淺析共享協同目標下“多規合一”應用平臺建設實踐

徐啟恒，劉成均，蘇盼盼，黃瀅冰，謝虎君

（1.東莞市測繪院，廣東 東莞 523129；2.東莞水鄉特色發展經濟區規劃和土地測繪中心，廣東 東莞 523000；3.61206 部隊，北京 100000；4.華東師范大學全球創新與發展研究院，上海 200062；5. 廣州奧格智能科技有限公司，廣東 廣州 510275）

政策導向下“多規合一”工作已開展多年，自2012 年9 月推進新型城鎮化研討班座談會要求“在市縣層面探索國民經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃‘三規合一’工作”[1]。2013 年中央城鎮化工作會議提出在縣市探索“三規合一”或“多規合一”，建立統一的空間規劃體系，實現“一張藍圖干到底”[2]。2014 年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》提出，“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用總體規劃等‘多規合一’”。在此背景下，全國各地相繼開展了試點研究及自發的“多規合一”探索，以促進本地區經濟、社會、資源的協調可持續發展。

當前，各地多規部門已基本合并重組，但實現多規真正的“合一”，實施統一的國土空間規劃是個循序漸進的過程。“多規合一”平臺建設作為“多規合一”工作的重要組成部分，是實現國土空間規劃管控的探索過程。共享協同是平臺建設的核心訴求，平臺共享協同有利于從資源統籌管理的角度摸清多規“家底”，提供數據存儲、數據管理、數據共享、數據分析等功能，從地理信息技術層面支撐城鄉空間資源有效配置，保障土地資源節約集約利用；從空間層次、規劃內容和行政管理的角度理順多規關系，促進簡政放權背景下規劃審批流程再造、項目協同聯合審批等；從成果展示的角度，形成“多規合一”“一張圖”，輔助規劃決策，通過多規聯動減少未來規劃矛盾的產生，并逐漸消融歷史矛盾。

1 “多規合一”現狀分析

規劃是對城市現有建設情況的定性、對城市未來發展方向的指引，對城市空間布局的部署以及對城市發展的藍圖設計[2-3]。由于我國的行政機構管理歷史特征，導致了我國的現行的規劃種類繁多，規劃內容雜亂[5]，國土空間規劃的全域實現還需要一定時期的過渡探索。從管理層面上說，目前既有國家層級和地方一級的總體宏觀規劃，有相關規劃職能部門的專項規劃，也有規劃相關行業的專題規劃等等[6]，這些不同類型、不同種類、不同功能的規劃成果并存運行，在過去一段時期內對國家和地方的城市建設、城市發展起到了積極的推動作用[7]。但隨著城市的發展，新時期這些多層次多類型的規劃（甚至原并行在多個部門的法定規劃）開始暴露出諸多弊端，省市縣層面規劃間橫向協調難度大、規劃內容重疊和沖突逐漸累積，對城市的可持續發展的阻礙作用逐漸超過其帶來的積極作用。

我國現行的多種規劃逐漸凸顯的問題表現在：在規劃體系框架方面，王廷等[8]經統計，整理并總結出我國政府出臺的各類規劃達80 多種，其中20 多種屬于法定規劃。種類繁多、層級復雜、職能混亂等現象是我國目前規劃體系“各自為政”、自相矛盾局面的根源所在。在空間維度方面，我國空間規劃一般重縱向控制，輕橫向銜接[9]。同類規劃的統計口徑和數據系統基本一致，其目標和時序關系基本銜接。但同一層級或不同層級的不同規劃間橫向協調程度較差，從而導致我國在橫向空間上各種規劃互相矛盾，橫向邏輯上下錯亂，核心規劃方面，國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉總體規劃是諸多規劃中最重要的三類規劃[10]，三類規劃的原主管部門不盡相同，原部門之間缺乏有效的溝通和銜接，均是參照各自的規劃引導和編制要求而完成，導致三類規劃在空間范疇、規劃期限、技術標準、數據標準、面向對象等方面的不同[11]，從而導致3 種規劃間的空間矛盾和邏輯錯誤遞增，在一定程度上影響了城市的健康有序發展，多規并存效益方面，多重規劃不僅浪費了社會公共資源，還往往導致重大項目審批周期延長，項目落地困難等問題，違背了規劃本身“城市發展引導”的初衷。

為應對上述問題，整合涉及多規的審核業務，編制統一的國土空間規劃成為必然趨勢，亦是新時期機構改革的一項重要目的。實施“多規合一”工作，建設“多規合一”信息平臺可有效推動空間和規范的統一，資源共享共用。“多規合一”平臺建設有利于統一空間參考減少規劃沖突，統一相關規范減少規劃歧義，共享規劃成果輔助決策及綜合應用。

早在2004 年的《土地管理法》和2008 年的《城鄉規劃法》均提出了“多規合一”的相關要求[12-13]，2010 年之前這一時期是“多規合一”前期探索階段，一般是地區自發的規劃融合探索研究。2011—2013 年是廣州、廈門等大城市的試點探索階段，在部門行政架構不變的前提下研究“多規合一”的路徑和方法，搭建業務協同平臺。2014 年國家發改委部、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，在全國28 個市縣開展“多規合一”試點，研究和探索可復制可推廣的試點方案。近年來，“多規合一”工作已在全國范圍內全面鋪開，但“多規合一”非法定規劃，且各部委、各省市牽頭側重點和要求不盡相同。隨著自然資源部的成立，構建國土空間規劃體系，推行“多規合一”并監督規劃實施，是一項重要職責和管理體制改革。“多規合一”工作中，信息平臺建設已作為支撐國土空間規劃探索研究的重要抓手。

2 “多規合一”平臺設計

平臺建設頂層設計：①以“大集中、一體化”的模式構建統一平臺，在“一張圖”頂層設計基礎上，統一規劃、統一網絡、統一數據庫和應用系統平臺，從根本上避免重復建設，遏制資源浪費，防止“信息孤島”并促進信息共享。②以“大平臺、大數據”為目標循序漸進驅動“一張圖”容量范疇，在人才和資金受限或分散情景下將現行各規劃系統切換到“一張圖”平臺的難度較大，且現行的分散在各部分的規劃業務系統是隨著信息化進步不斷完善的成果，獨立運行的效果較好，被完全取代的阻力較大。因此“多規合一”是多規在規劃目標、規劃范圍、規劃深度、基礎數據、標準規范等相互融合統一的過程，平臺“一張圖”建設首要實現數據實時共享，輔助監管和決策，并逐漸整合融入大平臺，最終實現大數據“一張圖”。③以“歷史數據、現勢數據”同步的形式建設平臺數據庫。數據是平臺運行的基礎，基于統一的標準規范整合多規成果歷史數據并完善更新機制[14]，既要保存好歷史數據，提供歷史資料查詢和歷史數據對比，又要保證數據的現勢性，支持業務協同辦理和審批[15]。

平臺建設原則設計：以問題為導向，平臺建設遵循以下原則：①數據整合與資源共享原則。充分整合地理基礎數據及多規成果數據，實現多規之間的資源共享，避免重復建設；②創新性與先進性原則。結合業務需求，采用先進成熟的技術手段，并考慮業務拓展變更而帶來的平臺擴充和維護；③標準和規范統一性原則。建立統一的數據建庫標準和沖突檢測規范，使“多規合一”數據成果及信息管理平臺能夠滿足各多規業務的迫切需求；④開放性與便捷性原則。平臺體系設計應具有良好的開放性，即維護方便、開發便捷、移植迅速等，以提高系統的靈活性；⑤易用性與完整性原則。以多規用戶為中心的原則，信息平臺盡可能易用，業務處理應簡單易行；⑥整體性與漸進性原則。按照統籌部署頂層設計、分步實施組件搭建原則，有計劃有步驟分期建設；⑦安全保密性原則。平臺在硬件、網絡、數據庫等方面具有相應的操作權限和身份認證方式，在涉密數據脫密方面做好相應保障。

平臺建設內容設計：解決當前“多規合一”的業務中最突出的矛盾（圖1）。①建立沖突協調機制，落實空間管控[16]。進行兩規沖突檢測并建立“多規合一”沖突協調機制，消除不同規劃在同一空間上的矛盾[15]，落實空間規劃的統一性，強化規劃成果的空間管控。②創新行政審批管理，推進聯審聯批。為各業務科室審批系統提供數據接入接口，將項目審批過程信息、結果信息接入到多規合一平臺中，便于查詢項目的辦理過程、狀態，推動并聯審批的運行。③業務審批輔助審查，服務規劃決策。為各業務審批系統提供地圖服務和相關輔助審查分析服務，充分發揮“多規合一”數據的共享服務功能，為規劃決策服務。④重大項目管控，落地空間一目了然。實現重大項目落地空間一目了然，并把項目從立項批復、到規劃選址、環評審查、用地審批等各個環節辦理意見清晰展現，實現項目相關批復文件、審批、驗收等電子資料快捷查閱。

圖1 “多規合一”核心業務

3 “多規合一”平臺框架

在我國原有規劃體制下，由于原有規劃主管部門不同、規劃編制的技術要求不同、規劃管理對象的不同[17]，導致不同規劃之間在空間和邏輯上存在較大的差異，造成了社會資源的浪費，對社會的健康有序發展帶來了不同程度的負面影響。由于多種規劃之間的矛盾頻出，大大削弱了不同規劃在城市引導、城市管控方面的公信力和權威性，造成了社會資源的浪費，項目落地難等問題，引起了公眾對政府社會管理能力的質疑。

“多規合一”體系建設的目標就是充分利用現有的規劃成果[15]，編制統一規范統一要求的“多規合一”綜合數據庫，并搭建“多規合一”成果共享共用平臺[18]，將原不同職能部門的規劃成果綜合到一個數據庫中，統一到一個共享平臺上[15,19]，實現項目、規劃、用地等審批業務協同，從而協調規劃沖突，推進項目落地，實現經濟發展與生態環境保護同步。

3.1 總體框架

“多規合一”體系建設層級結構由5 個部分組成（如圖2）：①基礎設施服務層。主要包括多規合一體系建設相關的軟件、硬件、網絡資源等，為信息平臺提供軟件應用支撐、硬件支撐以及共享共用支撐；②信息資源層。該層為“多規合一”體系提供基礎資源數據和“多規合一”數據信息資源服務[20]，提供多源異構數據管理功能；③平臺服務層。該層是業務應用服務層與信息資源層之間的一個橋梁，平臺服務層對平臺的公共組件進行管理，將數據和應用進行“服務化”整合，提供標準接口和規范，滿足共享共用需要；④業務應用層。該層是“多規合一”信息管理平臺的應用集成[21]，包含了“多規合一”建庫管理子系統、成果展示子系統、綜合應用子系統、數據共享子系統等。各個子系統的開發基于共同的應用支撐平臺，便于各子系統之間數據交換、消息通訊；⑤機制保障層。該層主要提供相應的標準規范、協調機制、組織保障及安全保證等。

圖2 “多規合一”總體結構框架

3.2 標準規范建設

協同制定多規成果數據庫建庫標準規范，統一規劃成果質量與形式，對各類規劃成果的空間要素分層、屬性結構及數據交換標準進行約定。制定數據共用共享標準規范，明確多規共享的數據內容和形式。制定多規沖突檢測及協調機制，明確多規矛盾逐漸消融的計劃、步驟等。同時，平臺建設過程中，制定平臺服務接口標準規范及平臺運行管理辦法，形成完善的“多規合一”標準規范體系。

3.3 數據庫框架建設

“多規合一”數據庫建設，即建立數據標準規范匯集各規劃編制單位提交的數據成果，進行數據質量檢查并及時反饋，最終形成統一標準、統一組織、統一結構的空間數據庫，為科學實施規劃、滿足政府“多規合一”應用需求提供數據基礎[22]（如圖3）?！岸嘁幒弦弧睌祿念愋蜕戏譃閮刹糠?，即業務庫和空間庫。結合發改、規劃、國土及環保、海洋、林業、農業等多規部門的業務數據成果建立統一坐標參考的業務數據庫[23]，促進多規實施管理過程中的溝通和協同[15]。同時，依托“多規合一”成果數據庫建庫規范，以土地利用總體規劃數據庫、城市規劃成果數據庫為基礎，擴展建立規劃類、產業類、環保類及業務類專題空間數據庫，將多規成果按要求整合入庫，并統籌“多規合一”規劃成果落地。結合部門“多規合一”編制成果建立統一坐標參考的空間數據庫，突出在各類規劃編制的過程中進行規劃目標、規劃標準、規劃年限等的統一及規劃沖突檢測、規劃協調[24]。

圖3 “多規合一”數據庫

3.4 平臺建設

“多規合一”信息平臺是以計算機硬件與網絡通信平臺為依托，以政策法規和標準規范為引導，以“多規合一”數據庫為基礎，以數據共享服務為樞紐，以電子政務基礎平臺為支撐的“多規合一”綜合平臺?！岸嘁幒弦弧睉闷脚_多規業務的集成，是多規共享共用的基礎支撐，還是滿足“多規合一”管理的核心。

通過“多規合一”應用平臺建設可實現多規信息共享和資源整合利用，實現重大項目落地空間“一目了然”、辦理過程“清晰可見”，協助政府科學準確地統籌城鄉空間資源配置，優化城市空間功能布局，制定城市發展戰略。

“多規合一”應用平臺包括多規成果數據庫系統、規劃成果展示瀏覽系統、多規綜合應用系統、沖突檢測協調系統、綜合應用系統以及配置管理系統等部分（如圖4）。

圖4 “多規合一”軟件體系結構圖

4 “多規合一”核心功能

4.1 “一張圖”展示

“多規合一”應用平臺的“一張圖”展示與輔助決策功能，是將基于空間信息的多規成果統一到“多規合一”平臺上，便于縱向與橫向對比分析，提供直觀的展示供公眾參與及宏觀決策，并可以根據需要輸出統計成果供微觀監測及地塊審批之用。在輔助審批決策方面，“一張圖”功能的核心是“多規合一”應用平臺針對可作為行政許可依據的一系列法定規劃的圖形數據，統籌整合為一張底圖，突出保護性空間、城市開發邊界及其他控制線等重要內容，支持各項指標的檢測核實與審批決策。在規劃實施管理方面，以統一到“多規合一”平臺上的“一張圖”（如圖5）為基礎進行長期的規劃實施管理和數據更新維護，并開展國土空間規劃、專項規劃修編、控制線調整等各項工作。

圖5 “一張圖”功能展示

4.2 多規差異及沖突檢測

多規成果差異沖突檢測是摸清多規間矛盾情況的重要環節，進而掌握具體矛盾的體量和空間分布，方可進一步挖掘和厘清矛盾產生的根本原因，這也是開展“多規合一”編制或國土空間規劃研究的基礎。多規差異沖突檢測中，尤其是土地利用總體規劃和城鄉總體規劃（兩規）的差異沖突檢測最為重要。以建設用地為對象，從其用地規模、空間布局、空間約束范圍及項目建設目標等方面，對涉及到多規的相關空間規劃數據成果庫進行分析，明確多規在同一空間范圍內的差異。并對涉及土規和城規的空間差異進行分析，對差異圖斑協調和建檔。在規劃差異分析（特別是兩規差異分析）基礎上，以空間管控范圍線反映多規的空間差異，并建立空間差異分析數據庫檔案。根據差異數據庫成果，制定相應的差異協調機制和規劃修編方案，逐步消除規劃差異部分。同時在研究過程中，可調取控制線庫中基本農田保護線、生態保護紅線、城市開發邊界等各類控制線，疊加多規成果，對控制線內的違法用地情況進行預警，生成相應的專題信息（如圖6、7、8）。

圖6 兩規沖突檢測

圖7 合規性檢測

圖8 控制線檢測系統

4.3 數據共享及輔助審批

“多規合一”應用平臺可實現空間數據共享服務，通過“多規合一”服務共享和數據共享機制，將多規成果開放共享使用。各原有多規業務系統根據接入規則，接入相應的地圖服務，實現空間數據的共享共用。在規劃審查環節，提供滿足相關單位對空間數據方面的查詢、檢測審查、分析等需求的共享性審查服務，涉及空間疊加服務、空間查詢服務、圖形編輯服務等。查詢方式包含通用查詢、條件查詢和自定義查詢、支持導入各種交換文件進行劃定范圍查詢分析等。并輸出空間分析成果，將查詢結果輸出專題圖或統計報表，包括多種規劃的地類分類面積統計表、差異圖斑數據分析表等（如圖9、10）。

圖9 輔助選址功能

圖10 協同審批功能

5 結 語

“多規合一”是打破原有規劃職能部門藩籬、消融多規矛盾的過程。通過“多規合一”數據庫及應用平臺建設，可為國土空間規劃實施前提供準確、統一的管控參考?！岸嘁幒弦弧睌祿炜蓪崿F多規成果的標準化集成和共享共用，“多規合一”應用平臺則連通了原有多規各類業務平臺和審批平臺，集成多規成果在規劃管控、規劃審查、規劃管理和規劃引導等層面的高效應用?！岸嘁幒弦弧睉闷脚_提供了數據實時共享、沖突檢測預警、業務協同審批核心業務，能更好地促進規劃在城市建設和運行管理中的引領和支撐作用，促進城市信息資源的整合與共享，提高城市建設項目審批效率和科學性，使城市發展更科學。