完善縣域治理，推進城鎮(zhèn)化

武鳳珠

在我國的14億人口中，有超過8億人生活在縣域中。縣域里的城鎮(zhèn)與村莊，不僅是許多人的生命“底色”，也是關(guān)乎我國社會經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的“基本盤”。

“古語說：‘郡縣治，天下安。這句話的核心便是強調(diào)縣域治理對于國家發(fā)展的重要作用。”中國（深圳）綜合開發(fā)研究院常務副院長郭萬達說。

城鎮(zhèn)化的質(zhì)量關(guān)鍵是在縣和鎮(zhèn)

當前，我國的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)推進到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段，而縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。在郭萬達看來，縣域是城與鄉(xiāng)的結(jié)合，是多元產(chǎn)業(yè)的融合，也是經(jīng)濟社會的集合。“縣域中既有城市形態(tài)也有鄉(xiāng)村形態(tài);大城市中農(nóng)業(yè)少見，而縣域中既有農(nóng)業(yè)，又有工業(yè)和服務業(yè)。”

縣域內(nèi)社會經(jīng)濟的發(fā)展，“核心”之處在于縣城。“城鎮(zhèn)本身就由人口集聚而成，大量人口向縣城集聚也是縣域的一個特點。縣城與縣域不同，縣域是一個行政和空間概念，縣城則更強調(diào)城市和產(chǎn)業(yè)的形態(tài)。”郭萬達表示，所謂“郡縣治，天下安”，關(guān)鍵是要解決好縣域中城與鄉(xiāng)的問題，解決好縣城的問題。

縣城是我國城鎮(zhèn)體系中聯(lián)系城市和鄉(xiāng)村的重要“節(jié)點”，也是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。然而，受制于資金、制度等方面的種種約束，當前我國的許多縣城仍然面臨著基礎設施和公共服務相對滯后、吸引力不足等發(fā)展的“困境”。2020年5月29日，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》提出：大力提升縣城公共設施和服務能力;各地區(qū)要統(tǒng)籌配置城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的公共資源，重點投向縣城新型城鎮(zhèn)化建設。

“與大城市相比，縣城的交通、水電、通信等基礎設施仍然不夠完備，醫(yī)療、教育等公共服務仍然相對滯后，產(chǎn)業(yè)的吸引力也有待增強。”郭萬達認為，要想充分發(fā)揮縣城在縣域社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用，首先應當提升縣城中基礎設施的質(zhì)量、增強公共服務的功能;其次要通過合適的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，豐富縣城的經(jīng)濟活動。

“由于村莊不具備規(guī)模經(jīng)濟效益，因此如果在村莊中設置醫(yī)院等公共服務機構(gòu)、電影院等娛樂場所，或許不會有太多人前來使用，而縣城的公共服務水平可以提升。公共服務既是城市形態(tài)中的一個重要功能，也可以吸聚更多的人口。許多大城市之所以能夠集聚人口，是因為有較多的工作機會。如果縣城的經(jīng)濟集聚度提高、產(chǎn)業(yè)豐富度提升，人們在縣城中就可以實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，或許很多人便不會再選擇進入大城市。”郭萬達說。

“目前，我國東部地區(qū)人口從鄉(xiāng)村向縣城流動的過程基本上結(jié)束了，但是中部地區(qū)和西部地區(qū)仍然有較大的潛力。”華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長顧強認為，為部分收縮型縣城引入人口，也是推進新型城鎮(zhèn)化的可行舉措。

縣域內(nèi)的重點鎮(zhèn)或特色鎮(zhèn)，同樣是我國城鎮(zhèn)體系中值得培育的“節(jié)點”。中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副所長姜長云認為，將縣城、中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)等作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的平臺，使它們成為我國城鎮(zhèn)體系的網(wǎng)絡節(jié)點，有助于提高整個城鎮(zhèn)體系的功能。“以前，資源過度向大城市集中，對中小城市和城鎮(zhèn)體系的重視不夠，完全依靠大城市扶持農(nóng)村的效果相對較差，城鎮(zhèn)體系的網(wǎng)絡化則可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問題。”

江西省南昌市的城鄉(xiāng)接合地帶

縣域社會經(jīng)濟的發(fā)展，將進一步提升我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。“城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，關(guān)鍵要看縣和鎮(zhèn)的質(zhì)量。如果縣城和重點鎮(zhèn)的公共服務和基礎設施能夠延伸到農(nóng)村，就意味著實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這可以讓更多人分享到城鎮(zhèn)化帶來的便利服務，更好地發(fā)揮城市發(fā)展對人的現(xiàn)代化的推動作用。”郭萬達說。

培育創(chuàng)業(yè)環(huán)境才能發(fā)展縣域經(jīng)濟

德國是一個以中小城市為主的國家，很多城市中只有數(shù)十萬人口，但是這些城市公共服務健全、經(jīng)濟活動蓬勃，人們安居樂業(yè)。郭萬達認為，這是我國縣域社會經(jīng)濟發(fā)展可以借鑒的先例。

“我國要想進一步提升縣域社會經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，需要進行體制機制的綜合改革，既包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明‘五位一體的改革，也包括戶籍制度、土地制度、住房制度、財稅體制、金融體制等的改革，還包括政府基層治理的改革等，涉及的內(nèi)容豐富而綜合。”郭萬達表示。

改革的最終目的，是使縣域社會更和諧、經(jīng)濟更繁榮。郭萬達介紹，加拿大蒙特利爾國家科學研究院教授馬里奧·波利斯有一本著作名叫《富城市，窮城市：城市繁榮與衰落的秘密》。作者考察了美國、加拿大、歐洲等發(fā)達國家和地區(qū)的一些城市，發(fā)放了很多調(diào)查問卷，想要弄清楚：為什么有些城市繁榮，有些城市衰敗？為什么很多大企業(yè)在這一座城市中，不在那一座城市中？最終他發(fā)現(xiàn)，許多城市中的大企業(yè)是與這座城市一起成長起來的：因為有了這些企業(yè)，所以才有了這座城市;反之，這座城市的發(fā)展壯大也在影響著城市中的企業(yè)。“一座城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是靠企業(yè)家、靠市場推動的。縣城發(fā)展產(chǎn)業(yè)的通常做法是建設開發(fā)區(qū)，招商引資。如今，很多地方開始強調(diào)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，吸納人才。而問題的核心是，縣城中能否創(chuàng)造出適合企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和發(fā)展的環(huán)境。”

“傳統(tǒng)的招商引資固然有作用，但是從其他地區(qū)‘挖來的東西隨時可能被‘挖走，因此更重要的是重視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。企業(yè)有創(chuàng)造力，產(chǎn)業(yè)才有可能發(fā)展起來，改革就是要為企業(yè)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。企業(yè)代表市場，如果政府管控過多，市場的作用就無法發(fā)揮出來。”郭萬達認為，縣域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與綜合改革是彼此關(guān)聯(lián)的。

在郭萬達看來，我國泉州、溫州等地的改革經(jīng)驗都是值得借鑒的。“深圳、泉州、溫州等地的很多企業(yè)家原本都是村莊中的村民，一些大企業(yè)最初也是在村莊中成長起來的。這些地區(qū)通過改革戶籍制度，使更多人得以扎根縣城，其中就有不少企業(yè)家;再通過一系列改革提升公共服務水平，使更多人愿意前來就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。有了人才，產(chǎn)業(yè)才能發(fā)展起來。反過來看，有了活躍的經(jīng)濟活動，吸引來的人才就更多了。”

縣域?qū)用娴木C合改革，又將對我國整體社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生怎樣的影響？“縣域是我國治理體系中一個綜合而基層的層級，縣域綜合改革幾乎涉及我國頂層設計中提及的土地制度改革、投資體制改革等所有的改革內(nèi)容，而縣域的改革實踐則是對頂層設計能否落實到基層、是否可行的反饋。此外，基層的優(yōu)秀改革探索也可以對頂層設計產(chǎn)生啟發(fā)作用。”郭萬達表示。