英國特色海洋法制與實踐及其對中國的啟示

李光輝

引言

在海洋權益愈來愈重要的今天，世界各國紛紛順應潮流、搶抓機遇，努力將自身打造成為海洋經濟實力發達、海洋科技水平先進、海洋資源環境可持續發展并同時擁有海洋管控規范的世界“海洋強國”。①參見齊曉豐：《淺析世界主要國家的海洋發展戰略》，《海洋開發與管理》2018年第2期，第60頁。作為傳統海洋強國的英國，一直都在不斷探索并加強對海洋資源的開發管理與保護。1982年《聯合國海洋法公約》（The United Nations Convention on the Law of the Sea，以下稱《公約》）的生效標志著國際海洋新秩序的確立和國際海洋事務新時代的到來，②參見薛桂芳、胡增祥：《〈聯合國海洋法公約〉對世界海洋實踐的影響》，《中國航海學會2005年度學術交流會優秀論文集?？?，第92頁。為各國主張或維護其海洋權益提供了有力的法律依據。自1997年英國批準《公約》之后，不斷進行海洋法律體系的更新與完善。英國依據《公約》規定在海洋空間規劃、海岸帶綜合管理、海洋科學研究、漁業資源保護、礦產資源開采以及北極地區都制定了先進的海洋法律制度與政策。這一系列制度與實踐，不僅為英國維護與爭奪海洋權益提供了保障，更使得英國以“制度創新”為抓手，將英國海洋戰略推向世界，倡導所謂“基于規則的國際海洋秩序”的構建，從而為其“全球英國”（Global Britain）戰略贏得先機。“全球英國”的重要任務就是加強推進英國在“后脫歐時代”的全方位外交，確保英國能順暢、充分地利用國際海洋資源以推進同印太國家的合作。①參見胡杰：《英國介入南海問題的海洋安全邏輯——以〈英國國家海洋安全戰略〉為中心》，《邊界與海洋研究》2019年第3期，第76頁。然而，中國當前在海洋治理方面仍缺乏完善的海洋法律體系和海洋綜合管理機制。因此，中國可以在充分研究英國海洋法律政策與實踐的基礎上，結合中國的海洋法實踐，為中國在“海洋強國”戰略上打破藩籬，探尋新突破。

一、英國特色海洋法制的指導戰略與發展歷程

（一）英國海洋法制指導戰略

受19世紀末20世紀初馬漢“海權論”②海權意識的覺醒源于美國著名的海軍理論學家與海軍歷史學家馬漢（Alfred Thayer Mahan）。菲利普·霍華德·科洛姆（Philip Howard Colomb）兄弟、朱利安·科貝特（Julian Corbett）和赫伯特·里奇蒙德（Herbert Richmond）是英國海權學者中最卓越的代表，他們的思想一脈相承，共同構成了海洋戰略理論的“英國學派”，對英國海洋戰略的發展產生了深遠影響。參見[美]馬漢：《海權論》，宋毅譯，華中科技大學出版社2016年版，第30-35頁。影響，英國涌現出了一批優秀的海洋戰略理論學者。在英國海權優勢面臨危機的背景下，他們主張“防御而不進行挑釁”“誰控制海洋，誰就將控制陸地”的理論，以期可以在工業化時代的海洋世界中更好地鞏固和拓展不列顛海上帝國。這一理論為改變當時“海洋侵略”的戰略提供了轉折③參見胡杰：《海權危機背景下的英國海洋戰略理論》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2012年第4期，第60頁。，也為今后英國通過“有限的戰爭”發展海洋軟實力打下了堅實的理論根基。

隨著軍事海權成為歷史，經濟海權成為一股新興力量，對一國海洋綜合實力的崛起發揮著舉足輕重的作用。英國亦緊隨社會發展步伐，逐步調整本國的海洋戰略。通過對海洋資源的整體規劃與開發，構建完備的海洋綜合治理體系，實現海洋資源的綜合利用。例如，英國政府于2010年發布《英國海洋科學戰略研究2010—2025》（UK Marine Science Strategy 2010—2025）框架報告，該報告指出了英國海洋研究的主要問題：能源安全、人類活動對海洋的影響、海洋生態系統的運作機制、維持和提高海洋生態系統的經濟利益等多項海洋權益。①See United Kingdom Marine Science Strategy，http://www.noaa.gov/budget/，visited on 25 July 2020.通過海洋戰略的逐步轉變，英國已經完成從“軍事海權”時代到“經濟海權”時代的跨越與和平轉移，將海洋統籌發展上升到了國家戰略高度，充分體現了英國全方位的海洋利用規劃策略。

（二）英國海洋法制發展歷程

英國海洋法制政策與實踐歷程以英國加入《公約》的前后時間為界限，以其前后的法規轉變為特點，可以劃分為兩個階段。加入《公約》前為第一階段，這一階段的初期，也正是海洋帝國擴張的時期，各國紛紛建立海上霸權。英國在當時“海洋霸權”的戰略指導下，先后打敗西班牙、荷蘭、法國，成為世界的中心，并逐步建立起“日不落帝國”。②See Christopher Connery，Sea Power，3 Publications of the Modern Language Association of America 685-692（2010）.此后，海洋霸權時代逐步退出歷史舞臺，各國不斷加深對海洋權益與資源的爭奪和利用，但此時的海洋管理卻基本上是各自為政。各國從自身獲得最大利益的角度出發，堅持自己的主張；各個國家逐步形成了自成體系的海洋利用與開發制度。1973年12月3日第三次聯合國海洋法會議的召開為統一國際海洋治理體系帶來了新的曙光。會議歷經九年，直至1982年12月10日，誕生了作為“海洋憲章”的《聯合國海洋法公約》。而這一“海洋憲章”使得國際海洋治理逐步走上正規化、秩序化。③參見楊澤偉：《〈聯合國海洋法公約〉若干制度評價與實施問題研究》，武漢大學出版社2018年版，第8頁。1997年英國加入《公約》后，英國樞密院分別制定了關于國際海底管理局、國際海洋法庭豁免與特權和商船防治污染的法令，最終完成了《公約》在英國的“轉化”程序。④參見楊珍華：《英國海外領土海洋劃界實踐及影響》，《太平洋學報》2016年第3期，第97頁。英國國內的海洋法制政策開始逐步與《公約》接軌，積極依照《公約》申明自己的權利，主張自己的利益。英國通過“制度的創新與轉變”，實現了“海洋霸權”的和平轉移，并結合自身海洋實踐，開始著眼于引領世界范圍內海洋新秩序的構建，企圖通過擴大自身在海洋秩序中的角色來爭奪更多的海洋權益。為了突出對比英國在加入《公約》前后海洋法制政策與實踐的轉變，本文首先簡明介紹英國在加入《公約》之前的涉海政策與法規，之后著重闡述加入《公約》后英國的海洋法制與政策發展，以期從中凝練英國海洋法制特色，為中國踐行《公約》、深化海洋事業發展提供鏡鑒。

二、《公約》制定前英國的單一海洋管理體系

在加入《公約》之前，英國的海洋管理體系較為松散，主要采取專門性立法模式，按照不同的領域制定相應的法律法規。例如，在海洋可再生能源的開發上，英國最先將海洋可再生能源發展戰略化。自20世紀70年代起就制定了能源多樣化政策，頒布《電力法》（Electric Power Law）、《非化石燃料義務》（Non Fossil Fuel Obligation），用以鼓勵發展海洋可再生能源。①參見丁娟、劉元艷：《英國海洋可再生能源產業發展現狀及政策借鑒》，《海洋經濟》2013年第3期，第52頁。在漁業資源方面，1967年制定的《海洋魚類（保護法）》[Sea Fish（Conservation）Act]對捕撈網具、禁漁區和禁漁期、海洋環境保護、捕撈漁獲物的申報和上岸、違法處罰等諸多問題作出了相當詳細的授權性規定。隨后，在1968年制定的《海洋漁業法》（Sea Fishers Act）中廢除了一些過時的法律，并對漁船、網具的丟失或遺棄，以及捕撈業的補貼與收費問題等作出了原則性的規定。在此之后，英國又相繼于1976年制定了《漁區法》（Fishing Area Act）；1981年制定了《漁業法》（Fishers Act），開始探索設立海洋漁業企業協會，同時也對1967年《海洋魚類（養護）法》進行了修訂。②參見宋國明：《英國海洋資源與產業管理》，《國土資源情報》2010年第4期，第7頁。通過以上一系列漁業資源管理法規的制定，逐步形成了海洋漁業資源領域相對完整的早期英國管理模式。

除海洋漁業資源以外，英國在其他海洋資源的開采上也制定了相應的法律法規。例如，在海洋石油資源領域，于1975年制定《海上石油開發法（蘇格蘭）》[Offshore Oil Development Act(Scotland)]等指導和管理海上石油資源的開采。更為值得注意的是，英國在開發海洋資源的同時也重視針對海洋資源和環境的保護。在20世紀70年代，英國蘇格蘭發展局制定了《北海石油與天然氣：海岸規劃指導方針》（North Sea Oil and Gas：Guidelines for Coastal Planning），確定了海洋油氣業對海岸區域的利用只能在指定區域進行的基本原則。1971年《防止石油污染法》（Prevention of Oil Pollution Act）明確了石油開采過程中的海洋污染防治問題；1974年頒布《海上傾廢法》（Dumping at Sea Act），禁止從船舶、飛機等海洋或陸地構筑物上向海中投棄任何廢物，以保護海洋環境免遭污染。③參見宋國明：《英國海洋資源與產業管理》，《國土資源情報》2010年第4期，第8頁。

通過這些政策與法規可以看出，《公約》制定以前，英國在海洋的早期開發管理與利用中已經取得了一定成效，構建了適應其發展的海洋管理體系。英國在此階段對海洋利用的最大特點也同其他海洋大國一樣，即根據自己的海洋利益需求提出自己的海洋戰略主張與海洋戰略規劃，按照不同的涉海領域分類制定較為詳細的專項海洋管理法規。毋庸置疑，當時的一系列涉海政策符合英國彼時的海洋利益需求，為英國日后的海洋管理奠定了堅實的根基。當然，從英國海洋事業長遠發展的角度來看，松散的海洋法制體系無法滿足英國海洋事業長足發展的需求，難以提高資源的綜合利用率，實現海洋資源的可持續發展與利用。這也進一步佐證了這一時期英國對海洋的管制與實踐的出發點是，對權益取得與利用的單一渴求以及對現有資源的利用。

三、《公約》影響下的英國特色海洋法制與實踐

隨著《公約》的制定、開放簽字與生效，國際海洋治理也邁進了全新的21世紀。自1997年7月21日，英國宣布加入《公約》并批準《執行協定》以后，英國在《公約》的規定與指引下，主要通過廣泛立法的形式來逐步完成與《公約》的接軌和對《公約》的執行。英國也借著《公約》的規定在涉海政策上開始向以制定綜合性高層次的海洋經濟政策為主轉變，英國政府于2003年發布了《變化中的海洋》，建議用新的管理方法對各類海洋活動進行綜合管理和制定綜合性海洋政策。①參見林香紅、高健、何廣順等：《英國海洋經濟與海洋政策研究》，《海洋開發與管理》2014年第11期，第112頁。一系列海洋戰略與規劃的出臺，逐步為英國海洋事業的發展描繪了藍圖，相伴而生的海洋法律制度與政策使得英國的海洋管理與發展于法有據、于體制有保障，并指引著英國向“海洋立國”的方向邁進，逐步將英國特色海洋戰略推向全世界。

（一）積極主張海域主權

1.轉變海域類型劃分

在過去很長一段時間內，英國按照功能區劃將海洋區域分為漁業區、海洋污染區、可再生能源區、二氧化碳存儲區等。②參見李景光、張占海：《國外海洋管理與執法體制》，海洋出版社2014年版，第154頁。這種區分方式既不符合《公約》的規定，又與國際實踐不相接軌，其不僅影響了《公約》所賦予主權國家的基本海洋權利的行使，更容易與周邊國家產生海洋爭端與糾紛。伴隨著海洋事業的深入發展，并進一步向公約“靠攏”，英國在1987年《領海法》（Territorial Sea Act 1987）中拋棄了一直以來堅稱的3海里領海主張，確定了12海里的領海寬度。英國在2009年頒布《英國海洋與海岸帶準入法》（British Maritime and Coastal Zone Access Act，以下稱《英國海洋法》）之后，按照《公約》規定，已將英國海域重新劃分為領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等區域，并在該法第二部分中明確規定要設立英國專屬經濟區，指出：英國專屬經濟區的設立可以使英國根據《公約》的規定提出本國的權利主張并承擔相關義務。①參見李景光、閻季惠：《英國海洋事業的新篇章——談2009年〈英國海洋法〉》，《海洋開發與管理》2010年第2期，第89頁。這些轉變都使得英國的國內法規定與《公約》接軌，也使得英國在國際海洋爭端及糾紛中有了國內法的保障，能更好地維護國家利益，主張《公約》的權利、履行自己的義務。

2.嚴正聲明海域主權

英國在加入《公約》的同時就針對相關海域的權利問題作出一系列嚴正聲明，充分表明堅決維護主權完整與國家利益的態度。例如，其針對阿根廷在加入《公約》聲明的段落（d）中關于對福克蘭群島（the Falkland Islands）的說明提出了質疑。英國在聲明中指出，其毫無疑問地對福克蘭群島享有主權，英國政府作為在南喬治亞島（South Georgia）和南桑威奇群島（South Sandwich Islands）的管理當局，已將英國加入《公約》及其《執行協定》的范圍擴大到以上區域。因此，英國政府認為《阿根廷宣言》中關于該島的說明是毫無根據的。②See D.H.Anderson,British Accession to the UN Convention on the Law of the Sea,46 The International and Comparative Law Quarterly 768（1997）.同樣，關于西班牙政府在批準《公約》時所作聲明的第2點，英國政府亦表明其作為直布羅陀（Gibraltar）的管理當局，已將英國加入《公約》及其《執行協定》的范圍擴大到該地區。③See D.H.Anderson，British Accession to the UN Convention on the Law of the Sea,46 The International and Comparative Law Quarterly 769（1997）.通過英國的聲明，我們不難得出這樣的結論：英國對于海洋擁有強烈的主權意識，在加入《公約》的同時就對相關權利存有爭議的海域明確表明了態度，向各個國家充分展示了其堅決的海權意識與主權不容分割的信念。

3.和平解決海洋爭端

雖然《公約》各締約國依照規定作出了海域劃界的規范，如英國1987年《領海法》（Law of the Territorial Sea）明確規定了領海寬度和基線，為權利的取得與維護提供了國際法依據。然而，隨著《公約》的誕生，國際海域劃界爭端數量也有所上升，但另一方面，《公約》亦為國際海洋爭端的和平解決提供了可能。英國已經在制定符合《公約》規定的劃界法律基礎之上，基本完成了在地中海、太平洋和加勒比海地區海外領土的邊界劃定。例如，英國于1983年在太平洋地區，與法國簽訂了《法屬波利尼西亞—皮特凱恩群島海洋劃界條約》，嚴格遵循等距離方法進行了劃界。④See David A．Colson&Robert W.Simith，International Maritime Boundaries 3574（Martinus Nijhoff 2005）.從英國的海洋劃界實踐不難看出，英國海洋劃界有其自身的特點：協議劃界是其主要方式，英國積極遵循《公約》所倡導的和平爭端解決方式，以充分的自愿協商為前提，嚴格履行交換意見的義務，將等距離劃界方法作為英國海外領土海洋劃界的首選方法，同時注意考慮其他有關情況，以期可以實現獲益與爭端有效解決的雙贏結果。①參見楊珍華：《英國海外領土海洋劃界實踐及影響》，《太平洋學報》2016年第3期，第97頁。2010年4月，英國在查戈斯群島建立海洋保護區，禁止在保護區內進行商業性捕魚，并嚴格限制娛樂性垂釣。②參見[澳]維克托·普雷斯科特、克萊夫·斯科菲爾德：《世界海洋政治邊界》，吳繼陸、張海文譯，海洋出版社2014年版，第174頁。而英阿于1995年簽訂馬島水域勘探、開采石油協議，建立了馬島自然資源開發利用合作機制，這成為海洋爭端中重視海洋自然資源的開發利用而又不阻礙兩國在馬島上的各自權利與聲明的范例。③然而，2007年阿根廷宣布退出該機制，英阿馬島爭端至今仍未解決。

英國在不斷積極完善其國內海洋法制體系與管理機制的同時，也逐步地深化自身的海洋實踐，通過多種路徑，如建立海洋保護區來推動本國的海洋政策向國際海洋領域延伸與邁進，這無疑是英國彰顯其維護海洋權益決心的重要標志與有力證明。當然，實踐也充分表明，英國通過深化海洋實踐的方式，擱置與他國的海洋爭端，不斷推進對海洋資源的開發管理與利用，不僅對海洋爭端的有效解決起到了一定的助益，也對海洋權益的爭取與維護發揮了不可替代的作用。

（二）充分開發利用海洋資源

英國海岸線曲折，總長約11450公里，其間良港密布，豐富的近岸海域油氣、漁業等海洋資源已成為英國的能量之源、立國之本。英國海洋資源管理的規定構成了英國海洋開發管理的法規系統，通過一系列的海洋資源管理法規，推動對海洋資源的擴張，逐步實現海洋資源的綜合開發與利用，為依法管理英國海洋資源、提高利用效率提供了有力的法律保障。④參見趙蓓、唐偉、周艷榮：《英國海洋資源開發利用綜述》，《海洋開發與管理》2018年第2期，第10頁。

1.著力研發可再生能源

隨著社會的不斷發展與進步，各國對能源的需求逐步增加，可再生能源愈來愈受到重視。英國自2002年起就制定實施了《可再生能源義務法令》（Renewable Energy Obligation Act），具體規定了合格的可再生能源電力范圍和指標要求。2004年英國頒布的《可再生能源區域法》（Regional Law on Renewable Energy）突破了領海限制，開始對大陸架上的風能進行開發；⑤參見晏清、袁平紅：《英國海洋可再生能源發展及其對中國的啟示》，《企業經濟》2012年第9期，第114頁。2009年英國政府公布《英國可再生能源計劃》（UK Renewable Energy Programme），在這一計劃下，英國對海上可再生能源的進一步發展作出了相應的規劃。2010年3月，《海洋能源行動計劃2010》頒布，其不僅對英國2030年海洋能源前景進行了描繪與展望，還提供了一系列切實可行的具體措施。①參見齊曉豐：《淺析世界主要國家的海洋發展戰略》，《海洋開發與管理》2014年第10期，第60頁。英國通過這些戰略性法規、計劃，將海洋可再生能源產業的發展逐步上升到了國家戰略高度。

英國在進行海洋能源開發的同時，也注重對海洋能源利用的綜合管理，包括環境養護、宏觀規劃與政策支持等多項舉措。例如，2005年《未來的近?！罚∣ffshore of the Future）報告中明確規定海洋風能開發禁區的范圍，并引入戰略環境評價，以此來促進能源開發、海洋產業發展與環境保護的統一。另外，英國還對開發和利用海洋可再生能源給予政策上的支持。例如，2000—2004年，從事海洋可再生能源產業發展的企業可獲得政府補助金，并規定使用海洋風能發電的企業和居民可免征氣候稅。這些政策的出臺，無一不對促進英國海洋可再生能源開發產生重要的支持與幫助作用。②參見丁娟、劉元艷：《英國海洋可再生能源產業發展現狀及政策借鑒》，《海洋經濟》2013年第3期，第52頁。

2.重視養護漁業資源

漁業資源向來都是人類生存的寶貴財富，而對于海洋國家則尤甚。英國于1983年制定了《英國捕撈漁船法》（British Fishing Vessels Act），授權部長規定英國漁船的認定條件，確保英國的捕撈配額為英國利用。1992年《海洋魚類（保護法）》[Marine Fish（Protection Law）]主要是對1967年《海洋魚類（保護）法》中有關捕撈許可證的規定作了修訂；③See David Langlet& Rosemary Rayfuse，The Ecosystem Approach in Ocean Planning and Governance：Perspectives from Europe and Beyond 288（Brill 2019）.英國于1997年頒布了《1997年漁業限制令》（Fisheries Restriction Order 1997），以使限制完全符合《公約》的要求。此外，2001年《漁業法修正案（北愛爾蘭）》[Fisheries Amendment Act（Northern Ireland）]以及2009年《英國海洋法》都對英國海洋漁業資源作出較為詳細的規定。④參見宋國明：《英國海洋資源與產業管理》，《國土資源情報》2010年第4期，第6頁。英國漁業資源政策的制定既注重充分研究與調研，如英國漁業實驗室幾十年來進行了一致、持續和廣泛的觀察，為漁業管理立法提供了充足的數據支持；⑤See Stephen C.Mangi,Lynda D.Rodwell&Caroline Hattam,Assessing the Impacts of Establishing MPAs on Fishermen and Fish Merchants:The Case of Lyme Bay,UK,5 Ambio 457-460（2011）.十分重視針對漁業資源的監測，如《蘇格蘭法案》(2006)中增加了一個獨立監管層，⑥See D.Peel&M.G.Lloyd,Governance and Planning Policy in the Marine Environment:Regulating Aquaculture in Scotland,4 The Geographical Journal 361-373（2008）.通過這些監管措施的適用，可以進一步保障漁業資源的可持續發展。

當然，英國的漁業法案與相關的漁業政策也暴露了英國在漁業資源管理中的弊端：對于出現的具體問題，采取專項單一的積極應對辦法，這也進一步佐證了英國海洋管理分散的監管框架，未能提供監管機構之間的溝通和戰略前瞻性規劃。為了扭轉漁業衰退、保護海洋生物和維持生態系統進程，必須將禁止捕撈的大量海洋保護區納入管理戰略，并輔之以保護區以外的漁業管理措施，以補充海洋保護區的漏洞，從而可以實現海洋漁業資源的雙重保護，避免保護的缺失與監管的不到位。①See Callum M.Roberts,Julie P.Hawkins&Fiona R.Gell,The Role of Marine Reserves in Achieving Sustainable Fisheries,1453 Philosophical Transactions:Biological Sciences,Fisheries:A Future?123-132（2005）.

3.關注海洋生物多樣性

海洋生物多樣性的養護對一國海洋資源利益起到了舉足輕重的作用。為響應1992年《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity），2006年英國政府發起了《英國生物多樣性行動計劃》（UK Biodiversity Action Plan，UKBAP），著重保護英國海洋生物的多樣性②See Sue Rees,Jon Curson&Dave Evans,Conservation of Coastal Soft Cliffs in England 2002–2013,6 Journal of Coastal Conservation 762（2015）.，同時又逐步強調國家一級戰略的制定。從2010年開始，與四個國家生物多樣性小組達成了一項合作協議，形成了一個英國一級《生物多樣性公約》工作的優先框架。而于2020年基于英國國家級生態系統評估報告、自然環境白皮書以及早期研究制定的《生物多樣性2020》則較少強調具體的棲息地或物種行動計劃，更側重于應對壓力、與其他部門的整合和了解生態系統服務。通過這些戰略轉變可以同時實現包括棲息地網絡的質量、范圍以及棲息地和物種的行動的整合四項重要結果。③See Sue Rees,Jon Curson&Dave Evans,Conservation of Coastal Soft Cliffs in England 2002–2013,6 Journal of Coastal Conservation 763（2015）.而在這些目標不斷實現的同時，自2008年以來，英國政府也通過地方與中央兩個級別的統籌，建立起較為完善的生物多樣性養護體系，保證海洋生物的多樣化長足發展。④See Elaine E.Sutherland,et al,.Law Making and the Scottish Parliament：The Early Years 162（Edinburgh University Press 2011）.

4.合理開采礦產資源

早在1998年，為了統一油氣開采及許可證方面的法律，英國就已經頒布了《石油法》（Petroleum Act），對石油勘探、開采許可證與費用、海底管線及近海設備等內容作出了統一規定。在21世紀初，英國對該法進行了修訂，分別就第三方進入、石油管線、許可證等事項頒布法令。①參見齊曉豐：《淺析世界主要國家的海洋發展戰略》，《海洋開發與管理》2014年第10期，第60頁。而英國于1976年頒布的《能源法》（Energy Act），至2016年歷經六次修訂，對石油及天然氣管理局的職能、近海基礎設施、開采設備與海底管道等多個事項進行了規定。在深海礦產資源的開發方面，2014年，為了使其與國際海洋法律制度相協調，英國對1981年制定的《深海采礦法（暫行條例）》[Deep Sea Mining Act（Temporary Provisions）]進行修訂，頒布了《深海采礦法》（Deep Sea Mining 2014），對管理深海事務的職能機關、從事深海活動主體的資質審查、開發者的權利和義務、罰則、執法監督、深?；顒又泻Ｑ蟓h境保護等事項作出了最新規定。

作為海洋利用“先驅”的英國，在礦產資源開采過程中也非常注意實現海洋資源的可持續利用與海洋環境保護。例如，對于影響海洋環境開采裝置的處理，英國1987年《石油法》在第三部分考慮了關于放棄設施的《公約》第60條第3款②《聯合國海洋法公約》第60條第3款規定：“這種人工島嶼、設施或結構的建造，必須妥為通知，并對其存在必須維持永久性的警告方法。已被放棄或不再使用的任何設施或結構，應予以撤除，以確保航行安全，同時考慮到主管國際組織在這方面制定的任何為一般所接受的國際標準。這種撤除也應適當地考慮到捕魚、海洋環境的保護和其他國家的權利和義務。尚未全部撤除的任何設施或結構的深度、位置和大小應妥為公布?！钡囊幎ǎ笸耆鸪惭b在大多數情況下的裝置，并要求廢棄方案的安裝運營商提交建議，③See D.H.Anderson，British Accession to the UN Convention on the Law of the Sea,4 The International and Comparative Law Quarterly 782(1997).以期可以挽救英國的海洋生態系統，保護海洋資源。英國通過這一系列的海洋資源利用與開發的政策與法規，逐步實現了海洋資源的綜合利用，有效提高了海洋資源的利用效率，實現了優化配置，為中國當前實現資源的可持續開發與利用提供了啟迪。

（三）實現海洋空間科學規劃

海洋空間規劃(Marine Spatial Planning，MSP)是將海洋區域劃分為不同的用途。它在減少或消除相互競爭的管理目標之間的沖突方面具有重要的意義。④See Andrew Rassweiler，et al.，Integrating Scientific Guidance into Marine Spatial Planning,1781 Proceedings:Biological Sciences 1-5（2014）.在實踐中，海洋空間規劃可以分為宏觀上的整體規劃與微觀上的具體規劃。海洋空間整體規劃主要是將海洋作為一個整體，建立和保障具有前瞻意義的戰略性海洋規劃體系，從而確保海洋開發活動的有序適度進行，促進海洋的高效利用。⑤See Andrew Rassweiler，et al.，Integrating Scientific Guidance into Marine Spatial Planning，1781 Proceedings:Biological Sciences 1-5（2014）.2009年《英國海洋法》明確規定：海洋規劃體系分為兩個階段：第一階段為海洋政策編制（marine policy statement），確定海洋綜合管理的方法，明確海洋利用保護的中長期目標，構建海洋規劃體系的框架；第二階段為海洋規劃（Marine Planning），其根本目的就是充分落實海洋政策。海洋規劃明確規劃區域內未來發展的優先事項和方向，并將相關行動規定在特定的區域內進行，從而使開發者更為方便地選擇合適的地點從事相關開發行為。海洋微觀規劃基于環境、經濟和社會利益，給予使用和管理海洋區域的人以指示從而促進可持續發展。①參見高之國、張海文、賈宇：《國際海洋法的理論與實踐》，海洋出版社2006年版，第201頁。它主要體現在以下幾個方面：

1.多樣性海洋游憩與便利化海上交通

在海洋上，可以實現多種夏季活動，如游泳、商業垂釣、水上摩托、滑水和帆板運動等②See Aron L.Crowell，Maritime Cultures of The Gulf of Alaska,17 Revista de Arqueología Americana 56（2000）.，不僅有助于海洋意識的培養以及海洋文化的傳播，健康的沿海和海洋生態系統還能夠產生特別重要的經濟效益。③See Vladimir Otrachshenko&Francesco Bosello，Identifying the Link between Coastal Tourism and Marine Ecosystems in the Baltic,North Sea,and Mediterranean Countries，12 Francesco Bosello Fondazione Eni Enrico Mattei 23（2015）.在威爾士，大約500公里(42%)的海岸線被指定為遺產海岸（heritage coast，HCs），采用“海岸景觀評估系統”，旨在保護英格蘭和威爾士具有特殊景觀或環境價值的海岸線免受不良開發和提供有管理的娛樂項目。④See M.R.Phillips,et al.,An Incremental Scenic Assessment of the Glamorgan Heritage Coast,UK,4 The Geographical Journal 291-303（2010）.

而與之相關的海上交通建設，不僅為海洋旅游業的發展與海洋文化的傳播贏得了先機，更成為一國的“經濟通道”。為有效解決海島自身地理因素導致的信息以及貿易閉塞的弊端，英國政府制定《海上運輸服務法令》（Maritime Transport Services Act），允許公民從事涉海運輸服務行業，通過政府引導鼓勵公民投入到海洋運輸業，從而增強與外界的交流以帶動本土經濟發展。⑤參見郁鴻勝：《發達國家海洋戰略對中國海洋發展的借鑒》，《中國發展》2013年第3期，第72頁。英國在2013年出臺《海洋航海法》（Marine Navigation Act），該法規定了海港管理局的職責，以便更好地管理海港和船舶航行。⑥See Hans Sj?gren,Thomas Taro Lennerfors&RenéTaudal Poulsen,The Transformation of Swedish Shipping 1970-2010,3 The Business History Review 3（2012）.不難想象，一國海洋交通運輸的發展對該國海洋經濟產業的發達與海上資源的爭奪都起到了不可估量的作用。

2.海洋環境保護常態化

在海洋資源的開放獲取狀態下，海洋資源使用者是不受限制的，他們的最大限度利用模式損害了資源、生態系統、社會、人類自身乃至未來幾代人。①See Peter Larmour,The Governance of Common Property in the Pacific Region 123（Australian National University Press 2013）.因此，在英國海洋開發利用活動中，可持續發展理念貫穿始終，突出強調了海洋生態環境的保護工作。英國1990年《環境保護法》（Environmental Protection Act）第73條明確規定了關于制定和執行反陸基污染的法律制度，特別是在第156(1)條授權制定條例，以便使英國能夠執行其作為締約國的有關污染控制的國際協定，同時也列入了關于傾棄廢物的條例，該法案適用于所有懸掛英國或外國國旗、在英國大陸架指定區域內傾倒的船舶。而在英國《1995年商船法》（Merchant Shipping Act 1995）中已經嚴格執行了《公約》中關于船只污染（適用于世界范圍內的英國船只和英國領海內的所有船只）、船只適航以避免污染（賦予港口當局在英國港口扣留危險不安全船只的權力）以及關于避免因人員傷亡而造成污染的問題等措施規定。②See Peter Larmour,The Governance of Common Property in the Pacific Region 136（Australian National University Press 2013）.在2009年制定的《英國海洋法》中增加了海洋自然保育章節，規定了關于海洋保護區（Marine Conservation Areas，MCA）的建立條件，以及公示和信息共享等要求，以求可以進一步保育海洋資源與環境。③參見沈滿洪：《海洋環境保護的公共治理創新》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2018年第2期，第90頁。這些措施逐步將海洋環境保護的理念滲透到海洋事業發展的各個“角落”，使環境保護與資源開發協同推進，讓資源開發中的環境保護成為常態化。

3.深入開展海洋科學研究

英國針對海洋科學研究的支持主要從兩個方面著手：一方面是增加科學基礎設施建設，如在2009年8月公布的《大科學裝置戰略路線圖》中，對海洋科研基礎設施的關注度顯著提高，重點支持發展的8項科研大裝置中，涉及海洋研究的共計4項，比2001年增加了3項。④參見王金平、張志強、高峰等：《英國海洋科技計劃重點布局及對我國的啟示》，《地球科學進展》2014年第7期，第873頁。在英國2001年制定的《大科學裝置戰略路線圖》的七個科研裝置中，屬于海洋科研裝置的只有一個。這些基礎設施的不斷建設與完善，為后期英國海洋科學技術的進一步提升打下了堅實的基礎，也為實現科技突破提供了可能。另一方面，英國進一步強化海洋科學技術能力建設，為實施海洋科技發展戰略，制定了一系列政策和措施。例如，開發有限領域的海洋高新技術，增強國家在國際海洋科技計劃中的有效參與；成立海洋科學技術協調委員會，負責制定英國海洋科技發展規劃、協調各部門海洋科技的發展、加強人員整合、增強科研實力；重視技術轉移工作，建立政府、科研機構和產業部門三位一體的聯合開發體制；持續增加科技經費的投入。①參見王金平：《英國海洋科技戰略計劃及其特點分析》，《國家地震動態》2013年第10期，第2頁。英國試圖通過海洋科技的進一步發展來提升自身在海洋中的話語權。

4.全方位的沿?；锇殛P系

沿?；锇殛P系的建立是英國海洋空間規劃中獨具特色的一項海洋管理制度。它是基于許多個人與當地沿海社區密切合作，培養對沿海環境及其資源的主人翁意識和管理意識而逐步形成的，對英國海洋事業的發展起到積極作用，而且在以后的發展中也將對英國海洋管理的發展大有助益。沿?；锇殛P系是基于地區的管理方法的一部分，在這種方法中，戰略政策被轉化為地方行動，以實現多種用途。②See Tim Stojanovic&Natasha Barker，Improving Governance through Local Coastal Partnerships in the UK,4 The Geographical Journal 360（2008）.沿海伙伴關系已經通過編制自愿的沿海戰略和計劃，把許多利用海洋環境的利益攸關方聚集在一起，通過現有的知識、數據和聯系來支持海洋法制體系的實施。這一模式可以在次區域范圍內促進一系列嵌套的“沿海地區行動計劃”，從而通過現有的沿?；锇殛P系或聯合地方當局管理機構提供一套全面的區域政策。③See Andrus Meiner，Integrated Maritime Policy for the European Union-Consolidating Coastal and Marine Information to Support Maritime Spatial Planning,1 Journal of Coastal Conservation 1-11(2010).它可以提供一種工具，以促進政策執行和在區域與地方一級實施綜合海岸帶管理。根據當地的特點，為可持續發展制定多樣化的當地解決方案，并透過回應本地社區的廣泛伙伴關系，吸引公眾的正式參與。④See Tim Stojanovic&Natasha Barker,Improving Governance through Local Coastal Partnerships in the UK,4 The Geographical Journal 356（2008）.

海洋空間規劃的最大特征就是，與現有的分散控制體系相比，它提供了一個更具戰略性和集成的框架來管理海洋活動，通過海上不同部門活動的一體化，提高運作效率。⑤See Andrus Meiner，Integrated Maritime Policy for the European Union-Consolidating Coastal and Marine Information to Support Maritime Spatial Planning,1 Journal of Coastal Conservation 184(2010).因此，海洋空間規劃也可以這樣定義：一個綜合的、以政策為基礎的海洋環境管制、管理和保護辦法，包括空間分配，處理對海洋的多種、累積和可能相互沖突的使用，從而促進可持續發展。⑥See Stephen Jay,Built at Sea:Marine Management and the Construction of Marine Spatial Planning,2 The Town Planning Review 184（2010）.海洋空間規劃是一種決策途徑，通過它可以決定如何分配對海洋資源的利用，以及如何從管理這些資源中獲得最大的凈收益。這種規劃的應用可以說非常適合處理海洋活動的規模和機動性。①See Stephen Jay,Built at Sea:Marine Management and the Construction of Marine Spatial Planning,2 The Town Planning Review 173（2010）.

（四）綜合高效的海洋管理

促進“善治”一直以來都是一種共享英國海洋環境的可持續發展的原則，亦即那些朝著有效、高效、公平和合法的可持續性結果努力的過程。就當前的海洋開發與管理來說，很明顯我們正步入一個在海洋管理方面有相當大創新和發展的新時期，尤其是世界各地的沿海國家出現了新的海洋管理系統。②See David Langlet& Rosemary Rayfuse,The Ecosystem Approach in Ocean Planning and Governance：Perspectives from Europe and Beyond 235（Brill 2019）.

英國在1999年以前還沒有統一的綜合性海洋與海岸帶管理政策框架，③See S.Jude,et al.,Visualisation for Participatory Coastal Zone Management:A Case Study of the Norfolk Coast,England,6 Journal of Coastal Research 1536（2006）.各地方政府的海洋與海岸帶管理方案復雜、法律體系零碎、陸地和海洋管理缺乏協調以及跨區域管理缺乏協作，沿海地區的發展規劃和資源管理傳統上遵循部門性、自上而下的模式，公眾參與或協調行政努力的機會有限。④See James Power,et al.,Developing Integrated Participatory Management Strategies for Atlantic Dune Systems in County Donegal,Northwest Ireland,3 Ambio 145（2000）.由此，建立一種全新的綜合海洋管理體制就顯得十分必要。

2009年11月12日，經由英國王室正式批準實行的《英國海洋法》是英國首部旨在通過改善管理體制、健全管理法規從而保護海洋和海岸帶生態環境的法案。該法被稱為“英國海洋憲章”，其核心目標是建立一套更加協調的、精簡的法律體制，以海洋綜合管理理念為核心，全面協調統籌海洋事務，從而可以逐步實現社會海洋活動與保護海洋環境及生物多樣性之間的良性平衡。⑤參見劉佳、李雙建：《世界主要沿海國家海洋規劃發展對我國的啟示》，《海洋開發與管理》2011年第3期，第3頁?！队Ｑ蠓ā返谝徊糠志头炙恼乱幎擞Ｑ蠊芾斫M織的設立、職能的繼受和承擔以及多方面的原則性、補充性說明；建立起了涉及范圍廣泛、多環節緊密聯系的立體式海洋管理模式。例如，在第四部分中改革了原有的許可證審批發放模式，于2011年4月正式實施新的海洋許可證制度，經過修改后的許可證制度更加合理，便利和加快了許可證申請審批程序，將更多地促進經濟、社會與環境協調發展之間的關系，并通過禁止向海洋傾倒污染源實現可持續發展目標。⑥參見《英國海洋與海岸帶準入法》第90、93、105、108條。通過海域使用管理審批制度的建立為英國海洋綜合性管理體系的構建搭建了重要的橋梁，使得海洋從開發到管理再到治理有了完整的流程規制。①See David Langlet& Rosemary Rayfuse,The Ecosystem Approach in Ocean Planning and Governance：Perspectives from Europe and Beyond 235（Brill 2019）.英國在海洋綜合管理的過程中同樣也注意組織的整合，其不僅可以促進與海洋資源綜合管理相關的部門和區域整合，更通過戰略、操作等確保在相關戰略和計劃中與海洋資源管理目標建立適當的聯系。②See Sue Kidd&Dave Shaw,Integrated Water Resource Management and Institutional Integration:Realising the Potential of Spatial Planning in England,4 The Geographical Journal 323(2007).英國通過這一系列的海洋管理綜合措施，打出了一套“組合拳”，使得英國海洋事業盡數落入英國海洋管理制度之中，既做到了海洋事業的統籌管理，又實現了管理機構之間的協調高效。這一舉措也同樣使得英國在將自己的海洋戰略和政策推向全世界的過程中有了堅強的后盾，資源的有效整合與機構的高效運作可以保證將促進“規則”的制定與“秩序”的構建落到實處。

（五）著眼大局的北極政策觀

除對本國海洋領域的立法規劃與保護外，英國海洋政策中的“北極政策”也是海洋管理的一大重心。自從英國堅持“海洋立國”戰略以來，“北極政策”凸顯了其在海洋中崛起的決心。

自2008年以來，英國政府就北極變化的政治和經濟影響開展了多項研究，主要涉及商業、科學、環境和政治活動等。③See Nengye Liu,Elizabeth A.Kirk&Tore Henriksen,The European Union and the Arctic 198（Brill 2017）.例如，英國南極調查局負責一個由自然環境研究委員會資助的北極研究項目，并繼續與英國外交部合作。此外，1991年，英國成為《北極環境保護戰略》（The Arctic Environmental Protection Strategy，AEPS）的觀察員，隨后(1996年)成為北極理事會(Arctic Council)的長期觀察員，支持英國科學家參與北極理事會工作組開展的一系列大規模北極科學研究項目。此外，英國外交部正在制定一份“北極政策框架”(Arctic Policy Framework，APF)文件，該文件是在與“包括北極國家在內的利益相關方”磋商的基礎上制定的，其中包括為提高公眾對英國在北極利益的認識而進行的公眾宣傳計劃。其目的是“收集政府對英國主要北極政策利益的觀點和行動，包括石油和天然氣開采、海洋保護區、可持續漁業、運輸、和北極治理”。此外，在現有跨政府北極網絡集團的監督下，北極政策基金也正在開發和更新中。④See Duncan Depdge，Emerging UK Arctic Policy，6 International Affairs 1457（2013）.英國從全局著眼，不局限于單一的海洋權益，力圖實現海洋權益的全面維護與發展，保障英國海洋權益的廣泛實現。這些高瞻遠矚的海洋戰略思想與海洋法規支撐是英國海洋事業長久繁榮發展的重中之重。其著眼全球海洋秩序與權益維護的綜合方案為中國在未來的海洋法制與政策制定上提供了參考。

四、英國特色海洋法制理念與實踐對中國的啟示

（一）中國當前海洋治理面臨的挑戰

中國的海洋開發與利用雖取得了一定的成就，但在海洋科技、海洋能源研發、綜合管理體制建設、海洋法制體系完善等方面仍存在不足之處。例如，在海洋科技上，我國雖頒布多項海洋科技振興規劃綱要，明確了中國海洋科技發展的指導原則，分析了未來幾十年在海洋生態環境、油氣與礦產資源、海岸帶可持續發展等領域的關鍵科學技術問題。①參見王金平、張志強、高峰等：《英國海洋科技計劃重點布局及對我國的啟示》，《地球科學進展》2014年第7期，第873頁。但是目前海洋研究力量分散，缺乏國內法支撐，海洋研究基礎設施不足，海洋綜合觀測能力也有待提高。②參見王金平、張志強、高峰等：《英國海洋科技計劃重點布局及對我國的啟示》，《地球科學進展》2014年第7期，第874頁。在海洋可再生能源的開發與利用上，中國起步明顯晚于英國，缺乏完善的法律法規與政策措施，而且地方政府各自為政，③參見丁娟、劉元艷：《英國海洋可再生能源產業發展現狀及政策借鑒》，《海洋經濟》2013年第3期，第56頁。面臨著盲目、無序開發的困境，缺少整體性長期研發戰略與區域協作。此外，中國海洋可再生能源利用率較低，利用空間和研發水平有待進一步提高，尚未涌現出一批具有創新能力的海洋可再生能源企業。④參見晏清、袁平紅：《英國海洋可再生能源發展及其對中國的啟示》，《企業經濟》2012年第9期，第114頁。

與英國的海洋法制體系和海洋管理模式相比，中國的海洋法制與海洋管理政策中公眾參與機制較少，對公眾海洋意識的培養未給予足夠重視。中國對海洋領域的管理也顯得甚為薄弱。從法律體系上來講，由于缺少《海洋基本法》的制定，導致海洋法制體系不夠健全，缺少統攬海洋事業的根本法，使得海洋事業缺乏綜合治理的指導原則與思想。而涉海專項法律法規的制定又使得中國的涉海事業分散，各自為政，無法實現良性循環，發揮集約化治理作用。同時，各法律之間又不能“獨善其身”，難免存在立法上的沖突，從而導致利益上的沖突，不利于海洋權益的發展。而從實踐操作上來看，由于缺乏綜合性管理制度，海洋治理能力現代化不足，直接導致海洋管理體制松散，也致使海洋事業在建設過程中的各個方面效率不高，統籌協作的難度增加。①參見郭境、朱小明：《實施海岸帶綜合管理，保護我國海洋生物多樣性》，《浙江萬里學院學報》2010年第2期，第63頁。目前，我國對海洋環境的保護措施仍然不夠具體、海洋環保意識不強、監管措施不到位，總體海洋管理機制在海洋環境污染治理方面效果欠佳，損害了海洋的可持續發展與利用。②參見高陽、馮喆、許學工等：《國際海洋保護區管理經驗及其對我國的啟示》，《海洋環境科學》2018年第3期，第475頁。更為重要的是，長久以來，中國對于海洋權益的維護一直處于“被動單一”的狀態：“被動”主要體現在海洋意識較為薄弱，對于海洋權益的維護缺乏主動性，大多數情況是因權益爭端產生，反向促進中國提出自己的海洋權益主張，增進維權意識；而“單一”則主要是中國目前還僅停留在對權益的維護上，即“維權”上，缺乏在權益維護過程中主動走近國際海洋秩序的舞臺中央、構建中國海洋話語權、推動國際海洋秩序構建、積極參與和促進國際海洋秩序制定的意識和行動。

（二）對中國的啟示

1.增強國民海洋意識，申明爭議海域權益主張

海洋意識的提高是權益維護的前置性因素，加強公眾對海洋管理的積極性是提高國民海洋意識的關鍵。例如，在注重法律制定、制度實施過程中公開透明的基礎上著重鼓勵和保障公眾參與，提高科學管理的效率是《英國海洋法》的閃光點，以公開決策信息，接受社會質詢、公眾提出決策建議和批評等方式為內容，作為海洋事務決策制定和落實過程中的關鍵性程序加以規定。③參見史曉琪：《英國〈海洋與海岸帶準入法〉評析——兼論對中國海洋法制借鑒》，《世界海運：海商法評論》2017年第3期，第49頁。此外，英國也正在試驗新的涉海法定和自主管理模式。實踐證明，其充分體現了英國公民對參與海洋治理的熱情與積極性。④See William J.Sutherland,et al.,The Identification of 100 Ecological Questions of High Policy Relevance in the UK,4 Journal of Applied Ecology 617-627（2006）.我們可以看到，對公眾參與的承諾為制定海洋管理政策框架和通過發展管理程序進行個人決策提供了機會。⑤See D.Peel&M.G.Lloyd，Governance and Planning Policy in the Marine Environment:Regulating Aquaculture in Scotland,4 The Geographical Journal 365（2008）.公民參與可以確保更有效的決策、更有效的結果和更大的包容性。⑥See D.Peel&M.G.Lloyd，Governance and Planning Policy in the Marine Environment:Regulating Aquaculture in Scotland,4 The Geographical Journal 363（2008）.我國可以通過加強公眾在海洋開發與管理中的參與程度，提高海洋資源的開發程度與利用效率，還可以借此提高國民的海洋意識，形成意識培養與實踐參與的良性互動。實現海洋管理的公開性、參與性、責任性、明確性、連貫性和有效性。與此同時，積極表明自己的海洋權益主張，包括海域范圍、相關海域享有的權利等，既可以彰顯中國的明確立場，搶占權益維護的先機，也可以此更進一步地激發和喚醒國民的海權維護意識，做到雙管齊下，形成良性循壞。

2.以科技提升為依托，統籌海洋資源開發利用與保護

海洋科技的進一步提升是助推中國海洋事業向前邁進不可或缺的一大動力，從英國的海洋科技發展實踐中我們也不難發現這一點。因此，建議中國加強海洋科研基礎設施建設、海底資源勘探開發技術，重點加強深海大洋科學考察能力的建設。①參見王金平、張志強、高峰等：《英國海洋科技計劃重點布局及對我國的啟示》，《地球科學進展》2014年第7期，第873頁。同時還要注意培養海洋科技專業人才，為海洋科技的發展注入新的活力。以現有的海洋科技為基礎，以海洋發展為導向，將現代科技與海洋資源相互融合，②See Leszek Buszynski&Iskandar Szalan,Maritime Claims and Energy Cooperation in the South China Sea,1 Contemporary Southeast Asia 33（2007）.逐步推動在海水淡化、海洋生物醫學、海洋環境技術和深海作業等相關領域取得突破性進展。③See Liza Tobin,Beijing’s Strategy to Build China into a Maritime Great Power,2 Naval War College Review 47（2018）.并且，以海洋科技為依托，可以進一步實現對海洋資源的深層開發與廣泛利用，并通過海洋科技的提升來保障海洋生態環境免受污染，做到資源利用與環境保護的可持續發展。

與此同時，還應盡快出臺《海洋科技法》以及《專屬經濟區海洋科學研究實施細則》等，為海洋科技的不斷進步與創新提供立法支撐。④參見楊澤偉：《中國海洋權益的法律保障》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2013年第3期，第17頁。填補中國在海洋可再生能源開發領域相關法律法規的空白，改善因目前僅有《海洋可再生能源專項資金管理暫行辦法》等部門規章導致的法規層級較低、立法較為分散，難以有效發揮對海洋可再生能源的規范和引導，制約海洋資源高效開發的局面。在完善法律法規的同時，要重視本國立法與國際立法接軌，在海洋可再生能源開發的立法工作中，應該對航行安全、海底管道、海洋生態環境保護等內容進行全面考慮，建立健全海洋法律體系，從而有效指導海洋可再生能源開發與實踐。

3.完善海洋法制體系，建成海洋綜合管理體制

中國至今沒有一部完整的海洋基本法，是妨礙海洋管理發展的一大因素。因此，建議中國建立完備的海洋法律法規，促進立法工作不斷完善；更要重視本國立法與國際立法接軌，從而有效規范和引導海洋開發工作。⑤參見晏清、袁平紅：《英國海洋可再生能源發展及其對中國的啟示》，《企業經濟》2012年第9期，第114頁。英美等傳統海洋強國的經驗也表明，建立現代海洋管理機制是促進海洋企業發展的必由之路。海洋綜合管理系統被定義為“一個促進海洋、土地和相關資源的協調開發和管理過程，以公平的方式實現經濟和社會福利的最大化，同時又不損害重要生態系統的可持續性”。①See Sue Kidd&Dave Shaw,Integrated Water Resource Management and Institutional Integration:Realising the Potential of Spatial Planning in England,4 The Geographical Journal 312-329(2007).因此，中國有必要建立健全有效的現代海洋綜合管理機制，對當前的所有涉海部門進行逐步的整合與重構，提高辦事效率。統一有效的現代海洋綜合管理機制是實現國家海洋戰略目標和有效維護海洋權益的重要基礎。②See Wang Shan&Fu Yu,International Rivalries at Sea and China’s National Security,9 Contemporary International Relations 24(2010).在2020年“兩會”期間有代表提交的《關于加快推進國家海洋治理現代化的提案》，建議構建系統完備的海洋政策法規體系，不斷提升海洋依法管理能力。③參見蔣和生：《加快推進海洋治理現代化》，http://www.gxzx.gov.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=14&id=35406，2020年12月1日訪問。實踐中可通過確保所有層面均已作出有效的協調安排，整合管理機制，發展更完善的規劃及管理制度，建立良好的沿海知識基礎(經濟、社會、環境和自然)，以及定期(通過指標)監測海洋綜合管理進展，并發布信息等多種舉措來進一步落實海洋綜合管理的建立，實現海洋治理的現代化。④See M.R.Phillips,et al.,Function Analysis as a Coastal Management Tool:The South Wales Coastline,UK,3 Journal of Coastal Conservation 159-170（2007）.此外，還要重視海岸帶綜合管理、適應性監測和評估的重要作用，以支持實現可持續的海洋管理目標。⑤See Pim Vugteveen,et al.,Developing an Effective Adaptive Monitoring Network to Support Integrated Coastal Management in a Multiuser Nature Reserve,1 Ecology and Society 37（2015）.

4.整體布局，構建科學的海洋空間規劃體系

海洋空間規劃可以定義為“分析和分配海洋區域人類活動的空間和時間分布，以實現通常通過政治過程指定的生態、經濟和社會目標的公共過程”。⑥Andrus Meiner，Integrated Maritime Policy for the European Union-Consolidating Coastal and Marine Information to Support Maritime Spatial Planning,1 Journal of Coastal Conservation 10(2010).這是執行國際海洋合作伙伴關系的關鍵工具，因為它將幫助公共當局和利益攸關方協調其行動和優化自然資源的利用，從而既有利于經濟發展又有利于海洋環境保護。因為規劃必須尋求保護和改善海洋環境，所以基于生態系統的方法是任何海洋空間規劃過程的首要原則，同時它也注重針對海洋利用的監測與評價，以及利益相關方的參與等眾多方面。①See Nicole Schaefer&Vittorio Barale,Maritime Spatial Planning:Opportunities&Challenges in the Framework of the EU Integrated Maritime Policy,2 Journal of Coastal Conservation 240（2011）.

海洋空間規劃中的協調不僅是不同的海事部門和各種人類活動需要協調(橫向協調)，它也是負責任的當局和不同的治理級別之間的協調(垂直協調)。改進跨部門協調被認為是現代決策的關鍵因素之一，它可以導致有系統地查明各部門之間的協同作用或規章中的無效率，從而有助于實現更有效和成本效率更高的政治決定。因此，可以通過管理支援計劃提供適當的架構，以跨界別和綜合的方式組織管治級別。它也可以幫助加強國家和國際政策的一致性。②See Nicole Schaefer&Vittorio Barale,Maritime Spatial Planning:Opportunities&Challenges in the Framework of the EU Integrated Maritime Policy,2 Journal of Coastal Conservation 245（2011）.海洋空間規劃最重要的是為特定海域制定一項適當指導該區域活動的總體戰略或遠景，所有細節層面的目標都應源于這一總體戰略。③See Nengye Liu,et al.,The European Union and the Arctic 200（Brill 2017）.構建中國特色的海洋空間規劃，加強海洋事務的內部協調應有助于發展“一站式”辦法，亦可導致簡化決策過程、簡化申請程序和更好全面了解某一特定海域內正在進行的和預期的海洋用途。④See Nengye Liu,et al.,The European Union and the Arctic 253（Brill 2017）.此外，海洋空間規劃要想有效，就必須具有監管權力和法律約束力，建議探索制定《海洋空間規劃監管法》，建立透明的定期監測和評價機制⑤See Tracey Hewett&Stephen Fletcher,The Emergence of Service-based Integrated Coastal Management in the UK,3 Area 313-327（2010）.，逐步通過有效的規劃、合作伙伴的工作、社區的參與、與開發商的對話和談判，保證高質量的海洋開發工作。

5.著眼全球戰略，深化海洋實踐

《公約》的誕生為各國主張海洋權益提供了國際法依據，對《公約》的深入研究與應用可以使中國在有效維護本國利益的前提下使權利要求更加有理有據。可以說，當今世界誰把握了海洋制度創新的先機，誰就把握了海洋權益配置的主動，也即海洋利益格局重新分配的主動，進而能在規則制定實施過程中實現自己的利益。⑥參見彭芩萱：《人類命運共同體的國際法制度化及其實現路徑》，《武大國際法評論》2019年第4期，第9頁。建議我國充分利用《公約》所賦予的權利，逐步以立法形式確認和強調海洋規劃的法律地位，全面規劃符合我國國情的海洋戰略，推進海洋強國建設。⑦參見馬明飛：《我國〈海洋基本法〉立法的若干問題探討》，《江蘇社會科學》2016年第5期，第185頁。與此同時，還可借鑒英國的有益經驗，重視海洋利用的整體性與未來性。通過制度創新，開拓服務于本國海洋權益維護的法制體系，為將自己的海洋戰略推向全球奠定基礎；積極參與海洋命運共同體的建設與發展，從戰略高度上深刻認識海洋深化發展的深刻影響。①參見楊澤偉：《新時代中國深度參與全球海洋治理體系的變革：理念與路徑》，《法律科學（西北政法大學學報）》2019年第6期，第178頁。在全球層面上積極參與國際海洋制度構建與規則創設，在區域層面上加快推動區域海洋合作機制的構建，②參見程時輝：《當代國際海洋法律秩序的變革與中國方案——基于“海洋命運共同體”理念的思考》，《湖北大學學報（哲學社會科學版）》2020年第2期，第137頁。探索通過國內涉海法規的制定，構建中國在國際海洋秩序中的話語權，倡導規則的構建，推動秩序的形成，深化國家海洋實踐，以更為寬廣、開放的視野去積極參與全球海洋事務。

結論

自2016“脫歐”公投結束后，為了進一步拓展“后脫歐時代”的戰略空間，英國政府順勢提出了“全球英國”戰略構想，將目光重新投向全世界，通過所謂的“基于規則的秩序”的構建，打開英國在全球海洋話語體系的大門。英國通過一系列的立法保障、制度創新與深化實踐為其全球戰略提供了有力的支持，這得益于英國早期的海洋戰略與規劃。我國可以學習借鑒英國特色海洋法制與實踐，探索一條適合中國海洋權益維護的道路。英美等國家均根據自身特點及國家需要不斷探索前進，制定并完善了海洋戰略，取得了矚目的成就。我國應該分析其中特點，結合自身實際需要，從海洋戰略高度、整體規劃出發，制定綜合性海洋治理體制以及完備的海洋法制體系，使中國海洋事業的發展和治理于法有據、有章可循。同時，我國應積極投身到海洋命運共同體的構建當中，深度參與全球海洋治理，從單一的海權維護轉向綜合的規則引領，努力建設海洋強國。