“學習貫徹黨的十九屆五中全會精神”筆談

賈康 田學斌 趙福昌

編者按：

中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議于2020年10月26日至29日在北京舉行，會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），為我國“十四五”時期的發展指明了方向。為深入學習貫徹黨的十九屆五中全會精神，本刊邀請多位專家，組織了“學習貫徹黨的十九屆五中全會精神”專題筆談。

摘 要：“十四五”時期是我國重要戰略機遇期，應緊緊圍繞《建議》要求，邁向二〇三五年遠景目標，經受住大考，抓住重要戰略機遇期;科技自立自強，突破高端技術瓶頸，以系統工程戰略思維，全面提升國家治理效能。堅定不移建設制造強國，鞏固壯大實體經濟根基，構建現代產業體系，提升產業鏈供應鏈現代化水平，培育具有全球競爭力的優秀企業，持續優化先進制造業，健全制造業高質量發展的制度環境。加強財政統籌，強化財政“基礎和重要支柱”作用，做好國家治理要素統籌;強化規劃引領和指導作用，做好財政規劃統籌;加強預算權的統一，提升財政決策統籌;強化政府部門間行動協同，做好預算執行統籌;強化落實好已出臺財政資源統籌政策。

關鍵詞：“十四五”規劃;二〇三五年遠景目標;制造強國;產業鏈供應鏈;財政統籌;國家治理

中圖分類號：F202 文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2021）01-0001-09

收稿日期：2020-11-25

作者簡介：賈康（1954-），男，湖北武漢人，華夏新供給經濟學研究院研究員，博士生導師;田學斌（1972-），男，河北武安人，河北經貿大學研究員，博士;趙福昌（1972-），男，山東昌樂人，中國財政科學研究院研究員，博士;吳園林（1985-），男，河南信陽人，外交學院講師，博士后。

貫徹黨的十九屆五中全會精神邁向二〇三五年遠景目標

賈 康，吳園林

“十四五”時期是承前啟后、繼往開來的重要戰略機遇期。黨的十九屆五中全會關于“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標的建議，高瞻遠矚，作出了在實現第一個百年奮斗目標——全面小康之后邁向第二個百年奮斗目標的全局性戰略部署。結合學習中央指導精神，筆者就如何在“十四五”時期，創新發展、行穩致遠、邁向二〇三五年遠景目標這一主題，從以下三個方面談一下基本認識。

一、經受大考，抓住重要戰略機遇期

2020年是我國充滿挑戰和壓力的“大考之年”。經過“新常態、貿易戰、新冠疫情”三重因素疊加的考驗后，我國經濟在全球范圍內率先復蘇。從2020年第四季度的市場繁榮表現、景氣上升趨勢和總體防疫形勢來看，預計2021年第一季度經濟增幅繼續回升，就業、物價等必成指標將肯定好于2020年同期水平。從國際來看，全球的經濟發展仍呈現錯綜復雜的嚴峻形勢，各類挑戰因素不斷交織，“低增長、低通脹、低利率、高債務、高風險”的狀況在一系列主要經濟體未得到緩解。同時，新冠疫情加劇了全球經濟動蕩，推動世界范圍的疫情危機向經濟危機和治理危機擴展。加之全球政治形勢變動劇烈以及歐洲、巴西、印度、俄羅斯等國疫情出現反復，諸多不確定性呈現出復雜嚴峻的態勢，嚴重擾亂全球經濟復蘇的節奏，加劇市場波動和經濟發展不良預期[1]。在當下乃至中長期內，全球經濟增長必然更需依賴“創新發展”形成新的動能，并在加強國際協調與合作中消減逆全球化、極端主義、民粹主義、霸權主義等不良傾向的影響。

2021年也是我國落實“十四五”規劃的開局之年。堅決貫徹黨的十九屆五中全會精神和相關建議的認識基礎在于對我國經濟發展形勢與潛力的正確把握。通過推進供給側結構性改革，已經初步對接以結構優化為主要支撐的中高速、高質量發展道路，并可望在今后很長歷史時期，中國作為巨型經濟體而不斷發揮成長性潛力。下一階段引領新常態經濟的“L型”轉換仍有待在中高速平臺上確認[2]，相關有利條件已多有具備：“十三五”時期以“三去一降一補”為切入點的供給側結構性改革取得明顯成效，我國即將超過美國成為全球最大消費市場，消費對經濟發展貢獻連續6年超過投資;貿易總規模已穩居全球第一，貿易結構進一步多元化，對單個經濟體的依賴度逐漸下降;“新經濟”亮點頻出，市場供需聯通機制更加得到信息化的加力提效;防控沖擊阻斷風險的能力提高;產業升級、區域發展、民生改善等重大問題的指導方略已顯著地呈現出系統化和更具對接操作的特點。在此基礎上，迎接“十四五”規劃執行期，我國既面臨“百年未有之大變局”的考驗與挑戰，也獲得立于第一個“一百年”目標達到后繼續以中高速、超常規發展追趕發達經濟體現代化水平的歷史機遇與新起點。

黨的十九屆五中全會的戰略部署，實已超出一般五年規劃設想，為我們提供了聯結二〇三五年遠景目標的超長期視野下的戰略指導。在新冠肺炎疫情防控常態化之下，如果我國經濟維持5%以上的年均增速，那么“十四五”時期我國人均國民收入將達到1.4萬美元左右，此時國家將整體穩步進入高收入經濟體行列。[3]

當前階段，我們必須以全面決勝小康社會達標為契機，加快構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，打造現代化經濟體系，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，進一步解放生產力，提升我國“產業生態”水平，繼續大踏步跟上時代、在追趕發達經濟體過程中進一步提升供給體系質量和效率，開創現代化發展新局面。

二、科技自立自強，突破高端技術瓶頸

黨的十九屆五中全會提出堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。這一論斷不僅明確地將科技“自立自強”表述為“戰略支撐”地位，而且體現了黨中央對作為第一發展動力“創新”前沿事項的高度重視。以制度創新打開科技創新、管理創新的新空間而追求實現關鍵核心技術突破。制度創新必然是綱舉目張之“綱”，是統領全局的龍頭。面對當前復雜局勢，黨中央提出的新發展格局中，“國內大循環”為主體并不意味著回到閉關鎖國的時代，而“國際國內雙循環”相互促進也并不意味著回到忽視自立自強的基本立場。

在中國“花多么高的天價也買不來”的關鍵核心技術領域，如高端芯片、高端航空發動機等，必須以自主攻關的突破，才能形成別無選擇的“國內大循環”。當前，創新發展亟需我國在高端科學技術上運用新型舉國體制實現根本性突破。基于科技是第一生產力的判斷，我國在實施追趕—趕超發展戰略中必須尋求關鍵領域核心技術的新突破。在科技發展的常規模式下，技術變革會遭遇臨界點。科技到達臨界點后，如果沒有根本技術變革的推動，很難持續發揮科技第一生產力的作用，中國高端核心技術的突破，只能依靠自力更生。此時需要我們通過構建“舉國體制2.0版”或“新型舉國體制”，積極借鑒“兩彈一星”經驗，在科技重點事項上有效組織協同攻關，以舉國之力實現自立自強，實現國內大循環。在高端芯片、高端航空發動機等核心技術上的突破，是“十四五”及后續一段時間內我國實現科技自立自強的典型代表事項，是國家創新發展的戰略支撐。

創新需要營造符合創新規律的包容性制度環境。根據黨的十九屆五中全會精神，允許和鼓勵民營企業在相對寬松環境下試錯創新，具體表現在高端技術、新基建、科技金融等重要領域以數字經濟引領和開展新格局。在我國實現追趕—趕超現代化戰略過程中，必須借助后發優勢，弱化后發劣勢[4]，繼續擴大對外開放，積極借助外部供給要素，將引進與消化、吸收、再創新相結合，以內外雙循環完整框架下新型舉國體制的攻關突破與具有比較優勢的中、低端領域的國際化充分結合，開辟創新發展新格局。在充滿不確定性的世界形勢下積極尋求確定性，我們需要把握好自己的確定性，作出正確的選擇，做好自己的事情、繼續堅定地推進和平崛起，積極有效地對沖和化解各種內部和外部風險[5]。

三、以系統工程戰略思維，全面提升國家治理效能

在《建議》中體現的黨中央指導全局的戰略規劃和基本精神中，系統論思維體現十分突出。將社會主義現代化的基本實現視為一項系統工程，意味著在統籌國內國際兩個大局的基礎上，繼續堅持自上而下的頂層設計和自下而上的實踐探索的有機結合。黨的十九屆五中全會將系統觀念作為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的基本原則之一，提出“加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，統籌國內國際兩個大局，辦好發展安全兩件大事，堅持全國一盤棋，更好發揮中央、地方和各方面積極性，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，注重防范化解重大風險挑戰，實現發展質量、結構、規模、速度、效益、安全相統一”。這意味著，在全面深化改革之際，黨中央高度重視形成一個更宏觀的、通盤考量的統籌掌握，以便對現代化全局推進作更高水平的指導。

系統論思維要求在二〇三五年遠景目標指引之下，更好實現“五位一體”的國家治理現代化，即政治、經濟、文化、社會、生態全部領域的基本現代化。全面深化改革是系統工程，合乎邏輯地體現為黨的十八大以來“五位一體”總體布局。“五位一體”就是我國現代化建設系統工程戰略思維的凝練，是堅持和完善中國特色社會主義道路的總體布局。

“四個全面”與“五位一體”緊密呼應，已在“全面小康”達到后，升華為“全面建設社會主義現代化國家，全面深化改革，全面依法治國，全面從嚴治黨”，是黨中央基于國際國內局勢，著眼于執政黨的歷史使命與責任，結合當前戰略任務部署，從戰略高度作出的系統論升級版“中國方案”。

我們應深刻認識“五位一體”與“四個全面”在實現二〇三五遠景目標過程中所具有的有機統一性，按照系統論思維對我國現代國家治理提出要求。中央歷經十六大報告的“三位一體”、十七大報告的“四位一體”、十八大報告的“五位一體”，實現了戰略指導思想的逐步躍升。這一過程是依據執政黨國家治理的實踐成果和思想成果，表征著執政黨治國理政的理念提升和戰略總體布局新高度。戰略布局源自實踐，高于實踐，對實踐具有重要的指導性和針對性。

打造現代化經濟體系，以供給側結構性改革為主線，這是在深刻總結中外經濟社會發展理論與實踐基礎上，以問題為導向而形成的富有中國特色的系統化思想成果的概括性表達。這并不是貼標簽式制造新概念，而是在實現承前啟后、繼往開來、理論密切聯系實際的轉軌創新中，把“改革”表述為一個得到中國特色社會主義政治經濟學學理支撐的概念，表明“生產關系自我革命的改革”是解決有效制度供給問題，從制度結構攻堅克難的優化帶動整個供給體系質量和效率的提高;是借鑒中外所有需求、供給管理經驗卻又側重于供給體系建設的系統工程[6];是在堅持市場在資源配置中起決定性作用前提下，讓政府更好發揮作用。在這條主線上的系統工程，是將有效市場與有為、有限政府相結合，實現守正與創新相結合，以改革攻堅克難為關鍵來進一步解放生產力，全力以赴實現我國現代化的追趕—趕超。

面對矛盾凸顯的挑戰與“中等收入陷阱”的前車之鑒，我們必須依靠供給側結構性改革打造新動力體系。供給側主要的要素為勞動力、土地及自然資源、資本、科技、數據與制度管理。基于前三項要素的戰略支撐力在逐步衰減的基本事實，為引領新常態經濟的發展，必須更多依靠后三大要素——科技、數據與制度管理，即提高全要素生產率、對沖下行因素，打造發展升級版，在改革中解除供給抑制、放松供給約束。立足本土、對接全球化廣闊舞臺，追求高質量、升級版發展，在改革深水區以有效制度供給、結構優化，促進供給體系的質量和效率的提升。盡管供給側“攻堅克難”的任務艱巨，但我們別無選擇，必須迎難而上，敢涉險灘，啃硬骨頭。做好這些，我國不僅可消解漸進改革路徑依賴上的“后發劣勢”，還有望形成在中國特色社會主義政治經濟學支持之下供給側偉大實踐的“先發優勢”，如愿以高質量發展對接“新的兩步走”戰略目標！

建設制造強國 構建現代產業體系

田學斌

黨的十九屆五中全會通過的《建議》提出了“十四五”時期堅定不移建設制造強國的目標任務，特別強調，保持制造業比重基本穩定，鞏固壯大實體經濟根基。這是堅持目標導向，放眼全球產業鏈，立足我國制造業由大轉強關鍵階段，推動制造業產業鏈價值鏈從中低端向中高端攀升的前瞻性部署[7]。這是堅持問題導向，避免產業空心化、低端鎖定，進一步提升制造業支撐現代化國家建設能力，壯大實體經濟，加快構建現代產業體系的戰略性安排。

一、提升產業鏈供應鏈現代化水平

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國制造業產業鏈供應鏈體系不斷完善，現代化、國際化水平穩步提高，制造業供給質量和國際競爭力不斷增強，中國制造業大國地位實現了穩定鞏固和發展。但是，也要清醒地認識到，中國制造業在一定程度上大而不強，基礎技術支撐不足，高端產業發展滯后，區域發展不平衡不協調。面對逆全球化新形勢，部分國家對中國實施產業、科技封鎖，中國制造業發展面臨著外部市場空間受擠壓、生產要素成本高企、制度性交易費用提升等多重風險挑戰。這就要求我們必須深刻認識提升我國產業鏈供應鏈現代化的緊迫性，高度重視全產業鏈綠色化、數字化、現代化發展的重要意義，推動制造業供給質量體系優化升級[8]，在暢通國內大循環、促進國內國際雙循環新發展格局中大力提升中國制造國際競爭新優勢。

保持制造業比重穩定。制造業是強國之基、興國之本、實體之根，是產業鏈供應鏈的核心載體。貫徹落實《建議》，就要突出實體導向，在確保質量和效益的前提下，在“十四五”時期，制造業增加值宜穩定在30%以上。這是考慮中國這樣一個超大市場需求供應穩定、外部需求不斷增長、城市化人口不斷增加情況下的一個比重。當然，穩定制造業比重并不是要設定一個約束性的目標值，而是在供給適配需求度高、產業鏈供應鏈穩定持續高效運行狀態下的一個預期性目標。

堅持制造業綠色化發展方向。將新發展理念貫穿于制造業發展全領域、各環節和全過程，持續提升制造業綠色化發展水平。加快推進傳統產業綠色化改造，促進綠色技術工藝應用、資源節約利用和循環化發展，加快綠色制造體系建設，促進傳統產業綠色轉型發展。加快培育壯大綠色新興產業發展，推動戰略性新興產業綠色化、規模化、集群化發展，加快構建以綠色新興產業為引領的現代產業體系，嚴格實施新增產能負面清單管理制度，杜絕新上高消耗、高污染、低效益產業。深入推進清潔能源轉型，加快新能源、綠色環保等產業發展，推動綠色工藝、綠色技術、綠色生產模式廣泛應用，推動能源清潔低碳安全高效利用，促進產業整體性綠色轉型。堅持綠色園區、綠色產業、綠色管理一體化構建，推廣建設基礎設施完善、環境優美、規劃科學、優惠政策配套齊全、服務質量優良的綠色環保工業園區，創新綠色園區管理模式機制，充分發揮投資評價的“畝均效益”導向作用，以“畝均論英雄”，提高土地資源利用效率，促進園區內同類產業和異質產業有效結合，形成上下游相互支撐、前后向集約高效、供應鏈穩定可靠、綠色低碳發展的綠色園區發展新格局。

接優鍛強優勢產業長板。堅持安全可控、高效可及原則，以產業高端化、智能化、綠色化接優鍛強長板，實現優勢產業現代化水平整體提升。大力提升產品質量、服務質量、工程質量，增強高質量標準供給能力，努力增產品、創品牌、定標準，搶占市場制高點，提高供給體系適配性[9]。進一步鞏固提升具備規模優勢、技術優勢、配套優勢、市場優勢和先行優勢的傳統產業的國際領先地位，穩定技術改造投資方向，保持技術改造投資力度，嫁接融合一批“殺手锏”技術，提高產業體系的穩定性可靠性，全面提升傳統優勢產業競爭力。緊密對接先進科技、世界領先產業新發展新趨勢，推動重點領域率先突破，培育壯大新興產業。深入推進制造與服務協同發展，提高制造業信息化水平，促進制造業轉型升級[10]、高質量發展。

提高產業鏈供應鏈的韌性穩定性。強化提升制造業基礎原材料、零部件、基礎技術、工藝環節等的標準質量，突出關鍵技術、重要產品突破性、牽引性、示范性攻關攻堅，持續推進先進技術、產業鏈供應鏈多元化，主動應對逆全球化風險，推動產業鏈供應鏈在物理地理空間、原材料供應、人力資源保障、生產基地布局、交通通道拓展等多個方面進行多元化、近距離、可及性布局，增強產業鏈供應鏈的穩定性和抗風險能力。

二、培育具有全球競爭力的優秀企業

制造業強，企業必須強。制造強國無不擁有一批掌握核心技術和關鍵產品、對產業生態和行業發展舉足輕重的世界一流企業，成為國家制造業發展水平乃至國家競爭力的重要標志。2019年我國42家制造業企業進入《財富》世界500強，而2004年僅有4家，國際競爭力不斷增強。然而，在人才、品牌、文化、商業模式等要素形成創新能力、標準話語權、國際公認度等方面，中國制造業領域真正擁有的世界一流企業仍然為數不多[11]。

培育優秀制造業企業，要針對“大而不強”問題，對標世界一流，趕超國內先進，下大力氣支持行業龍頭企業、區域領軍企業加快整合重組，以組織結構調整促進企業規模化轉型發展。加大技術創新力度，提高產品附加值[12]、企業盈利能力，改善經營管理，全面提升企業現代化治理能力和水平，培育壯大一批產品質量優、品牌價值大、技術含量高、市場前景廣的世界一流制造企業，全面提升我國制造業企業的活力實力競爭力。

培育優秀制造業企業，要瞄準產業鏈中高技術、高附加值、高帶動性環節，進一步深化供給側結構性改革，加快化解落后過剩產能，加快出清僵尸企業，為優勢企業成長騰出更多空間。進一步發揮龍頭骨干企業的示范帶動作用，推動區域專精特新企業加快發展，扶持優勢企業提升品質和品牌認可度、占有率，培育壯大一批產品美譽度高、品牌影響力大、綜合競爭力強的大型企業集群，培厚墊高制造業企業發展基礎。

培育具有全球競爭力的世界一流企業，是一項帶有歷史性的戰略任務。各級政府應當著眼于弘揚企業家精神，暢通企業成長各領域各環節，在深化國有企業改革和扶持民營經濟發展中，突出競爭公開，強化開放包容，以更加開放包容的胸懷、更高品質的地方環境，努力構建與市場需求相匹配、與企業發展規律相適應、與制造強國建設相協調的企業成長環境，吸引匯聚更多國內外各類企業開展高頻次、高質量的交流學習、融通互鑒，一批批活力、實力、競爭力強的制造業企業就會不斷涌現。

三、持續優化先進制造業布局

“十三五”以來，我國深入推進供給側結構性改革，深入實施區域發展重大戰略，各區域比較優勢得以充分發揮，現代產業體系建設的進程逐步加快，制造業布局結構不斷優化。在“十四五”時期，要繼續以重大區域發展戰略為抓手，充分利用東中西和東北地區產業梯度和比較優勢，推動制造業的有序轉移與合理布局，著力構建東中西和東北地區產業聯動協調發展的新格局。增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的產業承載能力，統籌城市布局的生活、生態、安全需要，堅持從社會全面進步出發布局適合本地高質量發展的先進制造業。

堅持在優化制造業布局中推進區域協調發展和新型城鎮化。加大力度發展制造業新行業、新業態、新模式，促進產業布局在對接空間優勢產業中實現嫁接改造、優化提升，在跨行政區域優勢產業聯動發展中實現分工合作、優化升級。逐步優化制造業布局，支持各區域因地制宜、分工合作[13]，按照產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利原則，培育發展一批先進制造業集群，形成區域產業發展新增長極。當然，產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但制造業的集聚規模也不能無限擴張，大城市要根據實際合理控制制造業集聚規模[14]。

四、健全制造業高質量發展的制度環境

一是堅持市場化取向的改革，建設有為政府、精明政府。堅持社會主義市場經濟改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用，最大限度減少政府對資源的直接配置[15]，最大限度減少政府對微觀經濟活動的直接干預，把市場機制能有效調節的經濟活動交給市場，把政府不該管的事交給市場，讓市場在所有能夠發揮作用的領域充分發揮作用。轉變化解過剩產能的思路，用“負面清單”方法，告訴企業不能做什么。優化培育先進制造業的途徑，用正面清單方法，為企業發展提供更多可選擇的空間，增強企業自主發展、創新升級的自主性和內生發展能力。

二是面向市場需求和發展需要，做正確定位、主動有為的政府。有效市場與有為政府是按照比較優勢推動經濟發展的制度前提。在制造業轉型升級過程中，政府要從過去沖在第一線招商引資、擴大投資[16]，轉向維護公平競爭市場環境、制定標準、保護環境、支持創新等。同時，結合經濟發展規律，統籌地區資源稟賦，制定科學合理的規劃，提高規劃的科學性、可行性、穩定性、連續性，主動維護統一開放市場秩序，為企業創造一個能夠反映稟賦稀缺性的充分競爭的市場;圍繞有為政府、服務政府和法治政府建設目標，加快政府職能轉變，轉變政府行為方式，提高政府行為的法治化和穩定性，減少政策變動性，為企業創造一個可預期的政策環境，降低企業發展的交易費用。

三是進一步強化制造業發展的要素支撐。大力提升科技創新的質量和效率，提升產業創新能力，推進科技創新領域體制機制改革，向保護知識產權、企業家產權和發揮人力資本異質性功能作用要創新力和生產力，徹底解除科研經費管理、項目立項、成果評價、成果轉化等全流程、多環節的繁文縟節，進一步加大科研成果收益處置權向項目承擔機構、課題組和個人傾斜，切實保護項目承擔單位和科研人員的創新積極性、創造性，增強先進制造業創新發展的制度支撐。深化金融供給側結構性改革，健全多層次資本市場體系，大力發展普惠金融，支持中小金融機構發展，完善政策性金融，更好發揮資本市場、創業投資、綠色金融等金融工具功能，增強金融服務實體經濟能力。大力開發人力資源，加強職業技能培訓，提高職業教育供給體系對制造業發展需求的適配性。加強科學規劃，提高用地彈性，挖掘存量土地潛力，加大土地統籌利用力度，保障制造業轉型升級、多元化發展需要。

四是進一步落實落細支持市場主體發展政策。深化“放管服”改革，堅持主體權利平等、機會平等、規則平等，對標國際一流，瞄準制約市場主體、制造業發展的淤點、堵點、難點、痛點，突出抓主要矛盾，大力抓落地落實。進一步優化政務流程，加快“互聯網+政務服務”全覆蓋，減少環節手續，降低辦理時限，優化數據共享，推進信息聯通共用，打通政策制定到窗口服務的“最后一公里”，提高市場主體的滿意度、獲得感。加大政務失信行為懲治力度，統一監管標準、方式，規范執法行為，打造一流的市場化、法治化、國際化營商環境。

加強財政統籌 提升國家治理能力

趙福昌

《建議》貫穿五大發展理念，統籌國內國外兩個大局，做好發展和安全兩件大事，聚焦治理能力，提出了實現社會主義現代化乃至社會主義現代化強國的遠景目標，據此提出了“十四五”期間的具體目標考慮，著力為社會主義現代化強國開好局、起好步。其中，在“全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制”部分提出“建立現代財稅金融體制，其目標任務就是加強財政資源統籌，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障。”[17]財政資源統籌得到前所未有的強調。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政統籌能力是國家治理能力的重要體現。十九屆五中全會提出“加強財政資源統籌”，說明財政治理的重要性。十八屆三中全會賦予“財政”新定位以來，財政全面深化改革積極推進，政府過緊日子統籌資金保障重點支出、強化“四本預算”統籌銜接、統籌盤活結轉結余資金等，財政統籌能力不斷增強。面對新情況、新問題帶來的挑戰，財政統籌能力與國家治理現代化要求相比仍有不小差距。因此有效應對挑戰和化解風險，迫切需要深化改革，強化財政資源統籌，增強國家重大戰略任務財力保障。

一、強化財政“基礎和重要支柱”作用，做好國家治理要素統籌

財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是新時代財政職能的戰略性概括，超越了過去對財政過度政策化、工具化的傳統認識，實現了財政定位的回歸。財政作為治國安邦的基礎性制度安排，是連接國家治理各子系統的樞紐，是社會各方利益的交匯點，財政資源統籌能力是國家治理能力的重要體現，對于配置好國家治理要素、增強國家治理效能具有重要意義。但是，從實踐來看，無論是研究者還是政策制定者，對財政的理解大多仍局限于政府治理層面的經濟部門視閾，仍然把財政看作政府的錢袋子或者是宏觀調控的政策工具，對其在國家治理體系中應有的資源配置和統籌規劃功能重視不足，在一定程度上影響了資源在國家治理各子系統之間配置的統籌配置。從理論研究看，十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”以來，國家治理的基礎和重要支柱如何理解，目前研究大多仍停留在整體的層面，具體的基礎和重要支柱都是什么尚未得到清晰回答。這就導致基于國家治理要求的要素配置優先順序缺乏清晰認識，在一定程度上制約著財政的資源配置功能發揮，導致財政被動保障的成分較多，主動統籌配置資源能力受到制約。

強化基于國家治理效能的財政資源統籌，既要強化財政保障功能，更要突出財政資源配置效能的提升，切實發揮財政的基礎和重要支柱作用。一是深化國家治理要素研究。國家治理是一個系統，黨的十九屆四中全會提出的制度譜系是對現代國家治理要素的高度概括。深入研究國家治理的基礎和重要支柱的內容，不僅要從整體層面深入把握，還需要在國家治理的基礎和支柱的要素內容上深入把握，使國家治理的框架要素明晰化，便于研究要素之間配置關系對國家治理效能的影響，將國家治理基礎和重要支柱的解構研究推向深入。二是深入把握國家治理要素配置規律。在深入研究國家治理要素內涵的基礎上，科學把握要素配置的規律。十九屆五中全會提出“辦好發展和安全兩件大事”，從空前的高度和廣度來把握安全問題，涉及國家安全、科技安全、產業安全等一系列的新表述，又是一個更大格局的認識，將對財政資源統籌安排具有重要作用，對于財政保障能力的提升和國家治理效能的發揮具有重要意義。因此，需要強化對財政“基礎和重要支柱”定位的認識，把改革要求落實到位，以財政統攬國家治理體系全局，通過財政統籌協調國家治理各要素之間的關系，促進發展和安全協同，提升國家治理能力。

二、強化規劃引領和指導作用，做好財政規劃統籌

隨著全面深化改革向縱深推進，財政規劃的統籌指導作用不斷提升，但是財政規劃的引領和指導作用仍未發揮到位。一是財政五年規劃引領作用發揮不足。財政五年規劃是財政資源配置的重要指引，但是實踐中關于財政規劃認識的高度有待加強，引領作用有待進一步發揮，以有效促進財政統籌。如在“十四五”及之前的規劃編制中，財政五年規劃未列入重點子規劃，與國家治理的基礎和重要支柱地位匹配不夠，統籌和約束作用難以有效發揮。二是中期財政規劃指導約束作用弱化。中期財政規劃是財政進行跨年統籌配置財政資源的重要工具，由于政府預算決策約束難以到位，疊加中期預測的技術限制、形勢不穩定等因素，年度預算與中期財政規劃“脫節”，中期財政規劃的統籌功能難以得到應有發揮。

加強財政資源統籌，需要強化財政規劃作用。一是提升財政五年規劃的重視程度。要從財政是國家治理的基礎和重要支柱的高度來認識和定位財政五年規劃，做好財政五年規劃與國民經濟發展規劃的銜接與融合，提高財政五年規劃在國民經濟發展規劃中的統籌引領作用。二是強化中期財政規劃管理。切實推進財政預算改革，將十八屆三中全會確定的中期規劃改革措施落實到位，推進中期財政規劃和年度預算管理的一體化，統籌資源總量與支出需求，將國家整體戰略規劃、預算、部門事業發展計劃有機結合起來，確保預算與國家整體戰略規劃相適應，預算資源配置和部門事業發展計劃相一致，切實發揮中期財政規劃的統籌功能。

三、加強預算權的統一，做好財政決策統籌

全面深化改革以來，財政預算管理取得長足進展，四本預算構成的政府預算體系建立，四本預算之間的統籌機制日趨健全;預算決策機制不斷完善，全過程管理的閉環機制不斷形成，逐步對預算決策形成有效制約;存量財政資源的統籌盤活，對于財政資金效率和效益提升具有重要作用。但仍存在很多亟待提升的方面：一是四本預算統籌銜接仍待提升。當前，政府四本預算之間統籌程度差異較大。一般公共預算統籌較好;政府性基金預算不可統籌，各項基金由部門、地方安排，不僅與其他預算之間不可調劑使用，而且不同類別的基金收支之間也是“互不干擾”;國有資本經營預算封閉運行，除調入一般公共預算外，與其他類型預算之間的關聯度較低;社會保險基金預算嚴格規范收支內容、標準和范圍，實行專款專用。除社會保險基金預算用途比較明確外，其他三本預算用途仍存在交叉重復。二是預算編制（決策）統籌仍待提升。從組織結構看，財政部代表國務院行使財政職能，從某種程度上來說，財政部門代表國務院進行財政統籌管理的職能沒有得到充分體現，缺乏有效的統籌協調能力，制約了財政作為國家治理基礎和重要支柱作用的發揮，由于預算權不統一，財政管理責權過于分散，當涉及財政支出問題時，有的部門往往通過業務分管領導使財政被動支出;或者財政支出的調整有賴于財政和有關部門的“吵架”解決，導致功能上的大財政與權力上的小財政不匹配，“小馬拉大車”制約了財政資源的統籌。三是部門“二次預算分配權”影響預算權統一。財政預算資金分配實際上存在切塊的性質，掌握切塊資金的部門具有“二次分配權”，在某種程度上導致職能交叉、重疊以及預算分配“碎片化”。

加強預算資源統籌，統一預算權。一是強化政府預算體系間統籌，建立統籌與審批機制。進一步探索一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算與社會保險基金預算之間的有機銜接制度。對于收入較穩定的政府性基金，要及時納入一般公共預算管理;國有資本經營預算應將更多收入轉入一般公共預算，與社會保險基金預算的資金聯系必須通過一般公共預算進行，保證財政資源的真正統籌配置。二是提升財政統籌決策層次。在財政把握治理規律、提升統籌能力的基礎上，需要切實提升財政統籌決策層次，強化財政統籌。一方面，提升財政統籌決策的再認識，加強決策和統籌協調的力度。另一方面，加強財政統籌工作的組織和領導，強化決策和重大事項的統籌協調工作，切實提升財政統籌決策的層次，著力在財政“緊平衡”的情況下，以國家治理效能發揮為出發點，深度把握國家治理規律，切實提升國家重大戰略任務的財政保障能力。同時，還要強化零基預算理念，打破部門支出結構固化，增強統籌。三是強化預算編制的宏觀管理。對于具有二次分配權的部門預算編制，財政要強化統籌管理，同時，部門也需要提升認識，保障重點戰略和任務落實，共同做好預算編制的統籌。

四、強化政府部門間行動協同，做好預算執行統籌

在政府部門預算執行過程中，也存在一些客觀因素影響財政統籌。一是一定程度的“個體理性、合成謬誤”增加財政統籌難度。部門預算編制主要依據本部門規劃和相關政策，重點強調本部門工作的重要性和支出需求。就某個部門、某個項目看是合理的，但綜合起來看就會呈現“合成謬誤”情況，成為財政統籌難度加大的客觀因素。二是財政政策政出多門不利于財政統籌。有些政策相互交叉，甚至相互抵消功能;有些政策針對性不強，浪費了政府有限財力;有些政策缺乏測算論證，超越地方財政承受能力，有時由于地方缺乏配套資金而不能如期實現目標。三是避免“最后一公里”的問題仍需要注意。各個部門按照自己職責履職沒有問題，但是不同部門、區域之間的職責銜接，對于財政統籌發揮資金效益具有重要作用。

促進部門協同強化統籌：一是強化財政部門對預算編制的統籌。新時代財政功能的發揮，首先需要徹底改變財政部門會計導向的職能定位，切實加強財政部門的職能配置，將財政部門建成真正的“核心預算機構”，重塑其在資源配置中的地位。改革重點是：強化各級財政部門的預算管理主導權，具體包括預算工作統籌指導權、部門預算審核權和預算執行監督權。二是合理配置部門的預算編制和管理權。有限度地賦予其他公共部門對本部門預算資金的項目安排、調劑權，相應明確其對本部門預算資金使用的績效責任、預算執行進度和資金使用效率責任，以及對本部門資產監督管理的責任，進一步強化部門的主體責任和自我約束機制，強化部門協同的自主空間。三是強化部門間職能協同。一方面，財政部門要繼續充分發揮核心預算機構的作用，從全局角度做好資源統籌和協調工作，避免“個體理性、合成謬誤”和“最后一公里”問題;另一方面，相關部門也要從大局出發，破除部門利益束縛，加強協調配合，確保預算政策與國家戰略協調一致，增強國家重大戰略任務財力保障能力。

五、強化政策落實，做好財政資源統籌

財政統籌已有不少政策相繼出臺，但是實踐中有待進一步落實。一是取消財政支出“掛鉤”事項受修法制約，影響財政統籌。新預算法修訂提出取消相應的“掛鉤”事項，經過努力在中央部門層面基本達成共識，由于相應的法律需要進一步修訂，導致地方依然按照未修訂的部門法規管理和考核，預算的統籌能力受到一定程度的影響。如新修訂的《義務教育法 》中仍然有“國務院和地方各級人民政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例”的規定，文化領域有《財政部支持文化改革發展工作的通知》（財教〔2012〕33號）中仍然有“各級財政年初預算安排公共財政文化體育與傳媒支出（不含基本建設支出）的增長幅度應高于同級財政經常性收入的增長幅度”的規定，地方仍需要按照法律法規執行，影響財政統籌。二是已經明確資金結轉結余執行仍需強化。有的部門對預算管理認識不足，仍存在先爭取資金再落實項目的情況，導致資金結轉結余頻次和規模都比較大。此外，有的財政性資源或責任游離于財政管理之外。按照現代財政管理要求，所有的財政性資源都需要納入財政統籌管理的范圍。但是，我國目前的鑄幣稅等收入是典型的財政性資源，卻游離于財政預算管理之外。同時，一些該由財政兜底的責任，賦予財政前置介入管理的職能不到位，導致財政兜底“埋單”和相應管理權責不匹配，不利于財政資源的有效使用。

落實好現有的加強財政資源統籌政策：一是將取消“掛鉤”事項落實到位。要推動盡快修訂重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項的相關規定，對相關領域支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。二是嚴格執行財政統籌政策要求。做好財政存量資金盤活統籌使用，并盡可能地提升預算編制水平和執行能力，盡量減少盤活統籌的資金規模。此外，健全財政性資源的統籌管理。統一財政預算管理權，加強公共資源綜合管理，將依托行政權力和國有資產（資源）取得的收入及特許經營權取得的收入全部納入預算管理;加強各類經濟資源統一管理，收入編入部門預算，強化財政資源配置;將相應的財政性資源如鑄幣稅，逐步創造條件，適時全部納入財政統籌管理的范圍，促進資源的統籌使用;對于財政負有兜底責任的事項，要強化財政管理的前置，發揮財政管理的應有作用。

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（待續）

責任編輯：李金霞

Viewpoint on "Studying and Implementing the Spirit of the Fifth Plenary Session ofthe 19th CPC Central Committee"

Jia Kang1， Tian Xuebin2， Zhao Fuchang3， et al

（1.Chinese New Supply-side Economics Institute， Beijing 100142， China; 2. Institute of Economics Research， Hebei University of Economy and Business， Hebei Shijiazhuang 050061， China;3. Research Center for Finance and National Governance， Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China）

Abstract：“The fourteenth and fifteenth period” is the important period of strategic opportunities， we should be closely around the “require”， towards 2035 vision， seize the important period of strategic opportunities to withstand big exam; free-standing self-improvement in science and technology， breakthrough the high-end technical bottleneck; using systems engineering strategic thinking to comprehensively improve governance efficiency. Building manufacturing powerhouse， consolidate grow real economy foundation， build a modern industrial system， enhance the level of modernization of industry chain supply chain， cultivate the excellent enterprise with global competition， continuously optimizing globally competitive， perfect the institutional environment of manufacturing high quality development. To strengthen financial plan as a whole， strengthen fiscal function of "basis and important pillar"， perfect governance elements as a whole， strengthen planning， leading and guiding role， do a good job in financial planning as a whole， to strengthen the unity of budgets of the financial decision-making as a whole， ascension the action between collaborative of government departments， budget implementation plan as a whole， strengthen implement the policy of financial resources to plan as a whole.

Key words： the 14th Five-Year Plan; 2035 vision target; Strong Manufacturing Industry; industrial chain supply chain; financial plan as a whole; national governance