黃河流域生態修復中的政府監管責任研究

劉 敏

自“黃河戰略”提出以來，學界積極開展不同學科之間的聯合攻關，一系列研究成果在相關政策的制定和實施中發揮了積極作用。隨著經濟的發展，黃河流域也在不斷地被開發利用。但是，這在一定程度上也影響了黃河流域生態系統平穩健康發展，使得黃河流域的生態環境呈現出逐步惡化的趨勢。政府環境監管機構依法進行環境監管，完善流域環境監管體系，通過社會公眾及其他社會組織對其監管參與問責，使得生態環境治理體系得到有效運轉[1]。黃河流域生態修復政府監管體現著保護生態公共利益以及維護流域生態系統職能的一般價值觀，反映了政府存在的目的，即促進公共利益達到最大化[2]。在黃河流域生態修復的過程中，政府扮演著主導者的角色，是流域生態修復工程組織者和實施者[3]。生態環境治理模式中政府從流域的整體狀況出發，充分反映了流域污染治理的規律，有利于實現人與自然，人與水的和諧[4]。研究黃河流域生態恢復中的政府監管責任，對黃河流域的高質量發展具有重要意義。

一、流域生態修復政府監管責任概述

(一)流域生態修復的概念

生態修復的概念可以從生態學角度和法學角度兩個方面進行闡釋。首先，從生態學的角度看，生態修復是指通過科學合理的技術措施使得生態系統功能得到恢復的狀態。流域生態修復的目的是改善河流生態系統,實現流域生物群落多樣性的提升和生態系統穩定性的提高。從法學的角度來講，流域生態修復主要是指對于被破壞的生態環境，遵循相關法律的規定，通過人為作用來對其進行補救[5]。對于流域而言，基于其整體性和系統性的特點，通過整體保護系統修復的思路來保護流域資源,以期改善黃河流域生態環境，使得流域生態修復和社會經濟發展協同共贏，是流域生態修復的應有之意。

(二)政府監管的概念

監管的內涵是指通過現有的規則來規制事物從而獲得預期效果。政府監管即行政監管，政府基于相應的法律來管理監督對象所展開的一系列活動就是指行政監管，同時也是現代政府的主要職能[6]。政府監管是政府為了提高社會公共利益，按照相關法律監管法人、公民以及其他組織的經濟行為[7]。政府通過法律法規或者其他行政方法對監管對象進行直接控制的行為被稱為政府監管。在黃河流域生態修復的過程中，政府的監管行為主要體現在協調本地經濟發展與環境保護的關系。

二、關于流域生態修復監管責任的理論基礎

(一)公共物品理論

公共物品的理論和概念是由經濟學家薩繆爾遜闡述并加以規范的，戴維·休謨提出在理性人之間存在著需要共同消費的物品，例如本文所提及的流域，在供給這類物品時，理性人總是會存在一種希望以最小的成本收獲最大的利益的心理，即“搭便車”心理，為了解決這一問題，政府是最佳的供給公共物品的人選[8]。流域作為典型的公共物品，對其進行監督管理是作為公權力的代表的政府的首要職責，政府要對其進行統一監管才能維護生態系統穩定和黃河流域健康發展。

(二)委托代理理論

委托代理理論最早應用于經濟學領域，是指委托人和代理人之間以契約約定為基礎，委托方授權代理方從事其相應授權范圍內的活動，并向其支付相應的代理費用[9]。在流域生態修復的過程中，公眾并不能清楚地知道政府對于流域生態修復的監管責任的履行情況，那么很有可能會出現政府履行監管缺位及不到位的情況發生。對于此種情況，委托人社會公眾通過強調流域生態修復中政府監管責任的履行，并對代理人政府的監管責任進行監督和約束，以此推進黃河流域生態保護和發展。

(三)協同治理理論

協同治理的目的即通過協調合作，積極應對社會中發生的復雜多變的公共事務，帶來高水平的治理績效產出[10]。黃河流域生態修復過程中的事務復雜多樣，而協同治理通過對多元主體整體治理目標進行有效整合，形成合作互補關系。協同治理要求以開放動態的狀態進行信息技術方面的交流。各級政府和社會公眾在處理黃河流域生態修復的過程中可能會存在信息不對稱等方面的問題，通過信息技術方面的交換從而通過協商合作達到共同的治理目標。為了黃河流域保護的可持續發展，應當開展協同治理，以此實現流域污染防治和生態保護的目標。

三、黃河流域生態修復中政府監管責任的履行困境

(一)流域生態修復監管法律體系尚不健全

我國雖然已經制定了多部有關環境資源的法律法規，但黃河流域生態修復具有復雜性，多樣性的特征。且由于法律的滯后性的特點，各個行政區域往往更多地考慮經濟社會效益，而忽視了對黃河流域其本身的流域特征等的綜合考慮，難以把黃河流域的各項治理保護措施充分落實。由于流域監管缺乏整體性視角的立法理念，導致黃河流域政府監管在職能上的交叉以及各級政府機關對于相關法律的理解和執行上存在偏差，不利于對黃河流域生態修復進行有效地執行。具有上下級關系的生態環境監管主管部門與同級政府之間存在職能配置上的交叉，不利于監管權力結構的合理配置與監管職能的高效發揮。因此，流域生態環境監管體制規范需要制定體系化的法律法規，來應對流域生態修復過程中政府履行監管職責所存在的一系列問題[11]。

(二)政府監管法律責任追究乏力

黃河流域流經的多個省份地區的地理特征和自然因素不同。但現如今黃河流域的審判管轄機構并未按照流域的自然規律設置，而是依照行政區劃設置。這使得生態司法銜接機制和聯防聯動變得更加困難。理想狀態是政府負責任地監管，督促義務承擔者全面履行義務，對違反規則的單位和個人進行懲罰，保證單位及個人按照法律法規所設置的環境保護規則去作為，從而達成或接近法律預設的目標結果。然而在實踐中，卻未必能如預期實現[12]。我國政府的環境問責監管程序和范圍等方面仍然存在薄弱的現象。問責之后的救濟及監督程序仍不健全，問責主體較為狹窄，問責結果也不能做到完全透明化。因此，對黃河流域生態修復政府監管責任的追究十分重要。

(三)公眾參與法律保障措施欠缺

對于現代公共治理而言，公民有序地參加有關社會的各類公共事務是其最基本的要求[13]，對于流域生態修復治理而言，公民參與流域環境治理是公民有序參與的重要方面，公民的參與對于改善黃河流域生態修復治理具有十分重要的意義。在黃河流域生態修復治理過程中政府和公眾存在著信息不對稱的問題[14]。所以僅僅憑借政府一方所做出的決策是無法體現公眾意志的，使得權力的行使得不到有效保障，不能解決代表社會公共利益的問題。我國現有法律對公眾參與進行相應的法律保護并不到位，對于完善流域監管體制的改進方向而言，公眾長期缺乏參與流域治理的法律意識，也沒有相應的法律對公眾參與流域治理提供保障。對于流域水資源管理，政府應當實現從政府占主位的地位向服務型的政府進行轉變，這對于流域資源管理而言具有深遠的意義。

四、黃河流域生態修復中政府監管責任的優化路徑

(一)加強流域生態修復監管的立法

首先應當進一步完善立法法規，提高流域生態修復防治的法律水平。隨著黃河流域生態修復治理工作的不斷推進，我們不難發現流域生態修復執法監管工作缺乏統一規劃和有效的制度依據。作為環境行政執法最重要的行動指南，法律法規在約束執法人員行為、規范環境行政執法活動具有重要的意義。黃河流域各行政部門的職權行為眾多，各個崗位之間的工作業務交叉互聯，如何做到對流域修復過程中行政執法進行清晰地劃分和準確地界定，需要依據法律法規進行，這不僅是流域行政執法的重要內涵也是流域政府監管和執法能力建設的重要方面[15]。通過加強立法，在相關流域資源的法律規范中進一步細化有關生態修復及監管問責制，對流域生態修復監管問責細化和完善，將有利于對黃河生態修復的進程進一步推進，為流域監管責任落實提供相應的法律制度保障。

(二)夯實水環境監管的問責機制

對黃河流域生態修復過程中的政府監管責任的問責，應當提高監督檢查體制，對法律問責的體制進行加強，適應黃河流域環境和財政稅收系統和評價機制的框架，將政府的預算納入審查范圍的方式來監督政府的責任的實現。可以通過完善法律法規的方式來加強流域環境監管中政府的問責機制，通過提高流域環境中政府的問責地位以及明晰其相應的法律條款，以此保證問責程序及其問責結果的公正性和完整性[16]。目前黃河流域生態修復過程中政府監管問責乏力，主要是因為沒有相關法律賦予其權力想要達成問責預期的效果，因此有關流域環境監管的法律的完善變得更加重要。

(三)推動流域生態修復公眾監管體系

公眾參與在黃河流域生態修復的過程中占據重要的組成部分，因此，提高公眾對河流保護的認識是必要的。此外，公眾相較于行政機關而言對于政府對黃河流域生態修復的職責的履行，在日常生活中具有更大的優勢。通過對公民參與進行法律法規的完善和保障，可以使政府機關更好履行其職責[17]。鼓勵公眾參與流域水環境的管理，并為整個社會關注環境創造有利的條件。在實踐中，黃河流域生態修復監管仍然存在公眾參與意識不強、導致公眾參與程度不足的問題。通過法律規制使得政府主動保障公眾參與，對公眾參與得不到相應的保障以及不聽取群眾意見的單位和責任人員給予相應的懲戒和處分，通過法律規制確保公眾參與的實現。只有政府真正做到為社會公眾著想，以及提供相應的法律制度機制保障公眾的參與，才能真正實現對黃河流域生態環境進行有效地治理和完善。

五、結語

黃河流域生態保護和高質量發展，是黃河流域治理的新目標及新要求。生態修復是黃河流域生態治理中的重要環節，通過對黃河流域生物多樣性進行保護、遏制水土流失、對濕地進行恢復等多方面舉措來逐步推進對黃河流域生態修復。

政府的監管責任研究對黃河流域生態修復治理具有重要的作用，通過對監管立法、監管執法、監管責任追究以及公眾參與等多方面進行審視，完善現有的環境行政監管機制，實現流域政府監管現代化。政府監管是黃河流域生態恢復的重要實踐課題，探索政府在黃河流域生態恢復中的監管責任無疑對促進黃河流域健康穩定發展具有積極意義。