網絡犯罪治理國際合作：中國立場與參與路徑

◆李子麒

網絡犯罪治理國際合作：中國立場與參與路徑

◆李子麒

（中國人民公安大學 北京 100038）

目前我國正處于從網絡大國向網絡強國的發展進程中，同時深受網絡犯罪侵擾。為推動聯合國框架下全球網絡犯罪公約的達成、增強我國在網絡犯罪治理國際合作中的話語權、加強發展中國家間的互信與合作、構建真實反映發展中國家利益訴求的話語平臺，我國應在聯合國框架下深化與其他金磚國家合作，推動全球網絡犯罪公約制定進程；依托“一帶一路”倡議、金磚國家合作和上合組織等合作機制加強與發展中國家的網絡基礎設施建設和經濟合作；增強我國的議程設置能力，用好世界互聯網大會等既有話語平臺，同時廣泛參與西方發達國家建構或支持的話語平臺，傳播網絡主權理念。

網絡犯罪；治理；國際合作；網絡主權；中國立場

近年來，網絡犯罪愈發猖獗，RISKIQ公司發布的“The Evil Internet Minute 2020”顯示，2020年網絡犯罪每分鐘給全球造成高達1140萬美元的經濟損失[1]，其造成的巨額經濟損失使得網絡犯罪治理國際合作成為各國十分關切的議題，各國依托全球、多邊和雙邊合作機制，圍繞網絡犯罪治理國際合作中模式選擇、議程設置權和規則制定權等展開了激烈博弈。2016年9月，習近平總書記在中共中央政治局第三十五次集體學習時強調：“要加大對網絡等新興領域規則制定的參與……要提高我國參與全球治理的能力，著力增強規則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力、統籌協調能力。”目前，網絡犯罪治理國際合作正處于制度構建的關鍵時期，我國作為網絡人口第一大國，正處于從網絡大國邁向網絡強國的重要發展進程中，有必要深刻參與到網絡犯罪治理國際合作制度的建構進程中，推動建立多邊、民主、透明的網絡犯罪治理國際合作制度。

1 網絡犯罪治理國際合作的中國立場：網絡主權原則

1.1 我國網絡主權概念的內涵

我國2010年發布《中國互聯網狀況》白皮書，首次在官方層面提出“中國的互聯網主權應受到尊重和維護”。2015年12月，習近平主席在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話指出，推進全球互聯網治理體系變革，應該尊重網絡主權，《聯合國憲章》確立的主權平等原則同樣應該適用于網絡空間[2]。這標志著我國官方層面首次確認網絡主權是國家主權在網絡空間的自然延伸。之后，《中華人民共和國網絡安全法》在法律層面明確了我國依法享有網絡主權，為我國依法行使網絡主權奠定了法律基礎。2016年12月27日國家互聯網信息辦公室發布并實施的《國家網絡空間安全戰略》在第三部分第一款將網絡主權的內涵具象化為國家在網絡空間享有的行為權利，但并未明確網絡主權的抽象化概念。2020年11月24日，武漢大學、中國現代國際關系研究院和上海社會科學院在世界互聯網大會聯合發起的《網絡主權：理論與實踐》（2.0版）從學理層面明確闡述了網絡主權的概念，指出網絡主權包括權利維度和義務維度兩方面，權利維度是指網絡主權是國家主權在網絡空間的自然延伸，是一國基于國家主權對本國境內的網絡設施、網絡主體、網絡行為及相關網絡數據和信息等所享有的最高權和對外獨立權，具體包括獨立權、平等權、管轄權和防衛權。

1.2 網絡主權原則在網絡犯罪治理國際合作中的體現

（1）未經他國法律允許不得直接向企業或個人調取位于他國的電子證據

與傳統跨國犯罪跨境調取證據需要跨越實體國界不同，網絡犯罪的電子證據跨境調取常常無須執法人員前往他國，只需要依據犯罪嫌疑人供述的服務器賬號和密碼即可在本國登入位于他國的服務器并調取電子證據，這意味著一國可以繞開國際刑事司法協助機制直接調取他國服務器中的數據，在無形中侵犯他國網絡管轄權。例如2013年12月著名的“微軟訴美國”案，美國意圖直接調取位于他國服務器內數據的行為引起了多方的擔憂和關注，雖然最后美國第二巡回法庭做出了有利于微軟的裁定，但是此案直接促使美國政府制定并推動國會通過了《合法使用境外數據明確法》（Clarify Lawful Overseas Use of Data Act）以便于美國司法機構獲取美國企業控制的境外數據，美國這一舉動無疑加劇了其他數據持有者的擔憂，因此我國堅決反對未經他國允許直接向位于他國的企業或個人調取電子證據。

（2）主張網絡犯罪國家中心治理模式

互聯網技術誕生至今，經歷了技術治理模式、網格化治理模式、聯合國治理模式和國家中心治理模式[3]。互聯網的國家中心治理模式重視網絡空間的安全，認為網絡安全是國家安全的重要組成部分，強調國家對網絡空間的監管，國家運用法律、政策等手段實現對網絡空間的有效治理。而網絡犯罪國家中心治理模式，則注重區分國家和私營部門在網絡犯罪治理中的地位和作用，國家在網絡犯罪治理中居于核心主導地位，制定治理網絡犯罪的目標愿景和強制性政策，相關的私營部門僅參與國家制定目標愿景的過程并為執行政策作出貢獻，并不參與制定可能對公民產生司法約束力的決策。

（3）在聯合國框架下制定全球網絡犯罪公約

聯合國是目前最具代表性的國際合作平臺，相較于區域性合作平臺，能最大限度保障發展中國家平等的參與權和國家利益。2001年歐盟委員會制定并通過了《網絡犯罪公約》（Convention on Cybercrime，以下簡稱《公約》）。從起草過程來看，該公約由歐盟部長委員會下設的“網絡犯罪專家委員會”起草，而美國雖僅是歐委會觀察員國，卻積極參與起草工作，在公約起草過程中展現了強有力的話語權，使得《公約》成為宣傳其網絡價值的重要工具[4]，無論是從《公約》起草的國家還是從公約重點保護的利益來看，均表明《公約》僅僅是歐盟國家、美國等西方發達國家“小圈子”的產物。習近平主席在博鰲亞洲論壇2021年年會開幕式上的視頻主旨演講指出：“國際上的事應該由大家共同商量著辦，世界前途命運應該由各國共同掌握，不能把一個或幾個國家制定的規則強加于人，也不能由個別國家的單邊主義給整個世界‘帶節奏’。”因此，我國主張在聯合國框架下制定全球網絡犯罪公約。

2 網絡犯罪治理國際合作現狀

2.1 全球合作：公約制定中

聯合國不限成員名額政府間全面研究網絡犯罪問題專家組成立以來已進行七次會議，由于專家組成員間所持價值觀和代表的國家利益差異較大，對于電子證據的跨境調取、是否制定全球網絡犯罪公約、網絡犯罪管轄權的確定以及網絡犯罪治理公私合作等問題分歧巨大。一方面美國等《公約》締約國極力“推銷”《公約》，強調應用好“現有工具”[5]，反對制定全球網絡犯罪公約。另一方面，我國與其他金磚國家積極推動專家組工作進程，多次在專家組工作因成員間分歧過大而陷入停滯時推動工作前進[6]。值得注意的是，2019年11月18日，在聯合國第七十四屆大會第三委員會第50次會議上，俄羅斯與包括我國在內的47個國家聯合提交了題為“打擊為犯罪目的使用信息和通信技術行為”的決議草案（修正案）A/C.3/74/L.11/Rev.1，草案以88票贊成、58票反對和34票棄權獲得通過[7]，最終在第三委員會的建議下，聯大也以79票贊成、60票反對、34票棄權的結果通過了草案[8]。草案提出在充分考慮專家組工作成果的基礎上設立一個代表所有區域的不限成員名額特設政府間專家委員會，以擬訂一項關于打擊為犯罪目的使用信息和通信技術行為的全面國際公約，這意味著全球網絡犯罪公約的制定進入新階段。

2.2 區域合作：主權妥協與碎片化

（1）《公約》：以主權換效率

《公約》為解決電子證據跨境調取中面臨的程序煩瑣、效率低下的困難和雙重犯罪原則對網絡犯罪治理國際合作造成的阻礙，設置了兩條對網絡主權十分具有侵犯性的條款：一是公約第32條規定“任一締約國可在未經另一締約國授權的情況下：a.無論數據儲存于何處，訪問另一締約國公開可用的（開源）儲存在計算機上的數據；或者b.通過本國領土內的計算機系統訪問或接收儲存于另一締約國領土內計算機上的數據，前提是獲得個人合法自愿的同意，且該個人獲得合法授權通過計算機系統向另一締約國披露數據。”該條款為締約國直接向另一締約國調取非公開數據提供了可能性，若數據涉及國家、軍事安全，則無疑會侵犯締約國的網絡主權和國家安全。二是公約第29條第三款的規定“3.在收到另一締約國的請求后，被請求方應根據其國內法律采取一切恰當措施迅速保存指定數據。為保證對請求方作出答復，被請求方不應要求雙重犯罪原則作為保存指定數據的條件。”根據本國法律認定何種行為為網絡犯罪行為、何種數據為需要保留的電子證據是一國的司法主權，應由本國依據法律自行決定，若強制要求締約國不顧雙重犯罪原則先行保留指定的數據，顯然是不尊重締約國法律和主權。

（2）東盟：合作碎片化 東盟網絡犯罪治理國際合作呈現出結構松散、合作內容碎片化的特點：一是以官方非正式制度安排為主，主要采用聲明、宣言、總體規劃和行動計劃等較為松散靈活的制度形式表達決心、凝聚共識、開展合作[9]。東盟雖然早在2001年便在第三屆東盟打擊跨國犯罪部長級會議（AMMTC）上就將網絡犯罪列入工作項目，并于2002年5月的東盟打擊跨國犯罪高管會議（SOMTC）上通過了《2002年執行東盟打擊跨國犯罪行動計劃的工作方案》，將打擊網絡犯罪加入方案中并對打擊網絡犯罪的情報交換、立法、執法、培訓、能力建設和域外合作等方面進行了規定[10]。之后也在各種合作機制下形成了諸如建立SOMTC網絡犯罪工作組等一系列合作成果，但縱觀東盟在網絡犯罪治理國際合作領域的成果，大多合作成果集中在政治敏感度較低的信息共享、技術合作和能力建設方面，并未形成有較強約束力的公約，呈現出碎片化的特征。

二是與域外國家合作無法形成合力。東盟與域外國家的合作呈現多元、開放的特點，如2018年3月東盟和澳大利亞雙方領導人簽署諒解備忘錄加強網絡安全合作，共同打擊國際恐怖主義，對其通過信息技術傳播其意識形態的能力予以抑制[11]。又如2013年12月舉行的東盟——日本紀念峰會提出建立東盟——日本網絡犯罪對話機制（AJCD）的構想，其目的是“促進應對網絡犯罪和加強網絡安全方面的合作與對話”[12]。一方面由于域外國家國情與東盟差異較大，在合作中關注的重點不同，合作很難形成合力。另一方面，美、日、澳等國家與東盟合作的重要原因是削弱我國在區域的話語權。基于此，雖然東盟內部以及東盟和域外國家合作的機制頗多，但合作碎片化問題十分突出。

3 網絡犯罪治理國際合作面臨的困難與挑戰

3.1 國家利益差異阻礙國際合作

美國等西方發達國家憑借經濟發展優勢，在網絡技術發展中占得先機，他們依靠網絡技術的先發優勢壟斷網絡資源和技術規則制定權，在網絡空間獲得了絕對話語權和巨額經濟利潤，其利益訴求是繼續維護其壟斷地位。體現在網絡犯罪治理國際合作層面，一是推崇反映其利益訴求的《公約》。二是主張直接從他國企業和個人處調取電子證據。如此一來，發達國家就可以借本國遍布全球的跨國企業將手伸到其他國家中，而發展中國家由于跨國企業少，在同等條件下幾乎不能得到發達國家的數據。三是主張企業、非政府組織和專家團體等非國家行為體在網絡犯罪治理中發揮更重要的作用，強調自下而上的治理。

而以我國為代表的發展中國家的利益訴求集中于獲得平等、不受制約的網絡發展權和話語權，體現在網絡犯罪治理國際合作中為：一是在聯合國框架下制定全球網絡犯罪公約，聯合國作為目前世界上相對來說最具代表性、最公平的國際合作平臺，能在最大程度上保障發展中國家平等的參與權和話語權。二是維護本國網絡管轄權，禁止他國未經本國允許從本國企業和個人處調取電子證據，拒絕長臂管轄。三是主張以國家為中心的網絡犯罪治理模式。可見由于發達國家和發展中國家的利益差異，雙方對于網絡犯罪的治理模式分歧較大，阻礙了合作。

3.2 對網絡犯罪威脅的感知不足導致合作動力不足

對威脅具有共同的感知是國際警務合作的重要前提和動力。但國家能否感知到威脅以及感知到的威脅的程度是由國家恐懼的對象所決定的，而國家恐懼的對象則源于其國內的特征和缺陷[13]。對于網絡犯罪來說，若一國信息化程度高，國家的關鍵設施和公民日常生活均高度依賴網絡，那么其感知到的網絡犯罪的威脅就會較大，反之亦然。一方面，逐利的網絡犯罪實施者對網絡普及率、滲透率、數字化程度、公民平均使用網絡時間和人均收入等指標較低的國家興致不高，他們往往關注數字化程度和人均收入較高的發達國家，NordVPN公司和Statista商用數據公司聯合進行的“網絡風險指數”（Cyber Risk Index）研究顯示，網絡技術較發達的國家更容易受到網絡攻擊：網絡風險指數（風險最高為1，最低為0）最高的三個國家為冰島（0.839）、瑞典（0.809）、阿拉伯聯合酋長國（0.774），風險指數最低的三個國家為印度（0.186）、尼日利亞（0.239）、伊拉克（0.290）[14]。另一方面，網絡技術不發達的國家的關鍵基礎設施對網絡的依賴性較小、民眾使用網絡也較少，網絡攻擊的系統性威脅較小，很少引起社會的嚴重關切。與此形成鮮明對比的是：2021年5月9日，美國最大的燃油管道運營商殖民管道公司（Colonial Pipeline）遭遇勒索軟件攻擊，被迫暫停運營，致使美國聯邦政府宣布多州進入緊急狀態[15]。因此，網絡發展水平較低的國家的關注點大多集中在經濟和基礎設施建設等合作領域，對于網絡犯罪治理國際合作僅扮演被動參與、跟隨的角色，很少起到推動、引領的作用。

4 中國參與網絡犯罪治理國際合作的路徑

4.1 繼續堅持在聯合國框架下推動制定全球網絡犯罪公約

聯合國相較于地區組織，具有更豐富的多邊合作經驗和更多的國際話語權，最有可能在制定全球網絡犯罪公約這一議程上達成突破。如前所述，聯合國已經準備啟動全球網絡犯罪公約的談判進程，這對于以我國為代表的發展中國家是一個難得的機遇，我國應運用好這一平臺：一是在堅持我國網絡主權原則前提下，提出可行性較強的合作方案，如對于電子證據的跨境調取，可以在傳統刑事司法協助程序的基礎上，通過建立快速響應和熱線聯系機制，解決文書傳遞效率低、時間長等問題，通過電子簽章等技術手段，確保文書傳遞的安全性等。只有合作方案能被大多數國家接受，我國才能獲得更大的話語權，才能在最大程度上凝聚各國的共識，從而推動公約的達成。二是繼續加強與金磚國家在聯合國框架下的合作，如前所述，從專家組成立到渡過歷次難關，我國一直與金磚國家深度合作，確保專家組發揮了實質性的作用，在下一步公約文書擬定過程中，我國應進一步加強與金磚國家的合作，形成合力共同推動公約的達成。

4.2 以彌合“數字鴻溝”為抓手，提升發展中國家合作能力與意愿

“數字鴻溝”雖影響了部分發展中國家參與網絡犯罪治理國際合作的積極性，但另一方面，發展中國家的網絡基礎設施、技術和網民數量發展潛力巨大，2018年印度網民數量增長近1億人，年增速超20%，坦桑尼亞增速高達173%，阿富汗增速達到142%[16]。另一方面，部分國家已逐步意識到網絡安全的重要性，如柬埔寨制定了《柬埔寨ICT總體規劃2020》，明確通過加強網絡安全確保網絡的互聯性。老撾也制定了網絡政策安全和規劃，其在2020年9月份通過的數字經濟宏觀規劃中提出了包括網絡安全立法研究等十項起草網絡安全政策的具體措施[17]。我國應充分發揮既存國際合作機制作用，一是繼續深耕“一帶一路”倡議，積極與沿線國家對接通信電纜、數字基站、電商服務中心、數據流動規則和電子簽章標準等基礎性合作項目，在合作中精準對接其核心關切與發展需求，增進我國與沿線國家的戰略互信，破除部分國家對中國發展的顧慮和擔憂，凝聚對于網絡主權的基本共識。二是繼續加強我國與東盟在數字經濟、網絡安全技術、遠程教育和網絡人才培養等方面的合作，充分發揮我國與東盟國家歷史沿革、合作理念、網絡空間治理觀念相近的優勢，全方位推進我國與東盟的網絡技術、安全合作，深化雙方互信，增強共識。

4.3 提升我國在網絡犯罪治理國際合作中的議程設置能力

目前國際制度的作用愈發重要，國際政治進程中的議程設置能力也逐漸成為權力的組成部分。議程設置是使問題在相關的行動者群體中突顯的過程，通過設置議程，一些問題被納入到國際政治中，而其他問題則被排除在外。若一個問題未能成功進入國際政治議程，則會損害對這一問題持關切態度的人們對解決該問題的信心，還可能將人們的注意力吸引到不恰當、不受歡迎或有害的問題上[18]。我國若要從網絡大國邁向網絡強國，推動網絡犯罪治理國際合作邁向前進，則必須擔負起構建有影響力的話語平臺、增強發展中國家在話語平臺中的議程設置能力的重任，通過構建切實反映發展中國家利益的話語平臺來凝聚共識、增強互信、集中力量。一是用好現有話語平臺。自2014年至今，我國已連續舉辦六屆世界互聯網大會（World Internet Conference，以下簡稱大會）和一屆世界互聯網大會·互聯網發展論壇，大會已成為我國宣傳網絡主權理念的重要平臺，并且形成了一系列成果文件。雖然世界互聯網大會成果頗豐，但是大會議程偏向互聯網產業發展，較少涉及政治安全相關內容[19]。下一步，我國應充分運用大會這一較成熟的話語平臺，引入網絡犯罪治理國際合作等政治安全方面的議程，引導發展中國家甚至是部分發達國家認可網絡主權理念，增強網絡主權理念的影響力和我國的話語權。二是助力我國專家團體、非政府組織和企業等深刻參與到具有較大影響力的國際話語平臺中。當今世界已經進入文化軟實力激烈博弈的時代。國際社會已經由“強權即真理”向“真理即強權”轉向[20]。非國家行為體在國際政治中比國家更具靈活性，更不易引起其他行為體在政治和戰略上的警惕與排斥，并且對于公民社會來說，人們往往也更容易相信具有技術權威的專家或非政府組織的建議和觀點。

5 結語

相較于打擊傳統跨國犯罪國際合作，網絡犯罪治理國際合作顯然更加復雜，一方面網絡犯罪天生的跨國界性使得確立司法管轄權、開展電子證據跨境調取、協調各國國內立法等變得更加困難，另一方面網絡犯罪治理涉及如何認識國家在網絡空間中的地位和作用、數據的跨境流動、企業等私營部門的權力邊界等問題，這些問題使網絡犯罪治理超越了犯罪本身，引起了發展中國家對自身網絡發展權以及資本主義國家對網絡時代自由貿易的基石——數據跨境自由流動問題的關切，因此網絡犯罪治理國際合作不再是一個單純的低級政治問題，這也是為何網絡犯罪治理國際合作更難達成合作共識的關鍵因素。對于國家間深層次的分歧和矛盾，我國應在消弭“數字鴻溝”、增強國家間共識、傳播網絡主權理念等方面發揮大國引領作用，增強全球網絡犯罪治理能力，推動構建多邊、民主、透明的網絡犯罪治理國際合作制度。

[1]RISKIQ.The Evil Internet Minute 2020[EB/OL].（2021-02-17）[2021-04-08]https://www.riskiq.com/resources/infographi-c/evil-internet-minute-2020/.

[2]習近平.在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話[N].人民日報，2015-12-17（002）.

[3]王明國.全球互聯網治理的模式變遷、制度邏輯與重構路徑[J].世界經濟與政治，2015（3）：51.

[4]胡健生，黃志雄.打擊網絡犯罪國際法機制的困境與前景——以歐洲委員會《公約》為視角[J].國際法研究，2016（6）：22-23.

[5]中國國際法前沿.國際社會共商打擊網絡犯罪國際合作和預防——聯合國網絡犯罪問題政府間專家組第六次會議簡況[EB/OL].（2020-08-06）[2021-04-10]https://www.sohu.com/a/417101951_120053911.

[6]宋冬.打擊網絡犯罪國際合作形勢與展望[J].中國信息安全，2018（6）：31.

[7]聯合國大會第七十四屆會議議程項目107.打擊為犯罪目的使用信息和通信技術行為第三委員會的報告[EB/OL].（2019-11-25）[2021-04-11]https://digitallibrary.un.org/record/3837326/files/A_74_401-ZH.pdf.

[8]Shannon Vavra.The U.N. passed a resolution that gives Russia greater influence over internet norms[EB/OL].（2019-11-18）[2021-04-11]https://www.cyberscoop.com/un-resolution-internet-cybercrime-global-norms/.

[9]袁正清，肖瑩瑩.網絡安全治理的“東盟方式”[J].當代亞太，2016（2）：100.

[10]Centre for International Law.2002 Work Programme to Implement the ASEAN Plan of Action to C-ombat Transnational Crime[EB/OL].（2002-05-17）[2021-04-15]https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/formidable/18/2002-Work-Programme-to-Implement-the-ASEAN-Plan-of-Action-to-Combat-Transnational-Crime.pdf.

[11]汪麗.RCEP國家網絡安全合作的現狀、困境及前景展望[J].中國信息安全，2021（2）：48.

[12]Felix Kim.Japan leads regional effort to fight cyber crime[EB/OL].（2019-05-10）[2021-04-17]https://ipdefenseforum.com/2019/05/japan-leads-regional-effort-to-fight-cyber-crime/.

[13]布贊，維夫.地區安全復合體與國際安全結構[M].潘忠岐，孫霞，胡勇，等，譯.上海：上海人民出版社，2010：41.

[14]Novak Bozovic.NordVPN’s Cyber Risk Index Reveals the Countries With the Highest Vulnerability to Cybercrime[EB/OL].（2020-05-27）[2021-04-20]https://www.technadu.com/nordvpn-cyber-risk-index-research-findings/103043/.

[15]欒若曦，張磊.黑客“掐斷”了美國燃油管道大動脈[EB/OL].（2021-05-10）[2021-05-11]https://www.bjnews.com.cn/detail/162064122014626.html.

[16]張陽.最新全球網民數量公布：中國增長規模排第二[EB/OL].（2019-01-31）[2021-05-13]https://tech.huanqiu.com/article/9CaKrnKhCF4.

[17]中國信息通信研究院安全研究所.中國——東盟網絡安全合作與發展研究報告（2020年）[EB/OL].（2020-12-15）[2021-05-14]http：//english.catr.cn/kxyj/qwfb/ztbg/202012/P020201215526843022520.pdf.

[18]Livingston S G. The politics of international agenda-setting： Reagan and North-South relations[J]. International Studies Quarterly，1992，36（3）：313.

[19]余麗，趙秀贊.中國貢獻：國際機制理論視域下的世界互聯網大會[J].河南社會科學，2019，27（5）：4-5.

[20]張殿軍.硬實力、軟實力與中國話語權的建構[J].中共福建省委黨校學報，2011（7）：62.