鄉村文旅產業應加強政策驅動

孫若風

政策驅動與市場驅動，是任何一個新興行業發展都需要的力量，只是力度、方式的差異而已。由于重視程度不同、市場基礎不同、發展階段不同等因素，表現在政策驅動上有強弱、顯隱、直曲之分，但兩種力量所擰成的一股繩，始終是在維系和拉動產業的發展。文化產業發展同樣需要這兩種驅動力，兩極運動，成為行業發展的孵化器。文化產業是典型的可塑型行業，政策作用至為關鍵。有政策的信念才有市場的信念，有政策的靈活才有市場的靈活，有政策的創新才有市場的創新。而當前，鄉村文旅產業的電路板上，最需要政策導線。

從全球的視角看，文化產業普遍受到政策的特殊支持，因為它是污染小、能耗低、產業鏈長、帶動就業創業能力強的綠色產業，是可以創造巨大財富的朝陽產業。而且，作為內容產業，對保護和發展民族文化、增強國家文化軟實力具有重要意義。不少國家特別是發達國家采取了“文化立國”的方略，給予文化產業強力支持。美國將文化產業定位為內容產業，從知識產權保護方面支持文化產業發展，制定了嚴密的知識產業保護體系。在直接支持文化產業發展方面，我國與日本、韓國等國一樣，采取了一系列措施推動發展，屬于“政策驅動型”。作為“新物種”，在走向未知與不確定性的時候，政策就是引領前行的風向標；在關山迢迢、荊棘叢叢的路上，政策就是闖關奪隘、披荊斬棘的利斧。

政策驅動和市場驅動，兩種力量的消長曲線，是文旅產業的溫度計。迄今為止，我國的文化產業始終是在政策驅動與市場驅動的交織中發展。大致線索，先是市場驅動“自發”產生作用：在改革開放之初，經濟體制改革走在前面，文化體制改革尚未啟動。但即便是在這樣的情況下，文化領域還是在市場驅動下出現產業萌芽，在舊體制裂縫下鑿出了最早的一抹光亮。我國現代意義上的文化市場，一般公認為起點是1979年在廣州東方賓館出現的音樂茶座。多年后我出差到廣州，還專門去找過這個具有標志性意義的地方，坐車過去，看到它在高大的立交橋邊已經顯得非常普通了。緊隨東方賓館，在廣州其他一些賓館也相繼出現了音樂茶座，演藝娛樂業破土而出。二十世紀八十年代初，越來越多的地方舉辦歌舞廳，最初是為了豐富單位內部職工文化生活，但漸漸就開始對外賣票，越出了自娛自樂的邊界，進入經營的實質性階段。到了1987年，當時的文化部，還有公安部、原國家工商行政管理局聯合發布《關于改進舞會管理問題的通知》，這是在營業性舞會等文化娛樂業活動已經開展幾年后，以加強管理的方式給予正式認可。

第二年，原文化部與原國家工商行政管理局又聯合發布了《關于加強文化市場管理工作的通知》，“文化市場”概念得到政府部門認可。再后一年，也就是1989年，原文化部成立文化市場管理局，文化市場管理進入規范階段。每每回憶這段歷史，我總是對當時的主管部門心生敬意：在音樂茶座、歌舞廳開展營業性活動之初，找不到法規依據，但認識到這是社會的一種需求，因而不急于去干預，更沒有一棒子打死，直到具備條件需要給予規范時才出面，也就是在政府、政策該出現的時候出現了。而此前一個階段的“政策默許”，實際上可以看作是非常難得的政策驅動。因為盡管先有市場后有監管是普遍的現象，但考慮到長期以來對歌舞廳等娛樂業“燈紅酒綠”的印象，這就具有不同尋常的意義。文化市場管理部門成立之初，形成了“一手抓繁榮，一手抓管理”的工作思路，這個思路到現在也沒有改變。繁榮放在首位，管理是為了繁榮，這是管理者的基本出發點。1998年，原文化部在政府機構改革大幅度合并機構、裁減人員的情況下，增設了文化產業司，是文化產業發展的標志性事件，自上而下的文化產業部門，作為政策驅動的主導者出場。

顯而易見，在建立社會主義市場經濟體制這個大的政策背景下，文化產業政策從發現精神產品經濟屬性的層面橫切而出，才有了今天文化產業的宏大敘事。文化產業發展需要政策驅動，需要政策為自己寫下底層代碼和頂層設計。在以下三種情況下，這種作用表現得更為突出，這也是今天發展鄉村文旅產業可以參考的：

一是初起階段更需要政策支持。據我觀察，中國和韓國差不多同時對文化產業有所認識，但是韓國較早就有了成效。1997年冬天，我作為記者隨同山西絳州鼓樂團到韓國去參加中日韓三國鼓藝術節，正遇上亞洲金融危機。我們住處附近有個體育場，這個體育場成了賤賣商品的大賣場，讓人感覺到金融危機帶來的強烈寒意。但我還看到，同樣在附近的首爾國立劇場，每晚都有演出，有情侶、有朋友、有一家子，頂著凜冽的寒風，到劇場看演出。再過了一兩年，一波波強勁的“韓流”就涌過來了。為什么差不多同時認識到文化產業是有希望的新興產業，但是，韓國走到前面去了？當時，原文化部連續派出考察團到韓國考察，重點就是借鑒產業政策，包括后來啟動促進文化產業發展的相關法律。當時學習參考對象，也不止韓國一家，一些我國駐外使領館的文化官員，也對所在國的文化產業政策開展研究。當然，主要還是從我國實際出發，在深化文化體制改革的過程中，根據產業發展的需要程度，出臺了一系列政策，為我國的文化產業破土而出，并迅速長成大樹，奠定了基礎。在這樣的階段，鄉村文化產業也較早進入了政策支持視野，發揮鄉村文化育民、樂民、富民的作用(當時云南文化廳負責人在育民、樂民、富民之外還加上了安民，是結合當地實際的表述，我認為也很好)，促進了對鄉村文化產業屬性的啟蒙和利用。

縱向來看，在文化產業起步之初，鄉村文化產業就進入了視野，并在政策層面上給予了越來越多的關注，支持的力度在加大，手段也更多。但是，總體上，鄉村文化產業迄今還處于初級階段。作為現代產業，文化產業在城市先行獲得發展，然后帶動鄉村文化產業發展，符合產業規律和市場規律。但從實踐效果看，到目前為止，城市文化產業對鄉村文化產業帶動并不明顯，對鄉村文化產業形成帶動的是城市文化消費，但不是城市文化產業。鄉村文化產業的內生機制和內在動力還需要進一步喚醒，隊伍還很弱小、分散，模式簡單而且不成熟，整體水平尚處于“早春二月”。在這樣的時候，特別需要“扶上馬送一程”，采取一些穩定性的政策，或者過渡性的政策，對鄉村文旅產業予以引導、培植、保護和足夠的傾斜，如此，方能使這一產業由后進的劣勢，轉為后發優勢。

二是欠發達地區更需要政策支持。我注意到，二十多年前文化產業初起階段，西部地區覺醒較早，西部地區出現了幾位在理論上比較活躍的學者、省市領導和文化廳局長，在全國早期的文化產業典型案中，有不少來自西部地區。但是，由于基礎條件的限制，這些地區總體上可以說是“起個大早趕了晚集”，逐漸被發達地區超出。近幾年，西部地區依靠特色，風頭勁健，有多方面的原因，其中包括國家區域統籌的政策推力。長期以來，在國家幾乎所有層面的文化產業發展規劃、政策、項目中，區域統籌是題中應有之義，而鄉村也是其中的重點內容。《文化部“十二五”時期文化產業倍增計劃》就提出，鼓勵東中西部地區根據資源稟賦和功能定位，發揮各自優勢，依托大型城市和城市群建設文化產業帶，支持中小城市和農村發展特色文化產業群，形成區域、城鄉文化產業協調發展格局。這一思路仍然沒有過時。

橫向來看，鄉村是欠發達地區中的“欠發達”，鄉村振興就是為解決包括文化在內各方面發展滯后而啟動的。沒有鄉村文旅產業的發展，就沒有中國文旅產業的協調發展。黨中央把當今中國社會的主要矛盾確定為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，具體到文旅產業，就是鄉村發展的不平衡、不充分。它不僅事關鄉村自身的發展、事關村民的文化福利，而且影響到當今中國文化產業和文化市場發展的整體性與可持續性。目前，國家加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，在這樣的背景下，解決鄉村文旅產業發展不平衡、不充分問題更顯重要。

三是特殊時期更需要政策支持。2009年，為了應對亞洲金融危機，國家按起初的計劃出臺了十大產業振興規劃，涉及鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息以及物流等十大重點行業。我們中國人喜歡“十”字，所以大家都以為這個組合拳就是這十個招式。但是，國務院又出臺了《文化產業振興規劃》，被稱為“10+1規劃”。這一不同尋常的措施，向社會釋放了重視發展文化產業的強烈信號，是迄今仍然堪稱“王炸”的重磅政策。緊接著，又出臺了《文化部關于加快文化產業發展的指導性意見》《關于金融支持文化產業振興和發展繁榮的指導意見》《文化部“十二五”時期文化產業倍增計劃》等，火力全開，成為文化產業迅速崛起的強勁推力，也創造了化“?！睘椤皺C”的經典案例。這次新冠疫情突然爆發，給文化產業和旅游業造成重大損失，不少企業陷入困頓之中，文化和旅游部又出臺了相關政策，特別是根據國務院《企事業單位復工復產疫情防控措施指南》，出臺了《旅游景區恢復開放疫情防控措施指南》等一系列“指南”，為刺激文化產業特別是旅游業的復蘇，發揮了明顯作用。而在這一特殊時期，特別是在跨區域旅游困難的情況下，文化和旅游部門近年來就已經開始推動的周邊游、鄉村游，成為疫情以來最早迎來生機的文旅業態。

現在全球性的疫情尚未過去，由于我們國家控制最好，因此文旅產業又步入相對正常的發展環境。歷史上的每一次災難都使人類向死而生，喚醒人的生命意識、生存意識、生活意識，使人們更加珍愛生命、珍愛生活、珍愛自然。因此，每次大的災難都成為文化和旅游發展的新起點。這次疫情已經讓世界付出了沉重代價，作為一種代償效應，生命哲學、生活美學有關方面進一步回歸，強化了一個時期以來中國社會對美好生活的需求、對審美活動的渴望，也由此給今天的文旅產業發展帶來了新的機遇。國內疫情在稍微得到緩解后，旅游就迎來強勁反彈充分說明了這一點。應該給予關注的是，疫情發生之后的旅游業，在鄉村最早得到復蘇。在疫情防范中，進行不用跨區域遠行的周邊游，是不得已的選擇。但是，這應該也是一種集體無意識作用的文化選擇。災難之中，千百年來一直庇護我們中國人的鄉村，讓我們又一次在它的溫暖懷抱里，體會到生命、生活、自然的美好。疫情終將過去，但應該抓住這次疫情可能帶來的積極審美心態，并在政策上予以推動，從而進一步喚醒和強化這樣的心態，使之成為一種有利于社會進步、文化發展、人民幸福的社會心理和大眾潮流，也成為有利于文旅發展特別是鄉村文旅產業發展的新的趨勢。

在鄉村振興中，需要在文旅產業發展上持續發力，擴大戰果并且形成長遠效應：

——鞏固脫貧攻堅成果。在完成脫貧攻堅任務的過程中，鄉村特色文化產業和特色旅游嶄露頭角。而且，在很多情況下，越是貧困地區，發展鄉村文旅的條件越好，文旅產業越會成為重要支撐，甚至是不二選擇。特別是在脫貧攻堅進入沖刺階段的最后兩年，正值文化和旅游融合，鄉村文旅顯示出更強的產業能力，一些貧困地區或貧困戶因此而一舉脫貧，鄉村文旅也藉而一戰成名。在新形勢下，建立健全防止返貧長效機制，推進脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，仍是一項長期的任務。鄉村文旅產業也應繼續繃緊這根弦，繼續開展和加強相關工作，防止斷鏈。否則，不僅依靠文旅脫貧的貧困村和貧困戶會返貧，而且，好不容易起步的鄉村文旅產業也會功虧一簣。為了實現從扶貧攻堅到鄉村振興的平穩銜接，國家要求對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立五年過渡期，期間，不摘責任，不摘政策，不摘幫扶，不摘監管，幫扶力量保持總體平穩。這當然也是對參與扶貧的文旅行業的要求。

我注意到，有的地方依靠大型文化企業、旅游企業發展起來鄉村文旅產業，在完成脫貧攻堅任務后，已經把項目移交給地方或鄉村自身。要防止人走政息，防止幫扶的企業走了，鄉村文旅的業態也垮了，應該有相應的機制保證這樣的項目繼續運轉，并且越辦越好。要持續幫助鄉村做好產品、對接資源、開拓市場、創新模式，特別要在培養地方人才、鄉村人才上下功夫。萬事開頭難，應該一鼓作氣，幫助到底，讓鄉村文旅產業在當地生根開花。這種情況，當然需要給予更多、更有力度的政策支持。

——整體推進鄉村文化振興。在脫貧攻堅基礎上推進的鄉村振興，任務范圍從貧困地區、貧困人口，擴大到所有農村所有農民。如果說脫貧攻堅具有特殊性、局部性、階段性的特點，鄉村振興則具有整體性、漸進性、持續性的特點。鄉村文化振興，一方面在脫貧攻堅基礎上乘勢而上，另一方面與各地長期開展的鄉村建設匯合，形成波瀾壯闊、席卷全國的鄉村文化建設洪流。要按照《中華人民共和國鄉村振興促進法》中關于“文化振興”的要求，明確目標，逐項完成任務。這其中，關于發展鄉村文旅產業，也提出了相關要求。各地文旅產業將在鄉村文化振興的統一目標下，形成自己的規劃，提出自己的任務，充分發揮各自優勢。特別是憑借特色資源和文化創意，形成自己的品牌，成為全國鄉村百花園中具有獨特風采的一朵。

還應該看到，脫貧攻堅的“貧”主要指經濟上的貧困，如果在文化上看，這個“貧”的范圍就要大多了，甚至可以說，相當多的鄉村在文化生活上仍處于貧乏狀態。這些地方鄉風文明建設嚴重滯后，文化設施短缺，有的建起來也沒有發揮作用，而且損壞嚴重。在城市化進程中，一些鄉村成為空殼村，留守的老人、孩子沒有文化生活。所以，在全國性的鄉村振興中，一定要首先解決好文化上的貧困問題。過去在鄉村經濟上沒有脫貧的時候我們就常講既要“富口袋”也要“富腦袋”，如今在越來越多的地方解決了溫飽問題但沒有文化生活的時候，還要講這句話，只要針對性不一樣。這些思路，都應該體現在政策引導上。

——系統推進鄉村文旅發展。要在鄉村振興的系統工作中找準位置，有所作為，發揮文化的基礎性的作用，為產業振興、人才振興、生態振興、組織振興全面賦能。這是一個文化自覺的時代，在今天的中國，文化自信有著深厚的社會基礎，只要能找到文化的契合點，與文化相向而行的相關領域，總能與積極介入的文化一拍即合。特別要關注和利用為促進鄉村振興國家出臺的相關政策，雖然不是針對文化和旅游領域，但對于文化和旅游工作十分重要，應該把它們引進來，用好用足。要按照黨中央、國務院關于鄉村文化工作的部署，按照《中華人民共和國鄉村振興促進法》關于文化振興提出的目標任務，形成有規劃、有目標、有步驟的政策體系。新中國成立以來，圍繞鄉村文化建設的目標、任務越來越多、越來越具體，思路與方法也在與時俱進。在《中華人民共和國鄉村振興促進法》中，關于鄉村文化工作和旅游工作，就提出鄉村精神文明、公共文化服務體系、優秀文化保護與傳承、藝術創作、文化產業、旅游業，等等。這些方面既各有分工，又相互聯系，更不能各自為陣，應該相互搭臺、相互借力。

要跳出鄉村看鄉村文化、促進鄉村文化。這是把鄉村文化建設的戰場引向縱深。統籌城鄉發展、推動城鄉融合發展，是國家實施多年的發展戰略，以城帶鄉，既是立足現實的選擇，也符合文化發展規律。文化和旅游融合，為文化上的城鄉融合發展，提供了新的機遇。應該加強相關方面研究，在實踐上積極探索，特別要關注文化和旅游融合后在體制、公共服務平臺、產業發展等方面的變化，順時而變，勇于創新。還要看到，中華優秀傳統文化回歸，喚醒鄉愁情結，在很大程度上消除了城市與鄉村之間文化理念的對峙，特別是改變了城市對于鄉村居高臨下的態度，這一觀念上的變化，將為促進城鄉文化融合發展，創造前所未有的條件。加強城鄉聯動，將造福于鄉村，也將造福于城市。另外，可以預見，鄉村振興已經成為社會高度關注的熱點，各方力量參與踴躍，甚至呈現出舉國發力的態勢。鄉村文化成為更多政府部門謀劃工作的自覺維度，這將把鄉村文化振興引向更廣闊的空間。

從目前鄉村文化實際出發，必須加大政策驅動力。但應切記，鄉村文旅產業屬于產業，歸于市場，市場驅動力才是最后的動力。因此，從一開始就必須明白，鄉村文旅發展應持之以恒地發揮政策驅動與市場驅動兩種力量，這個“二人轉”唱好了，鄉村文旅產業才有戲。因此堅持以下幾個方面原則：

增強市場理念。無論是在哪個階段，都必須分清政府與市場的各自職能，政府不能越俎代庖。比如，哪怕政府部門或基層組織特別看好鄉村民宿，也只能做政府能做的事，加強規劃引導、做好相關服務，而不是直接去辦鄉村民宿，也不是直接介入民宿的經營管理。在加強政策驅動力時，要始終把培育市場驅動力作為最終指向。在市場驅動力形成后，盡可能發揮市場機制的作用。只有市場驅動力發揮主導作用，鄉村文旅才是走上了可持續發展的道路。

加強市場研究。雖然政府與市場各有分工，但是，政府部門出臺每一個促進鄉村文旅產業的政策，或鄉村基層組織采取每一個促進本地文旅產業的措施，都應該認真研究相關市場。既要宏觀研究文旅產業發展的趨勢與規律，又要仔細解剖本地區鄉村的市場環境、基礎和其他條件。在此基礎上，準確把握政策驅動與市場驅動各自分寸，把握兩種驅動在不同的鄉村、不同的階段的各自發力點和二者結合點。

強化市場驅動。要把發揮市場機制的作用作為制定政策的一種初心，或者說最終指向。比如，制定市場規劃，采取有效措施，促進本土文旅產業發展；培育市場主體，扶持鄉村文旅企業，發現、培養鄉村本土的文旅能人，支持來鄉村發展的外來企業，還有藝術家、設計師、青年創客，引導和幫助村民進入文旅產業的就業創業鏈條；加強市場服務，特別是做好基礎設施服務、信息服務，推動成立文旅產業合作社，增強應對市場的能力；營造市場環境，放水養魚，筑巢引鳳，讓文旅企業或其他主體來得了，留得住。

政策驅動和市場驅動，鄉村文旅產業只有借助這兩個車輪，才能抵達適宜自己成長的樂土家園。要進一步加大政策支持力度，讓政策驅動邀市場驅動起舞，用政策之炬點燃市場之火。目前，市場很關注政策，而政策與市場尚有距離。政策與市場應該相互傾聽、相互尊重。這就需要深化文化體制改革，改革才是破題的新密鑰，以此強化政策的驅動力和有效性，并讓市場驅動對政策驅動做出積極合理的反應。只有形成這樣的促進機制，才能為鄉村文旅產業提供理想的發展機會，充分釋放鄉村文旅產業的要素價值，并成為中國文化產業和旅游業的新標本。