上海市地方標準化指導性技術文件的緣起及發展

何碧顯　韓晶

摘要：基于經濟社會發展的需求，上海市在全國最先實行地方標準化指導性技術文件制度，這是上海市作為改革開放的排頭兵和創新發展的先行者在制度創新方面的探索和突破。論文以制度創新理論為視角，結合上海市地方標準化指導性技術文件的實施情況，研究上海市地方標準化指導性技術文件制度創新的動力和影響因素，進一步探索地方標準化指導性技術文件制度創新的路徑與發展趨勢。

關鍵詞：制度創新 地方標準化指導性技術文件 標準 上海

The Origin and Development of Shanghai Local Standardization Guidance Technical Documents

——From the Perspective of Institutional Innovation Theory

He Bixian， Han Jing

（ Shanghai Institute of Quality and Standardization ）

Abstract： Based on the demand of economic and social development， Shanghai first implements the local standardized guiding technical document institution in China. This is the exploration and breakthrough of Shanghai as the forerunner of reform and opening-up and the pacesetter of innovation-driven development. Combining with the implementation of Shanghai local standardization guidance technical documents， this paper studies the driving force and influencing factors of Shanghai local standardization guidance technical documents institutional innovation from the perspective of the theory of institutional innovation， and further explores the path and development trend of institutional innovation.

Key words： institutional innovation， local standardization guidance technical documents， standards， Shanghai

1 引言

制度具有根本性、全局性、穩定性、長期性等特征，作為創新的前提，制度創新是激發經濟社會發展活力的關鍵，是推動經濟社會發展持久而深層的動力源泉。制度創新理論是制度經濟學和熊彼特創新理論的深度融合，美國著名經濟學家蘭斯·E.戴維斯和諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·C.諾思首次完整闡述了制度創新理論的概念及內容。他們認為，制度創新是能夠使創新者獲得追加或額外利益的、對現存的具體的政治經濟制度的變革1）。上海市地方標準化指導性技術文件制度在全國尚屬首例，是上海市在經濟社會發展實踐中于制度創新上的探索與突破。制度創新意味著打破現有的平衡，意味著風險與挑戰。即便如此，上海市勇敢邁出創新的步伐，引入地方標準化指導性技術文件。是什么促成了這項制度的創新？在實踐中，這項制度創新將會呈現什么樣的發展趨勢？結合上海市地方標準化指導性技術文件制度創新的具體實踐，本文以制度創新理論為視角解答以上問題。

2 上海市地方標準化指導性技術文件制度創新的動力

清華大學公共管理學院教授薛瀾認為實踐層面的問題導向是制度創新最重要的內生動力2）。上海市市場監督管理局《關于〈上海市地方標準化指導性技術文件管理辦法〉（試行）制定有關情況的說明》中也指出：“制度創新來自現實需求”。從制度創新理論的視角，需求是制度創新的主要動力，但需求如何引發制度創新以及是什么最終決定了新制度的安排則需要進一步分析。

2.1 理論闡釋

制度創新理論認為，制度作為一種公共產品也同普通產品一樣具有供給和需求，制度創新的過程就是制度這一產品的供給與需求不斷在動態中尋求平衡的過程。經濟社會的發展會使現存制度下出現潛在的獲利機會，使一部分人或全部人獲得潛在利益，但這些潛在的利益無法在現有的制度安排內得以實現，這就出現了制度的需求。當制度需求達到一定程度而制度供給又跟不上的時候，便會形成制度不均衡的局面，阻礙經濟社會的進一步發展。在原有制度下，總會有潛在的創新者為了獲得這些潛在的利益克服制度上的障礙。當潛在的利益大于克服制度障礙所需要付出的成本時，制度創新就會發生，形成新的制度供需平衡。于政府而言，為了獲得更大的經濟社會效益，促進經濟社會的進一步發展，就必須適時勇于突破制度供需不平衡的局面，敢于率先進行制度創新。

上海在強化“四大功能”、深化“五個中心”建設、促進城市數字化轉型、提升城市能級和核心競爭力的過程中，推動標準化融入經濟社會發展，以高標準引領和支撐高質量發展，創造高品質生活、實現高效能治理。尤其在新技術、新產業、新業態、新模式等領域，有關行政管理部門和各區人民政府需要利用標準明確管理服務要求、優化流程、實現協同，對標準產生了現實而迫切的制度需求。2018年實施的《中華人民共和國標準化法》明確規定只有設區的市以上地方人民政府有制定地方標準的資格，上海市有關行政管理部門和各區政府皆無權制定地方標準，形成了標準方面制度需求和供給失衡的局面。由于制度的屬性，如果標準方面的制度不均衡長期存在，則對上海市在社會管理、公共服務、城市治理、長三角區域一體化等主要領域的發展具有一定的負面影響。為了促進經濟社會的高質量發展，上海市勇于創新，破除制度需求與供給的失衡，引進標準化指導性技術文件制度，解決《中華人民共和國標準化法》的立法空白，為有關行政管理部門和各區政府的標準化需求提供了制度選擇。

2.2 案例分析

上海市黃浦區按照“打造城市精細化管理最過得硬地區”的要求，以卓越服務鑄就卓越全球城市為理念，2018年在外灘金融集聚帶、南京路步行街、環人民廣場圈（簡稱“一帶一路一環”區域）進行城市精細化管理先行先試、樹立標桿，在城市管理服務方面形成了可復制、可推廣的成功經驗和做法。為了提高“一帶一路一環”區域的精細化管理水平，將這些經驗和做法固化為標準的需求日益劇增。由于黃浦區沒有制定地方標準的資格，而且“一帶一路一環”區域極富黃浦特色，其經驗與做法在全市范圍內推廣不具有現實操作性，制定上海市市級層面地方標準的意義不大。地方標準化指導性技術文件制度的引進有效解決了這一制度供需矛盾。2020年，黃浦區發布了7項關于“一帶一路一環”區域管理服務要求的地方標準化指導性技術文件，具體見表1，充分、有效指導了黃浦區城市管理服務的科學性和規范化，對上海進軍卓越全球城市、打造世界級購物天堂、提供卓越服務提供了有力的技術支撐。

綜上所述，制度的需求與供給不平衡阻礙了經濟社會的發展，必須進行制度創新來達到新的制度均衡局面，以獲得更大的潛在利益。上海市地方標準化指導性技術文件的制度創新也是由于標準方面出現了大量需求引起制度供需失衡，由此可見，標準方面的制度不均衡是促使上海市進行制度創新的內在動力。

3 上海市地方標準化指導性技術文件制度創新的影響因素

制度不均衡引發了制度的創新，那么是什么因素導致制度需求的出現，最終引發制度供需失衡的呢？在實踐中，制度創新是否會一帆風順？學者們發現，在制度創新中存在促進因素的同時也存在阻礙因素，對這些影響因素的研究有利于更好地推動制度創新。

3.1 制度創新的促進因素

戴維斯和諾思對制度創新的需求做了進一步地考察和研究，他們得出市場規模的變化、技術的變化和創新者預期利益值的變化是促成制度創新最重要的三個因素3）。市場規模和技術的變化促成了制度創新的“需求”，由此引發“潛在”創新者預期利益值的變化，從而出現了潛在的“獲利”機會，激勵創新者打破當前制度需求與供給失衡的局面，最終促成新制度的安排。以制度創新理論的視角，制度是一種公共產品，其需求量是市場規模的重要考量因素，技術是對制度這種產品產生重大影響的科技創新，創新者的預期利益值則是制度創新將會給創新者帶來的收入或利潤值的變化。正是需求量的大幅增長以及科技創新帶來的改變引發的新需求，使潛在的創新者看到由制度創新可能帶來的更大的利益，其預期利益值提高了，從而主動進行制度創新，成為現實的創新者。

在上海市地方標準化指導性技術文件制度的創新中，上海市各區和相關行政部門對標準的需求形成了該制度的市場規模。該制度從2018年開始試點，當年僅有7個區制定了地方標準化指導性技術文件，截至2020年年底，有9個區、4個相關行政管理部門共制定了94項地方標準化指導性技術文件。如果僅僅只是一兩個區或相關行政管理部門有極少數的技術規范需要制定為“標準”，則可以通過行政、經濟等其他管理手段或辦法進行規范。但需求量較多、需求面較廣，則不得不考慮新的制度安排，否則將不利于上海市的有效治理與長期發展。

在上海城市數字化轉型的過程中，高新科技的飛速發展促使城市的發展模式及管理方式發生改變，不得不制定充足、匹配的規范和標準。標準以科學、技術和經驗的綜合成果為基礎，因此，當對新生事物的認知還達不到制定標準的程度，則需要標準化指導性技術文件的補位。公共數據是上海市政府進行治理的重要資源，也是城市數字化轉型的重要基礎，需要對數據的收集、整理、分類和安全等方面進行科學化、規范化的管理。但是，由于上海市政府辦公廳暫不具備制定地方標準的主體資格，且當前不具備制定上海市地方標準的條件。因此，2020年上海市市政府辦公廳借助“胎兒期的標準”——標準化指導性技術文件制定了2項專題庫數據規范及3項公共數據相關指南，有效解決了基礎數據管理亟需規范化、標準化的問題。

市場規模的變化和技術的變化最終會使一定社會集團或個人的預期利益值產生變化，潛在的利益會使這些社會集團或個人成為創新者，因為如果不進行制度創新就有可能會使收益受到損失。地方標準化指導性技術文件制度實施后將會產生的社會效益和經濟效益最終促成了標準化工作體系的制度創新。2018年2月試點開始，浦東新區制定的《“家門口”服務規范》顯著提升了城鄉公共服務均等化水平，黃浦區實施的《小餐飲店管理規范》在優化營商環境的同時為食品衛生安全提供了標準化技術抓手。其他區制定的地方標準化指導性技術文件也以社會管理、公共服務和城市治理等領域為重點，突出技術性問題，提供了可推廣、可復制的有效路徑和工作方法。這項制度的試點工作在取得實際成效的同時也贏得了群眾的口碑，使創新者看到由創新帶來的預期利益值不斷增長的可能。

以上這些促進因素的共同作用，推動著上海市地方標準化指導性技術文件制度的創新進程，在試點中不斷探索、試錯、總結，使上海市地方標準化指導性技術文件制度逐漸趨于完善。

3.2 制度創新的阻礙因素

從試點開始到制度的確定，再到制度的不斷完善，上海市地方標準化指導性技術文件制度的創新不是一蹴而就的，從創新需求的出現到獲得制度創新帶來的社會效益和經濟效益需要一個過程。戴維斯和諾思將這一過程稱之為“時延”，他們認為對造成“時延”的原因加以考察有助于掃除制度創新中的阻礙因素，加快制度創新的進程4）。

現存法律限定的活動范圍是推遲制度創新的首要因素。上海市的地方法規和規章中原本沒有地方標準化指導性技術文件的相關規定，因此上海市在制度創新中首要解決的是法律地位問題，為上海市地方標準化指導性技術文件的制度創新提供法制保障。新制度的發明不是一個容易的過程，新的制度替代舊的制度也需要一定的時間，這也是推遲制度創新的重要因素。上海市地方標準化指導性技術文件制度的創新起步于2018年2月，相關制度在試點中逐漸確立起來，經歷了一個不斷試錯、不斷探索和不斷總結升華的過程。在創新過程中，盡管已經有了制度安排，也存在一定的需求，但仍有一些區和有關行政管理部門還未開展相關工作或工作沒有實質性進展。

在上海市地方標準化指導性技術文件制度創新的發展中，唯有重視這些阻礙和遲滯創新的因素，及時解決上述問題，才能使制度創新真正獲得效益。基于試點的成功，2018年9月，《上海市地方標準管理辦法》賦予了標準化指導性技術文件法律地位，2019年7月，《上海市標準化條例》以地方法規的形式明確了標準化指導性技術文件的制定范圍、性質和要求，2020年4月，《上海市地方標準化指導性技術文件管理辦法》（試行）進一步明確和細化標準化指導性技術文件相關制度和措施，明確了立項、起草、備案等全流程管理。至此，上海市地方標準化指導性技術文件制度建立了較為完備的制度體系和實施細則，相關工作體系趨于完備，體現了上海作為改革開放排頭兵和先行者在制度創新上的探索和突破。

4 上海市地方標準化指導性技術文件制度創新的路徑與趨勢

清華大學公共管理學院薛瀾教授認為，我國制度創新的重要路徑是“從小范圍的自發探索開始，由點及面、以小見大，及時總結實踐中的好經驗好做法，將成熟的經驗和做法及時上升為制度、轉化為法律”。5）上海市地方標準化指導性技術文件的制度創新基本遵循了這樣的路徑與趨勢。2018年2月，上海市在自貿試驗區等9個區開展小范圍的地方標準化指導性技術文件試點工作，在試點實踐中總結了城市管理和公共服務等方面諸多好的經驗和做法，為制定《上海市地方標準管理辦法》《上海市標準化條例》《上海市地方標準化指導性技術文件管理辦法》（試行）等地方法規和規章提供了豐富的實踐素材，及時將試點中成熟的經驗和做法上升為制度、轉化為法律。

著名經濟學家林毅夫將制度創新分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型。誘致性制度變遷是指制度創新是由個人、群體或團體為了獲得潛在利益而自發倡導、組織和實行的;強制性制度變遷則是指制度創新由政府命令和法律引入和實行6）。 從上海市地方標準化指導性技術文件制度創新的路徑和趨勢來看，創新前期的試點更偏向于誘致性制度變遷，是以解決問題和需求為導向的制度創新，還未引入正式的政府命令和法律。但正如林毅夫所言，即使是自發的制度創新，往往也需要用政府的行動來促進制度變遷的過程。試點的開展得到了國家市場監督管理總局的許可，制度創新的推動更是上海市各級政府勠力同心、開拓進取的結果。創新趨于成熟，誘致性制度變遷逐漸轉化為強制性制度變遷，政府及時制定了相關的地方法規和規章將試點的經驗和成果以制度和法律的形式固定下來，在全市范圍內進行推廣。根據上海市的發展情況和實際需求，在制度創新中適當擴大適用主體，將上海自貿區臨港新片區及其他市屬管委會（開發區）也列為可制定地方標準化指導性技術文件的主體。制度創新中，誘致性制度變遷和強制性制度變遷是不可完全分割的，往往是由誘致性制度變遷起步開始打破原有的制度不均衡，最后由強制性制度變遷帶來新的制度均衡局面。

戴維斯和諾思對美國經濟史的考察中也發現了這種制度創新的趨勢，即各行各業中由政府機構發起和組織的制度創新越來越重要，政府在制度創新中發揮著越來越關鍵的作用7）。在上海市地方標準化指導性技術文件的制度創新中這種趨勢也是顯而易見的，政府在制度創新中的主導地位愈發重要，尤其隨著創新進程的發展，越是到創新的成熟期政府所發揮的作用越大。像地方標準化指導性技術文件這樣創新成果能惠及每個人的制度創新，更需要政府主導和推動，需要政府命令和法律的及時引入和實行。

5 總結

從上海市地方標準化指導性技術文件的制度創新中可以看出，制度創新是一個制度不均衡回歸到制度均衡的過程。誘致性制度變遷偏向于解決實際需求，以問題導向推動制度創新;強制性制度變遷則重視來自官方的頂層設計和規劃。盡管制度經濟學將制度創新分為這兩類，但二者在制度創新的實踐中不可分割，并趨于辯證統一。制度創新通常以解決問題為導向，漸進式的不斷試錯、修正、突破，然后走向成功。但同時，制度創新是一個系統工程，需要從戰略上作出頂層設計，以協調各個子系統的平衡與互動，也需要政府及時將創新成果以制度和法律的形式固定下來。因此，制度創新要以需求為出發，堅持試點先行，穩步推進，及時總結成熟的經驗和做法促進全面推廣。而且，在制度創新的過程中，要堅持在黨委的領導下，以政府為主導，積極協同社會和公眾參與其中，有效利用制度創新的促進因素，積極消除推遲制度創新的阻礙因素，才能確保制度創新的成功，才能獲得更大的社會效益和經濟效益，促進經濟社會的不斷發展。

1）制度創新理論中的制度不包括作為背景的社會政治環境，該理論假設社會政治環境為已知，因此制度創新理論中的制度指的是諸如銀行制度、公司制度、工會制度、稅收制度、教育制度等具體的政治經濟制度。

2）薛瀾，《激發制度創新的內生動力》，《人民日報》，2020年04月13日09版。

3）[美] 蘭斯·E.戴維斯、道格拉斯·C.諾思：《制度變遷與美國經濟增長》，張志華譯，格致出版社（上海人民出版社），2019年版，第38-39頁。

4）[美] 蘭斯·E.戴維斯、道格拉斯·C.諾思：《制度變遷與美國經濟增長》，張志華譯，格致出版社（上海人民出版社），2019年版，第50-54頁。

5）薛瀾，《激發制度創新的內生動力》，《 人民日報 》，2020年04月13日09版。

6）[美]羅納德·H. 科斯等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，劉守英等譯，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社，2014年版，269頁。

7） [美] 蘭斯·E.戴維斯、道格拉斯·C.諾思：《制度變遷與美國經濟增長》，張志華譯，格致出版社（上海人民出版社），2019年版，第231-242頁。

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