土壤污染認定找到新路徑

郭鵬

閑置的農用地上堆滿了垃圾，地下水因此被污染，土地使用人對此卻毫不知情;開發企業競得建設用地后，施工過程中卻發現地塊有污染并且不符合建設要求，只好放棄開發。眾所周知，土壤具有鮮明的公共屬性，那么土壤出了問題，到底該由誰負責呢？

近年來，許多地方把一些重污染企業遷移到工業園區，但原廠區土壤已經“遍體鱗傷”，而且留下了嚴重的后遺癥，進行土地修復，其背后付出的代價可想而知。不但修復成本非常高，而且土壤是固體，不同于水體，很多污染物是跟土壤顆粒結合的，一旦處理不好，就有可能造成二次污染。那么代價很大的土壤修復工程，該由誰來埋單呢？

日前，生態環境部與相關部門聯合發布了《建設用地土壤污染責任人認定暫行辦法》和《農用地土壤污染責任人認定暫行辦法》（以下簡稱“兩個辦法”），有專家表示，這或許會讓存在多年的土壤污染責任主體難認定、土壤修復治理遭遇困頓的困局找到解決之道。

全國各地都在積極開展土壤污染治理，圖為武漢市漢陽區原武漢農藥廠廠區拆遷后進行土壤修復。

保障科學合理的責任認定

《民生周刊》記者了解到，關于土壤污染的責任認定，在2019年1月1日開始實施的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤法》）就有規定，“土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農用地由地方人民政府農業農村、林業草原主管部門會同生態環境、自然資源主管部門認定，建設用地由地方人民政府生態環境主管部門會同自然資源主管部門認定。”

“而此次‘兩個辦法‘的出臺，將為在土壤污染責任人不明確或者存在爭議的情況下，開展責任人認定提供依據，進一步落實污染擔責的原則?！鄙鷳B環境部土壤生態環境司有關負責人表示，“兩個辦法”適用于行政主管部門在依法行使監督管理職責中，開展的土壤污染責任人認定活動。

土壤污染責任人又該如何界定？

“兩個辦法”明確，土壤污染責任人，是指因排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚散污染物或者其他有毒有害物質等，造成農用地或建設用地土壤污染，需要依法承擔土壤污染風險管控和修復責任的單位和個人。

需要指出的是，依據《土壤法》，土壤污染是指因人為因素導致某種物質進入陸地表層土壤，引起土壤化學、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態環境的現象。

而在現實的操作環節，如何保障科學合理認定土壤污染責任人，一直是社會比較關注的問題。

對此，上述生態環境司負責人表示，土壤污染責任人認定涉及歷史污染調查、污染因果關系判定等，是需要在實踐中深入探索的一個難點問題。為確保科學合理認定土壤污染責任，“兩個辦法”制定了嚴格的認定程序。

記者梳理發現，認定程序大致分為開展調查、審查調查報告、作出決定三部分。

在開展調查環節，認定部門可以成立調查組開展調查，也可以指定或者委托調查機構啟動調查工作，主要是調查污染行為，判斷污染行為與土壤污染之間的因果關系。隨后，行政機關專職人員和有關專家成立土壤污染責任人認定委員會，對調查報告進行審查，并出具審查意見，包括調查報告提出的事實是否清楚、證據是否確實充分、適用法律是否正確;調查程序是否合法合規;以及是否通過審查的結論。

土壤污染責任人認定涉及歷史污染調查、污染因果關系判定等，是需要在實踐中深入探索的一個難點問題。為確保科學合理認定土壤污染責任，“兩個辦法”制定了嚴格的認定程序。

有業內人士認為，成立土壤污染責任人認定委員會，有利于培養穩定的認定隊伍，提高認定工作的水平。

當行政主管部門在收到土壤污染責任人認定委員會報送的調查報告及審查意見后，作出認定決定，并連同土壤污染責任人認定委員會審查意見告知相關當事人。

同時，“兩個辦法”還規定：在土壤污染責任人調查、審查過程中以及作出決定前，應當充分聽取相關當事人的陳述、申辯。相關當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當予以采納。

責任認定不向企業收費

事實上，我國對于土壤污染責任的認定，此前大多采取的是“誰污染誰擔責”的原則。

但是“土壤污染具有滯后性、累積性的特點，如果發現污染的時候可能已經找不到責任人了”，全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍此前在接受媒體采訪時表示，“無法認定責任人時，則由土地使用權人負責。”

張桂龍認為，土地使用權人作為權利主體，在享有使用收益處分權的同時也負有相關的義務，物權法也對此進行了規定。此外，作為土地的權利主體，無論是自己直接使用還是出租出借提供給他人使用，他對地上活動是有影響力和支配力的，“比如他允許什么樣的企業到這里開廠、開什么樣的廠，他是有權力支配的。此外，他也是有收益的，有收益就有責任”。

所以，擬取得土地使用權的單位或個人如何盡可能避免出現土壤污染責任糾紛就顯得尤為重要。

“以后房地產開發者在接受土地時，就應當注意這個地塊的污染情況。”張桂龍說，“房地產開發者對有污染風險的地塊要開展調查、評估等一系列的活動。對已經列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，不能開工建設任何與風險管控、修復無關的項目，不得作為住宅、公共管理與公共服務用地，除非達到要求移除名錄之后才可以。此外，在土地開發利用的時候，也要采取有效措施防止和減少污染。”擬取得土地使用權的單位或個人可以依法向相關單位了解土壤污染狀況，以避免可能存在的土壤污染帶來后續土壤污染責任糾紛的風險。

污染認定一定要可續合理，而對于社會上對責任人認定的費用是否會加重企業負擔的擔憂，“兩個辦法”明確，開展土壤污染責任人認定所需的資金由相關行政主管部門依法向同級人民政府申請，不得向申請人收取任何費用。因此，土壤污染責任人認定工作不會加重企業負擔。