常態化防疫背景下社區內部治理中的權力制衡與協調

滕長利

（遵義醫科大學，貴州 遵義 563006）

我國新冠疫情防控已進入“常態化”防控，如何保證社區防疫工作的順利開展引發了學界的廣泛討論。在這些激烈的討論聲中，無論是感性的期望帶來的不滿，還是理性的思考帶來的批判，都集中指向了疫情防控期間的社區內部治理問題。在疫情防控的特殊時期，“依法防疫”的重要性不可否認，特殊時期應當特殊對待，但是這種特殊不能以打破基本原則為代價，依法防疫不僅是要抗擊病毒，更要維護疫情防控期間的法律尊嚴和社會秩序。在嚴防嚴控的大環境下，基層權力組織受舊的傳統觀念、行為習慣的影響容易采取偏激的防控措施，甚至在部分基層組織發生濫用管理職權、侵犯公民權利的現象，引起了社會的廣泛關注，反映了社區基層組織在疫情防控期間管理法律秩序的欠缺。鑒于我國成文法系的特點，凡是法律中沒有列舉到的權力皆不可為，分析社區內部治理的權力結構，理順城市社區管理中的權力關系，明確權力的監督管理體系，積極推動疫情防控期間國家和社區關系的和諧互動，可以為打贏疫情阻擊戰提供理論支持。理順疫情防控背景下法律明示或者默示的權力構成，對協調社區防控疫情工作具有一定的指導意義。

1 疫情防控背景下法律存在的權力

1.1 政治領導力：法律規定黨對社區實施政治領導的組織權力

2020年1月28日，中共中央印發的《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》[1]中明確指出：“要廣泛組織基層黨組織和黨員落實聯防聯控措施，建立健全區縣、街鎮、城鄉社區等防護網絡，做好疫情監測、排查、預警、防控等工作，加強聯防聯控，嚴防死守、不留死角，構筑群防群治抵御疫情的嚴密防線”。黨為社區等基層組織提供了強有力的政治保證，在新型冠狀病毒肺炎疫情防控中起著至關重要作用。黨對社區的政治領導組織權力的法律淵源體現在：

首先，《憲法》[2]第一條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”在憲法中，確定了中國共產黨的執政領導地位，必須堅持黨對一切工作的領導。這有利于凝聚起社區等基層組織的戰斗力，在思想上團結統一，為打贏疫情防控阻擊提供行動指南。

其次，疫情防控期間，社區管理最直接的組織——居民委員會，其成立的目的是協助政府開展相應工作，在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》[3]中有規定：“為了加強城市居民委員會的建設，由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情，促進城市基層社會主義民主和城市社會主義物質文明、精神文明建設的發展，根據憲法，制定本法。”這其實是對《憲法》中保證黨的領導地位的延伸，居委會在協助政府行使管理居民的權力時，必須堅持黨的領導，中國共產黨社區基層黨組織是社區居民的領導核心，必須按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導社區工作，支持、協助街道辦事處負責地行使職權。

最后，黨的十九大報告中也明確指出：“要堅持黨對一切工作的領導”[4]，在疫情防控期間，社區基層黨組織要發揮好黨的模范帶頭作用，履行好黨的職責，要堅決執行中國共產黨的路線、方針、政策，要領導社區的思想政治工作，要充分發揮社區黨組織的動員能力，保證以人民生命健康為中心的各項社區疫情防控工作科學有序地開展。

1.2 行政權力：法律規定街道辦事處對社區行使的行政管理權力

根據《突發公共衛生事件應急條例》[5]第八條：“縣級以上人民政府是本行政區域內突發事件應對工作的行政領導機關。鄉鎮人民政府、街道辦事處應當確定相關機構和工作人員，做好本轄區內的突發事件應對工作。村（居）民委員會應當協助人民政府做好突發事件應對工作”。對照條例可知，在應對新型冠狀病毒肺炎疫情時，縣級以上人民政府是行政領導機關，但在開展社區防控工作時，聯系最為密切的是街道辦事處與居民委員會，其中街道辦事處在城市化的基本行政區劃中作為政府的派出機關，享有一定的行政管理權力，是社區治理中最直接的行政管理權力，管理其轄區內的多個社區居民委員會。

街道辦事處的授權法源主要體現在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》[6]第四十二條，以及1979年的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》[7]，賦予了街道辦事處作為派出機關的行政管理權力。特別是《中國共產黨章程》[8]第五章引用法律法規相關條款，“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權”。從該條規定可以看出，我國確立了街道黨工委在社區層級權力結構中處于權力的核心地位，在應對新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間，其應當依法行使下列職權：①貫徹執行黨和國家的關于疫情防控的路線方針、政策，以及市、區關于街道疫情防控工作方面的指示；②街道辦事處應當結合實際情況制定本轄區應對疫情的應急預案，并報上級機構審批或者備案；③要指導、搞好轄區內居委會的疫情防控工作，支持、幫助居民委員會開展各項疫情防控工作，并及時向上級人民政府和有關部門反映疫情防控期間居民的意見、建議和要求；④街道辦事處應當建立疫情防控期間的矛盾糾紛排查調處制度，對可能引發社會安全穩定的矛盾糾紛及時化解；⑤街道辦事處應當根據轄區實際情況通過多種形式，開展疫情防控相關法律、法規、規章以及應急知識的宣傳普及活動；⑥街道辦事處可以根據實際需要，動員當地居民，建立綜合防疫隊伍；⑦街道辦事處應當接受轄區內居民的監督，轄區內居民的合法權益等。以上這些職權決定了街道辦事處的行政管理職權不是個人的權力，而是在黨的領導下，在人民的監督下行使的權力。

1.3 民主監督管理權力：法律規定地以一定組織為形式的民主管理和監督權力

民主是現代城市社區基層組織實現“善治”的前提條件，在社區中采取民主選舉產生的自治組織主要有居民委員會和業主委員會，它們產生的法律權源、成立的目的、職權職責雖然不同，但是無疑都是社區管理中最貼近居民或者業主的組織，在社區治理權力結構中具有重要的地位，特別是在抗擊新型冠狀病毒肺炎期間，是社區管理中走在最前線的組織，為防控疫情擴散發揮了重要的作用。疫情防控在社區層面的“善治”是理性與民主精神的實踐過程，是將業主委員會和居民委員會位確立為社區防控疫情的常設機制，充分體現了居民的主人翁地位。盡管二者具有不同的目標群體，仍能夠理性溝通、整合并形成應對疫情的合力。其各自的權力淵源體現在：

居委會產生的目的是構建起聯系黨和政府與人民群眾之間的橋梁。社區的民主監督、民主管理體現了中國人民民主專政的特點，是我國基層民主政治建設的基礎。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》[3]規定了居委會成立的目的和主要任務，結合2020年1月25日由國家衛健委疾病預防控制局發布的《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作的通知》[9]，在疫情防控時期，它的主要職責有：①實行網格化、地毯式管理；②加強人員追蹤；③做好密切接觸者管理；④大力開展愛國衛生運動；⑤加強健康宣教。

業主委員會成立的主要目的是規范物業管理，維護業主的合法權益，促進物業管理的民主自治。《中華人民共和國物權法》[10]第六章，從第70條到第83條，用14個法律條文詳細說明了業主的權利以及業主委員會的職責。《物業管理條例》[11]則更詳細介紹了業主委員會履行的具體職責，由此可見業主委員會成立的最初目的是為了維護業主的物權，是出于保護業主私有財產的目的，而由每一個業主自發讓渡出一部分個人的私權利給業主委員會，從而形成業主委員會代表業主行使社區管理權力。隨著業主對業主委員會的期望越來越高，業主委員會所擔負的職責不僅是維護物權那么簡單，還自發的擔負起社區環境衛生、糾紛調解等公共事務，所面對的監管對象也不單純的是物業公司，同時會面對居委會、街道辦事處等社區的行政管理部門。因此在疫情防控期間，其主要的職責更側重于維護業主的合法權益，其對象更多的是業主而非政府部門。雖與居民委員會有所不同，但毋庸置疑的是，二者共同作為社區管理和監督的一種基本制度形式，對防控新型冠狀病毒傳播，促進社區在疫情防控期間和諧穩定，維護社區居民生命健康的目標都發揮著不可替代的作用。

1.4 協助管理權力

疫情防控期間，社區的善治還需要多部門共同參與，公安、環保、衛生等多個行政部門根據職能分工協助管理，各部門的領導應將重心下移，協助社區做好疫情防控的各項工作，真正做到以服務為理念，科學管理社區防疫工作。此外，基于《物業管理條例》[11]第四十六條：“在發生安全事故時，物業服務企業在采取應急措施的同時，應當及時向有關行政管理部門報告，協助做好救助工作”的相關規定，物業公司在疫情防控期間，享有協助管理的權力，要配合好各個行政部門做好疫情防控工作。當然，還有很多其他的自發組織如，志愿者團體、其他各個協會（如小區的書法協會、運動協會）等都應在基層黨委的領導下，積極投身疫情防控工作，因而具有行使部分協助管理權力的合理性。

2 疫情防控背景下社區內部治理實踐中的權力沖突與失衡

社區疫情防控的和諧狀態需要協調不同權力之間的關系，處理好不同權力間的強弱程度，賦予不同社區管理主體適度的合理權力，并按照合法的程序嚴格行使。疫情防控時期，根據現行的法律法規以及國家應對突發公共事件所設計的社區內部治理權力框架，我國社區管理權力的行使主體主要有：街道辦事處、居委會、業主委員會以及其他協助管理組織。為了更好地應對疫情防控社區工作任務，將社區各組織所行使的管理與監督權力逐步納入規范化、程序化的道路是社區管理過程中體現依法防疫的必然選擇。社區管理工作主要是強調規范和維護社區的正常秩序，而對于如何應對新型冠狀肺炎帶來的特殊考驗仍顯準備不足，各個社區的反應不一，有的未能形成有效阻擊疫情傳播的社區管理機制，有的存在反應過度、濫用職權等現象，所反映出來的問題是社區內部管理秩序的缺失和失范。各社區管理組織的沖突具體表現在：

2.1 街道辦事處與居委會的權力沖突——“命令與服從”的困惑

疫情防控期間，社區的內部領導體制是社區防控機制有效運轉的核心保障。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》可知，街道辦事處與居委會的關系本應是“指導與協調”的關系，現在實質上變成了“命令與服從”的關系[12]。居委會本來應走向自治的道路，現在卻越來越“行政化”，許多居民甚至將其視為政府的一級基層組織，在疫情防控期間，究竟誰是社區領導的“一把手”成為社區疫情防控實施的基礎。

《中國共產黨章程》第五章規定“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權”[8]。該條規定毫無疑問地確立了街道黨工委在街道層級的領導地位，特別是在社區治理的權力結構中應當處于核心地位。在實踐中，街道辦事處也習慣于將居委視為其下級部門進行控制和干預，大多數居委會主任是由街道辦事處分派下來的，這使得居委會主任主要面向的是政府而不是居民，街道辦事處將居委會的人事任命權、財產管理權、行政管理權都掌握在自己手里，并通過行政命令讓居委會承擔大量行政工作。在疫情防控期間出現了部分街道辦事處與居委會不和諧的現象，主要是因為多頭指揮、互相推諉。街道辦事處向居委會攤派了大量行政工作，居委會不得不將主要的精力忙于應付政府的各種行政事務，其承接的范圍遠遠超出了其職責范圍和承受能力，居委會難以抽身深入社區居民，了解群眾的實際需求，一定程度上影響疫情防控工作的效率，有時還造成當地居民對居委會甚至政府的認同感變差。因此在疫情防控期間，黨組織應當發揮政治的核心作用，社區應該在黨委領導下以實現打贏疫情防控阻擊戰為目的，和整個國家的疫情防控措施保持一致，服從黨委的命令。

2.2 居委會的行政化現象——自治權與行政權力的困惑

居委會的行政化不僅僅是社區孤立的社會現象，也不是疫情防控時期特有的現象，其背后有著復雜的政治、經濟原因。導致居委會行政化的主要原因是居委會自治權的泛化，簡單地將居委會的自治權與行政權力相混淆。

就疫情防控期間，行政部門將大量的工作下放到居委會，特別是在運用一些具有強制性措施的工作時，容易濫用手中的行政權力。如：監測社區居民體溫、小區的封閉化管理、對疑似患者實行隔離，這些行為具有單方性、強制性，這正是行政行為的主要特征，必然會導致居委會行政化的特征越來越濃厚。有報道，居委會工作人員借防控疫情為名，非法進入居民住宅，砸毀麻將機以及非法捆綁不戴口罩的居民，這都是行政權力濫用的現象。因此，區分行政權力與自治權力，對避免造成社區管理活動中的行政化至關重要。居委會是基層群眾性自治組織，是由基層群眾自我選舉產生的，絕不是一級行政機關或行政機關的派出機構，是居民實現自我管理的組織。所以，居委會的行政化會使其與居民越來越疏遠，漸漸喪失自治權，若居委會在工作中過多的面向上級機關而未深入社區，不了解疫情防控期間居民的實際需求則不能發揮團結社區居民號召力的作用。

2.3 居委會與業主委員會自治權力間的沖突

居委會與業主委員會都是通過民主選舉產生的自治組織，都享有法律賦予的自治權力，雖然二者行使管理權力的側重點有所不同，業主委員會的自治權力側重于物權管理，居委會的管理權力更為廣泛，二者的權力空間必然存在交叉的部分，這也是二者產生沖突的主要原因。

在疫情防控期間，有的社區因為疫情被封閉，居委會忙于應付政府的行政工作，沒有及時履行管理社區的職責，忽略了對社區內居民的服務工作。因此，業主委員會自發組織起來為居民服務，如通過建立自愿服務團隊、微信群等為小區內的居民提供食物、藥品等生活用品。之后，居委會為了方便管理，便想要接管由業主委員會組建的自愿服務團隊以及微信群。接管過程中，若居委會的管理沒有達到業主委員會的預期，就會引起業主委員會的不滿，甚至會懷疑居委會接管的動機。究其原因，一方面，近年來居委會沒有向真正意義的自治組織發展，雖被官方授予了一定權威性，但由于它沒有和社區居民形成真正意義上的共同利益，而受到社區居民的冷落；另一方面，業主委員會與社區的居民更加緊密，更能代表社區居民的根本利益，在疫情防控中也發揮了巨大作用，從而取得了業主的認可。這使得居委會的自治權力在逐漸被邊緣化，而行政權力卻越發突顯。在疫情防控期間，居委會更多的是依靠物業管理公司對社區進行管理，如果居委會排斥與其同樣擁有自治權的業主委員會，也可能是造成它們沖突的主要原因。

2.4 其他協助管理權力行使的失衡

疫情防控期間的社區權力結構，除了最主要的街道辦事處、居委會、業主委員會外，還包含了許多其他權力主體，如衛生部門、公安部門、環境保護部門、物業公司、志愿者組織等。在實際工作中，居委會不僅要接受街道辦事處攤派的行政任務，公安部門、衛生部門、環保部門都會給居委會下發不同的任務，由于居委會難以完成所有的任務，就不得不分派給物業公司以及社區內的其他服務公司，居委會為了保證公司能完成相應的任務，就不得不給予公司人員相應的權力，比如讓物業保衛人員檢測居民的日常體溫，當發現疑似患者時，可以行使一定的隔離權，但是物業保衛人員的法治意識不足，執法程序不規范，很容易“以權謀私”“公報私仇”“濫用手中的權力”，發生諸如物業保衛人員借疫情防控為名打罵、捆綁、侮辱未戴口罩的居民等事件，引發矛盾。

另外，在疫情防控期間，有部分的社區服務公司，如社區超市利用其作為指定的商品服務提供者的權力，雖然受國家法律管控，不敢惡意抬價，但是利用壟斷地位通過“AB套餐”等搭售行為，惡意侵犯居民的合法權益，會給因疫情而封閉的小區帶來二次傷害。因此，如何理順各類社區組織的關系，建立并形成有效的權力監督機制和工作方法，是促使其在疫情阻擊戰中形成合力的關鍵。

3 疫情防控期間社區內部治理和諧與權力關系的規范

疫情防控期間，社區內部權力運行的失范是權力關系不和諧的主要原因。伴隨著我國依法防疫的進程，社區管理的傳統觀念正在面臨著挑戰，疫情防控的特定背景決定了社區治理中多元權力將長期存在，在社區疫情治理的權力結構中，既不能脫離當下疫情的特殊要求和特殊環境，又要從實際需求出發，規范社區治理中各項法定權利的行使，理順各個權力主體之間的法律關系，化解各個執法主體間的權力沖突，是我國社區依法防疫走向完善和成熟的必然途徑。

3.1 改變“領導-服從”的常態，化解居委會與政府部門的權力沖突

為了進一步做好城鄉社區疫情防控工作，社區防控決定著疫情的走向，因此必須重視起社區治理工作中的問題。西方學者奧斯特羅姆認為，政府是私人組織和各志愿組織共同組成的社區治理的主體體系，政府與其他組織的關系也不僅僅是單一的“領導-服從”關系，而是平等的互動與協調發展關系[13]，進而提出了多中心治理理論，使得社區治理的關注點，從單一的政府治理，逐漸轉向多元主體治理。我國社區管理長期具有的政治職能以及將社區居委會作為國家政府機關附屬物的傾向，使得社區管理表現出一種鮮明的具有單一的國家公共性特征，隨著社區自治理論的不斷發展，社區治理內涵的多元化發展正在逐漸增強。但是社區治理多元化發展絕不能形成對于國家治理主導地位的影響，特別是在疫情防控期間，應當積極優化現行體制功能和效率，完善現行的制度機制和組織格局，從而解決疫情防控中突出的矛盾和問題。

確定社區居委會享有自治權并不意味著社區居委會就可以不服從政府的領導，而是要利用居委會在群眾中的威信，積極將社區居民的私權意識提高到與國家權利一致的政治高度。街道辦事處作為與社區居委會聯系最為緊密的行政部門，街道黨委應當起到領導社區工作的核心地位，凡涉及疫情防控期間的重大事項，都應當報經黨委集體決定。當然，居委會與上級機關的關系也不單單是“領導-服從”的關系，而是從實際出發。居委會不能礙于情面，將上級部門下發的所有任務都一股腦地全部接下，然后為了所謂的“政績”，通過一些“面子工程”來應付上級的檢查。居委會應當根據實際情況，深入社區居民，了解他們的實際需求，真正做到以人為本，及時地反映實際存在的問題，本著解決問題的精神與行政部門做好溝通，從而實現整個社區統一領導、團結和諧，為疫情防控阻擊戰在社區層面提供強有力的組織保障。

3.2 建構居民委員會與業主委員會的“伙伴”關系

在疫情防控期間，許多居委會過多地依靠物業管理公司參與社區管理，而忽視了業主委員會的存在，沒有發揮業主委員會在業主間的威信，沒有調動起業主委員會的積極性，居民委員會和業主委員會應當是“伙伴”關系，業主委員會應該是居民委員會行使自治職能的“腿”[14]。居委會與業主委員會雖然都是通過民主選舉的自治組織行使，但是它們存在各司其責的合理性。疫情防控期間，居委會想要圓滿完成政府部門指派的行政任務，就要充分利用好物業管理公司和主委員會這兩條“腿”，研究制定調動業主委員會和物業管理公司參與疫情防控的工作方案，指導業主委員會和物業管理公司積極參與社區疫情防控，合力行使好管理職責和法律賦予的監督管理權力。居委會應積極與業主委員會溝通協商，制定分工協作的監督機制，防止在疫情防控期間，物業管理公司、社區服務企業濫用職權，侵犯社區居民合法權利。居委會與業主委員會在發現相關違法行為時，要本著教育為主，懲罰為輔的原則及時制止，對情節嚴重的違法行為，還應該及時上報相關行政部門。理順居委會和業主委員會的關系，促成二者由“對立”的關系轉變為“伙伴”關系，規范二者的權力范圍，促其合力發揮效能是社區疫情防控管理秩序健康運行和良性發展的基礎。

3.3 協調社區多元權力，形成疫情防控合力

過去的“全能”政府正逐步向“有限能力”政府轉變[15]，實現社區疫情防控的有效治理，其重要特征是社區各權力主體理智地分享權力以及合作治理，需要各個利益相關者的有效參與，需要多元主體保持一致的治理目標，整個治理的過程必須以民主、協商及合作的精神為基礎。

首先，政治權力在社區疫情防控治理的權力結構中處于領導地位，法律規定黨的領導是疫情防控阻擊戰的政治保障，社區疫情防控中的重大事項必須經過黨委的集體討論，黨委的領導體制本身就具有民主集中制的特征以及對個人權力行使的監督，如何完善社區疫情防控治理體系的民主參與、民主管理以及民主權力監督機制，使得社區中各個權力主體得以協調，賦予它們合理的權力范圍，互相合作、互相監督，是促進社區疫情防控治理體系形成的關鍵。

其次，業主委員會和社區居民積極參與居委會的各項疫情防控管理工作，有利于培養業主委員會成員和社區居民對居委會的認同感。通過參與社區疫情防控各項管理工作，促使各權力主體間相互理解，并達成理性溝通，使各個孤立的權力主體變為交互的權力主體，逐步促使各個權力主體間的利益目標趨于一致，從而避免單個權力主體的偏執以及對自我利益的不合理過度追求。

最后，新型冠狀病毒肺炎疫情防控刻不容緩，效率原則非常關鍵。目前來看在社區疫情管理中，實現完全自治的條件并不成熟，以政府作為主導協調社區內多元權力主體，將各個權力主體結合起來形成合力的管理模式較為可行，也更能夠發揮出社區疫情防控的最大效率。

4 結語

隨著我國防疫法治化建設進程的加快，衡量社區防疫工作好壞與成敗的標準已經不僅是對疫情的控制，同時還要關注社區的管理是否實現了對社區居民正當權益的保障。社區間各個權力是否產生有效互動，形成相同的治理目標，擯棄各自偏執的利益追求，真正樹立起法治的精神和對人的尊重與關懷的價值取向。為了促使疫情的早日控制，使社區內各權力主體間形成有效的管理合力，一方面，基層黨政組織應當積極貫徹中央關于防疫的各項政策、方針，轉變施政理念，改進治理措施，并引導社區自治組織找準在疫情防控中的自身定位；另一方面，要積極結合相關法律法規，根據基層社區疫情防控的實際情況，出臺操作性強、細致化的規章制度，在打贏疫情防控阻擊戰的同時，逐步完善我國社區基層治理體系。