鄉村治理與鄉村振興：問題與改革深化

周文 司婧雯

摘 要：鄉村振興離不開鄉村治理。遵循理論與實踐相結合的論述原則，剖析鄉村治理與鄉村振興的耦合關系，首先解釋為什么要在國家治理視角下通過鄉村治理實現鄉村振興，即鄉村振興中鄉村治理的必要性和重要性。在此基礎之上回歸當下，進一步探討當前鄉村振興中存在的治理主體治理能力有限、治理體系不利于農業現代化發展、治理效能與治理目標相脫節三大問題。據此，指出“‘統不足，‘分有余”是鄉村治理存在的問題。因此，實現鄉村振興，鄉村治理需要完成完善治理體系、提升治理能力兩大任務，國家發揮好 “統”的作用、基層組織扮演好“樞”的角色是破解鄉村治理難題的關鍵。

關鍵詞：鄉村振興;國家治理;鄉村治理;農業現代化

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2021）01-0016-10

收稿日期：2020-12-07

基金項目：教育部重大攻關項目“實體經濟發展與中國特色社會主義政治經濟學”（17DZJ011）階段性研究成果

作者簡介：周文（1966-），男，重慶人，復旦大學教授，博士生導師。

一、引言

黨的十八大之后，國家治理藍圖逐漸展開，鄉村治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。鄉村作為國家基層政權的“神經末梢”和最基本的治理單元，鄉村治理是否有效事關國家治理現代化的整體水平與質量，是國家有效治理的基石，沒有鄉村的有效治理，就沒有鄉村的全面振興，因此，鄉村治理是一個不能忽視的國家治理。因此，必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。鄉村治理側重于治理體系即國家治理體系現代化，鄉村善治側重于治理能力即國家治理能力現代化，鄉村治理體系是國家治理體系的關鍵一環，鄉村善治是國家治理能力提升的重要體現，鄉村治理現代化與國家治理現代化之間存在強耦合性。一方面，鄉村振興戰略是特定歷史階段的具體治理實踐，國家治理現代化是國家治理主體本身一個長期的、根本性的治理結構變革，兩者之間存在高度耦合性。當前我國鄉村低效的治理能力遠不能滿足實踐中更高的治理需求，家庭聯產承包的農業經營方式與農業生產力大發展的需求不相適應，農村治理能力也與國家所要求的治理能力不匹配，亟需改革鄉村治理體系，提高鄉村治理能力。正如馬克思所指出：“隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革?！盵1]鄉村振興實踐中不斷出現的新問題、新矛盾呼喚更高水平的國家治理能力建設。另一方面，國家治理能力為鄉村振興戰略的有效實施提供治理能力保障。國家制度建設能力和制度執行能力提升有助于鄉村高效率的調動、整合與分配資源，把黨領導下治理有效的制度優勢轉化為治理效應，促進鄉村經濟社會發展。

改革開放40多年來，以包產到戶為標志的農村改革啟動解放和發展了生產力，使我國農業農村的面貌發生了翻天覆地的變化。但是總體上看，農村發展的許多理論與政策問題，沒有從深層次上解決。新中國成立70年來，我們最大的成功是解決了土地私有化問題，打破了中國幾千年農村土地的私有化，同時通過互助合作社、高級合作社、人民公社組織形式解決了農村幾千年的分散和生產力低下問題，突破了農村生產關系的束縛。中國傳統時期的鄉村治理是皇權不下縣，縣下依靠鄉紳自治，鄉紳在農村治理中發揮了較大作用，同時也讓廣大的農村置身于體制外而固化，與世隔絕，幾千年沒有較大進步。而新中國建立后打破了這一藩籬，顛覆了固有的農村體制的根基。

應該說，1949—1978年農村發展的滯后和體制僵化有關系。原有的農村集體體制存在著某些問題制約和影響了農村發展進步，但是全盤否定集體體制，現在來看是有問題的。從鄉村振興層面來看，這里有三個根本問題沒有很好解決。一是鄉村發展現實與鄉村振興改革目標不對接，基層組織很難發揮應有的作用，也不利于農村經濟發展進步;二是鄉村治理架構與鄉村振興改革目標不對接;三是包產到戶與現代化發展不對接，包產名存實亡，拋荒現象嚴重。為此，亟需通過在經濟上進一步放活農村基本經營制度，將分散性的家庭經營制度與專業化、規?；洜I緊密結合，發展集體經濟，提高農業生產力;在鄉村治理方面加強黨對農村工作的領導核心作用，創新完善黨組織領導鄉村治理的體制機制，加強農村基層黨建工作，探索黨對鄉村社會領導的有效實現機制，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

鄉村振興戰略是新時代解決“三農”問題的重要戰略規劃和有效途徑，自十九大報告首次提出以來，學界已進行了廣泛的探討，并成為鄉村問題研究的前沿熱點。在國內現有研究中，主要集中在以下三個主題：（1）鄉村振興戰略的內涵，包括其概念、總體要求、目標、意義等;[2]（2）鄉村振興的內容，即與以往“三農”發展戰略相比，鄉村振興戰略的新發展指向、新發展重點和難點等;[3]（3）實現鄉村振興的路徑，[4]在探討中國特色新農村模式的同時，還有部分學者分析了發達國家鄉村發展、農業現代化道路及其對中國的借鑒意義。[5]綜上，當前對鄉村振興議題的討論，主要著眼于鄉村振興戰略本身，聚焦在如何理解鄉村振興戰略和如何實現鄉村振興兩大領域，論述內容更多是延續了以往的“三農”問題，繼承有余而發展不足，在分析思路上缺乏高度和創新?？梢哉f，現在雖然提出了鄉村振興的命題，但是沒有能夠在全面深化改革當中得到很好的破題。與現有研究不同，筆者認為：鄉村振興是在國家治理框架下系統性的鄉村治理改革。鄉村振興作為當今指導農村發展的國家戰略，鄉村治理的分析和研究視野不應該僅僅局限在鄉村和鄉村振興戰略本身，而是應該提高到國家治理的高度，在國家治理的宏大視野下探析鄉村治理和鄉村振興戰略、尋覓鄉村振興之路。

二、國家治理視角下鄉村治理與鄉村振興的耦合關系

十九大報告中明確提出，鄉村振興戰略的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！薄？梢?， “治理有效”是整個鄉村振興戰略的內在要求與重要保障，鄉村是否“治理有效”與國家治理體系與治理能力現代化緊密相聯，既關乎鄉村是否真正振興，又關乎建設現代化強國的大局。鄉村治理既是國家治理的重要組成部分，同時又是實現鄉村振興的保障，二者統一于建設社會主義現代化強國的實踐中。

鄉村振興是國家治理現代化的有機組成部分，是國家治理在鄉村層級的表現。在政治經濟學邏輯下，國家治理能力主要包含在資源動員能力、創新引領能力和風險控制能力三方面;[6]而國家治理體系是國家治理的運行規則和制度保障，反映了對發展規律的總結和經驗提煉，包括治理的制度、結構、方式、條件等，是一系列體系化的治理要素的總和。[7]據此，在國家治理視閾下，鄉村振興主要表現在如下幾個方面。

第一，如何在村民自治的前提下使鄉村治理更有序、更高效。當前鄉村治理結構以村民自治為主體，已暴露出宗族勢力、強人治理等一系列問題，加之兩委對村民自治的相對制衡，村民—兩委的“治理共同體”關系越發敏感。[8]因此，在治理體系方面，需要健全自治、法治、德治的鄉村治理制度;在治理結構方面，需要完善多元共治的格局，建立人人有責、人人盡責、人人享有的治理共同體;在治理方法上，靈活運用協商手段、法治手段等，化解鄉村內部矛盾，提高鄉村治理的凝聚力。

第二，如何在“小農戶”基礎上發展現代化農業。用占世界7%的耕地養活占世界20%的人口，是中國農業發展的客觀國情。與現行農業現代化國家相比，中國的農業面臨著人多地少、區域差異大、供需規模大的現實境況，家庭聯產承包制也是我國農業生產經營的基礎性制度安排。中國既沒有美國式大規模機械現代化的生產條件，又沒有日本式土地節約型現代化的技術基礎，加之14億人口的國內需求量，這意味著，中國需要走出一條中國特色社會主義農業現代化道路。因此，如何實現小農戶和現代農業發展的有機銜接是農業發展的重要議題。

第三，如何在保持鄉村底色的原則下實現“四化同步”。從黨的十六屆四中全會提出“兩個趨向”論斷，到黨的十九大明確提出了實施鄉村振興戰略，目的是要從根本上改變長期犧牲農村、犧牲農民的發展現狀，明確工農城鄉的平等地位。習近平總書記強調“農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。”[9]這明確了鄉村振興的戰略指向——要在保持鄉村底色的原則下實現農業強、農村美、農民富。在市場經濟的進程中，在城鎮化的浪潮下，各類資源愈發不可阻擋地向城市、向非農業部門聚集，使鄉村中的人力資源、生產資料、生活資料等不斷流出，為工業化、信息化、城鎮化提供了生產要素。工業化、信息化、城鎮化、農業現代化應是一個有機的整體，但相較之下，鄉村的發展速度遠落后于另三者，在發展方式、基礎設施、人才儲備等方面有明顯的短板?？梢?，在國家治理進程中，鄉村振興意味著對工農關系、城鄉關系的深刻調整。

以上三個“如何”既是國家治理的表現，也是鄉村振興亟需解決的問題，是國家治理在鄉村問題上的具體指向。另一方面，國家治理能力和治理體系現代化建設為鄉村振興提供了保障。我國國家治理具有四大特征，這也是國家治理在鄉村治理中“統”的作用。[7]

第一，國家的發展領航作用。黨和國家始終對“三農”工作高度重視，改革開放40多年來，堅持與時俱進，不斷調整“三農”發展戰略及其重點，引領鄉村發展。改革開放初期，將活躍農村經濟作為鄉村治理的重點，肯定了“大包干”的做法，允許并鼓勵農民因時因地制宜，經營自主;黨的十六屆四中全會提出“兩個趨向”論斷，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務和統籌城鄉經濟社會發展的新要求，將鄉村和城市發展有機結合，致力于改變原有的城鄉矛盾關系;黨的十七大提出要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重;在此基礎上，黨的十八大進一步明確城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑;黨的十九大提出的鄉村振興戰略是對既往“三農”戰略的繼承與發展，既保持了黨和國家對“三農”問題的一貫重視，又結合農村發展的新問題，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的新發展目標。

第二，國家的資源動員作用。如前所述，資源動員能力是國家治理能力的重要組成部分。市場和政府“兩只手”是中國特色社會主義市場經濟的獨特優勢，正是由于國家對資源的調配和集中，才能高效地集合資源，優化資源配置，為鄉村振興提供堅實的物質基礎。具體來說：首先是基礎設施支持。改革開放40多年來，鄉村的農田水利設備、道路交通設施、電力和能源系統等基礎設施建設取得了長足進步，農業生產條件得到不斷改善。其次是人才支持。國家通過政策引導，鼓勵和吸引優秀的人才加入到鄉村振興的事業中，打造一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，為鄉村帶來先進的管理技術和治理方式，不斷提高鄉村治理主體的能力和水平。最后是資金支持。相較于其他生產部門，農業生產的周期較長、受氣候等外部因素影響大、利潤率低。因此，需要中央和地方財政的有力支持，為鄉村發展提供財力保障。

第三，國家的風險調控作用。農業是人類生存之源、國家發展之本。因此，農業生產的持續穩定發展是一切發展的必要前提。新冠疫情爆發初期，全國范圍內都出現了嚴重的滯銷情況，供應端的鄉村產品積壓，易腐易爛的農副產品損失最為嚴重，而由于道路封阻、物流運輸困難、疾病防御和檢測不完善等原因，消費市場中的農副產品價格一路飆升，供需嚴重不平衡。不僅中國，世界各國在疫情期間都是如此，在美國，“倒牛奶”事件再次上演。面對疫情這一突發狀況，黨和國家作為風險的“調控者”，可以迅速作出反應，及時把糧油、蔬菜、肉蛋奶、水產品等納入疫情防控期間生活必需品保障范圍，明確指出不得攔截蔬菜種苗、仔畜雛禽及種畜禽、水產種苗、飼料、化肥等農資運輸車輛。[10]除此之外，地方政府也出臺了助農補貼政策，利用網上平臺，將線上銷售作為新的銷售路徑。

第四，國家的公平保障作用。國家在鄉村振興中承擔著公平“保障者”角色，這也是在中國國家治理中國家最重要的角色之一，是超越資本主義平等觀和在中國特色社會主義制度下特有的角色。其一，國家致力于實現城鄉間公平，統籌城鄉發展，推動城鄉要素自由流動、平等交換，以城鄉平等構建鄉村振興新格局;其二，國家致力于推動鄉村間公平，以精準幫扶、產業帶動為主要抓手，加快脫貧攻堅步伐，力爭帶領所有人共同奔向小康;其三，國家致力于維護鄉村內公平，加強對鄉村干部、資金的監督，加大掃黑除惡力度，讓村民能真正有效地行使自己的自治權利，營造和諧、友善、文明的鄉村治理環境。

究其根源，“三農”問題和鄉村振興難題，并不是受制于鄉村領導層的能力和作風，也不是困于鄉村自身經濟基礎薄弱，而是一個治理方面的系統性問題，所暴露出來的是治理主體、治理體系等多種因素共同影響下產生的治理效能問題。

三、鄉村治理與鄉村振興的困境與改革深化

習近平總書記強調“沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化。在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”[11]在鄉村未振興、鄉村治理未現代化前，尚未實現國家治理現代化的目標。因此，鄉村振興是關乎整個國家現代化建設全局的大事。

從國家治理的角度來看，當下鄉村振興需要突破治理主體、治理體系、治理效能三大問題。三者是相互影響、有機聯系的系統性問題，其中，治理主體問題是基礎，決定了鄉村治理由誰帶頭、由誰負責;治理體系問題是關鍵，決定了治理主體如何開展治理工作，從而影響治理的效能;治理效能問題是核心，呈現出的是治理主體在治理體系下發揮其治理能力的最終結果。同樣，想要解決治理效能的問題，也是一個系統性的工程，需要從治理主體、治理體系、治理能力等多因素多管齊下方能解決。

（一）鄉村治理的主體能力有限

治理能力是治理主體運用國家治理體系管理社會各方面事務的能力，是對制度的實踐、對規律的駕馭。[7]在客觀環境上，社會關系松動增加了治理難度;在治理主體內部，基層組織統籌、引導、創新等能力有限，主客觀兩方面導致鄉村的治理能力有限。

新中國成立70年來，鄉村治理經歷了人民公社、鄉政村治和“三治”結合三種治理結構，治理主體由全能的政治機構轉向基層政權、村級組織，形成了基層政權、村級組織和社會組織三元主體的治理結構。[12]治理主體更加多元，不僅鄉鎮黨委政府和村兩委是鄉村治理的主體，而且還加入了社會組織這一新的治理力量。但是，治理主體的相對分散性也帶來了一系列問題。

第一，權責不一致導致的治理動力有限?，F有農村的治理結構與國家治理結構是相互矛盾的。當前，我國鄉級實行鄉鎮政府的行政管理，在其之下實行村民委員會的村民自治。在該結構下，縣有治理鄉村社會之權，卻不直接參與治理實踐，鄉長負責但不決策，縣政府決策卻不負責，鄉政府在治理結構上突出表現為權小、責大、能弱，權責嚴重分離。[13]長此以往，村級基層組織成了鄉鎮政府的“跑腿工”，行政化色彩越來越重，導致農村基層組織治理的動力不足，大大降低了治理效能。此外，基層組織的角色不斷累積，不僅要承擔社會治理職能，又要引領鄉村經濟治理的進程。然而，在實際治理實踐中，“全能的”基層組織并不是“萬能的”，基層組織理應是國家治理在鄉村的有力抓手，但由于權責分離和結構的不完善，基層組織很容易出現職能異化的現象，造成在治理過程中的越位和缺位，主要表現在：一是引導農業現代化上的缺位。這不僅是基層組織的缺位，而且是三個治理主體共同的問題，農業現代化需要良好的經濟發展環境和政策支持，需要治理主體集中力量引導土地流轉、轉型傳統模式、引進專業人才等。二是創新治理模式上的缺位。當前國內發展環境已發生深刻的變化，由傳統發展轉入高質量發展階段。但是，與不斷發展著的時代相比，鄉村的發展模式、治理機制卻遠遠落后，鄉村治理的成本不斷增加，呈現內卷化狀態，也加劇了鄉村人才流失的狀況。三是在自治事務上的越位?；鶎咏M織和村民之間不是領導關系，而是服務關系，個別工作人員、領導干部不作為和亂作為，加之行政化和官僚化的作風，讓鄉村的公共服務得不到保障，出現了諸如強拆強建等一系列問題，激化鄉村內部的矛盾。

第二，治理能力有限，甚至落后于鄉村社會的新變化。習近平總書記深刻指出，我國社會結構、社會觀念、社會心理、社會行為都在發生深刻變化。[14]傳統的鄉村社會以宗族、血緣關系為紐帶。隨著中國特色社會主義民主政治和中國特色社會主義市場經濟的深入發展，村民的個體意識不斷覺醒，公民意識不斷提升。在日常生活中便可清晰地感知到，鄉村關系正在逐步改變，鄉村社會的離散化程度不斷加深，個人、家庭、村落間的聯系愈加松散，原有的宗族關系、人際關系基礎在一定程度上被淡化，固有的鄉村秩序也逐漸分化。不難看出，鄉村治理的社會基礎發生了很大變化，對治理主體提出了更高要求，也加大了治理難度。以往“大鍋飯式”管理方式、“一刀切式”工作方式等治理方式已遠落后于新的治理需求，需要治理主體與時俱進，不斷提升自己的治理能力，以適應新的鄉村治理現狀。

第三，尚未與村民建起治理的共同體。治理（Governance）不是單向管理，更不是上對下的統治，而是多元主體共同治理。據此，村民應是鄉村治理的主力和動力源泉，在鄉村振興的過程中，村民不只是見證者，更要成為參與者和決策者，打造多元主體參與下的共治結構是鄉村治理的不二之選。一方面，暢通民主渠道，保護村民的參與、議事、決策等民主權利。當前，鄉村的縣、鄉、村自上而下的治理結構不僅增加了治理成本，而且造成了行政化、官僚化等問題，阻隔了村民與政府的互動，“下情難以上傳，上令難以下達”。[13]因此，完善共建共治共享的社會治理制度、保障村民在治理結構中的作用至關重要。近幾年來，黨和國家大力在農村推行村務公開，用法律和制度工具規范和保障治理秩序，掃清民主監督的制度障礙，營造透明、公正、公平的治理環境，使基層群眾自治制度真正成為一條群眾主體與國家主導有機統一的治理道路。另一方面，加強引導，鼓勵和支持村民加入到鄉村振興、鄉村治理的過程中來。村民是鄉村的主人，見證了鄉村的發展歷程，親身感受到了鄉村發展面臨的問題。從這一層面來說，真正懂農業、愛農村、愛農民的人，是村民自己，而不是剛走出校園的大學生，也不是海外歸來的高級精英。但目前一些地區，村民參與鄉村振興的意愿不高，“等、靠、要”的思想較為嚴重，甚至出現了“釘子戶”等不愿配合的狀況，鄉村治理過于依仗上層行政力量。習近平總書記指出“要加強和創新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍。”[14]因此，喚醒村民的主人翁意識，號召村民共建治理的共同體，就是激發鄉村治理的內生力量，讓鄉村振興不僅是自上而下的戰略，更是自下而上的行動，上下一盤棋，加速鄉村振興進程。

（二）鄉村治理體系與農業現代化發展問題

產業興旺是實現鄉村振興的基石。當前，我國農業治理體系主要為分散的“小農戶”制，土地歸集體所有，農民可以承包、經營土地，形成了“家家都有土地、但家家都不多”的局面。黨的十九大報告也肯定了“小農戶”在我國農業現代化進程中的客觀存在，提出“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，是農業現代化的重點推進方向。

與傳統農業相比，現代化農業具有機械化、集約化、規?；?、市場化和社會化等特征，其內部兼具分工與協作。據此，包產到戶在一定程度上是一個逆經濟現象。由于土地的碎片化，勞動生產積極性邊際遞減，勞動生產率固化很難提高。而適度規?；洜I可以進一步發展成為規模化大農業，繼而在其內部形成專業化的分工，有助于改變粗放型經營的現狀。具體來說，包產到戶與農業現代化的矛盾主要表現在三個方面。

第一， “小農戶”與規?；r場的矛盾。一直以來，農業規模報酬、中國是否適合規模化農場的問題都是學界爭論的熱點，諸多學者通過實證研究方式，認為規模報酬主要存在于制造業，論證了農業在本質上并不是一個有顯著規模效率的產業，從而堅持家庭經營的規模有效性。[15]對此，經濟研究應回歸現實、立足現實、應用現實，任何經濟現象的分析都需要綜合其社會背景、經濟背景等，不能簡單地用數據和模型來論證，更不能把數學結果當作經濟規律。這也是當前經濟問題研究普遍存在的現象。[16]對于該問題，首先需要識清中國農業規?；谋匾?，理解為什么要在中國勞多地少的狀況下依然推行規?；缓蟛拍芾斫庵袊霓r業規?；缆贰?/p>

首先，“小農戶”制下的農業生產現狀問題。農業家庭經營的最大優勢之一是收益直接歸農戶，無雇工、成本低。相應的正是因為既無監督，又無激勵，農戶種植的積極性和主動性都有限，各類生產要素并未“物盡其用”，出現了土地閑置、拋荒的現象。同時，以家庭為單位生產的持續性也值得反思。在市場經濟的巨浪下，越來越多的農村青壯年被非農業生產部門吸收，留下來堅守農田的往往是家中的長輩，據國家統計局數據顯示，41歲以上的農業從業人員是農業生產的主要群體，占比高達56%，[17]形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”的小農經濟結構。[18]在此結構下，農業的“老齡化”“兼業化”等現象持續加重，使生產方式日益僵化，農業缺少發展與創新的支持力量。因此，種種現象均表明，“小農戶”制不是長久之計，鼓勵由分散粗放逐步向適度規模轉變，形成專業合作社、農業企業等新型農業經營體系，不僅是當前農村現實的客觀需要，也是農業可持續發展的必然選擇。

其次，推行農業規?；a要解決的問題和實現的效果問題。在現有研究中，學界往往將規模和利潤掛鉤，認為若要提高糧食產量，推進適度規模經營可能會適得其反。[19]值得注意的是，農業與制造業不同，農業不僅是一個經濟部門，而且還兼具社會價值;土地不僅是生產資料，而且還兼具社會保障功能。所以，農業生產不能僅關注其經濟效益，還要看其社會效益。農戶在農業現代化過程中的基本訴求是增加家庭收入及減少農業勞作。[20]推行規模經營并不是從農戶手中“強取豪奪”，而是鼓勵將符合條件的、閑置拋荒的土地交由其他農戶或經濟組織來經營，從而提高土地利用率，將本來就無力、無心親自種植的農戶解放出來。對于農戶家庭來說，既有耕地、宅基地和住房作為社會保障，又可以安心從事其他生產勞動，提高經濟收入，實現個人“全面發展”，邁向小康生活。

最后，中國特色的農業規模化道路問題。中國的人地矛盾決定了單個經營主體的經營規模不可能太大，在此背景下，我國堅持走中國特色社會主義農業現代化道路，始終強調“適度規模經營”。一方面，“適度”意味著防止片面追求經營規模，忽視當前“小農戶”的客觀現實，要在生產能力和自然條件允許的范圍內適度發展規?；a，不能以違背生產規律和破壞生態環境為代價;另一方面，“適度規?；币膊皇莾H僅指面積大，擴大面積只是表象，其本質是提高農民、農業的組織化程度和更好發揮鄉鎮層次的統籌作用，在尊重“家戶”為基本單位的客觀現實基礎之上，探索新的農村集體經濟形式。引導“小農戶”進入整個社會化大生產體系中，使之成為社會化大生產鏈條中的一個環節。[21]

第二，“全能”農民與專業化農戶的矛盾。生產專業化要依靠內部的分工與協作。亞當·斯密在《國富論》中提出國民財富增長源于分工化與專業化生產，并明確指出了農業生產力進步慢于制造業，是因為不能采用完全的分工制度。[22]同樣，馬克思在《資本論》中也提出，分工與協作是提高相對剩余價值的重要方式，指出“局部工人及其工具構成工場手工業的簡單要素”，分工與協作相輔相成，在分工的基礎上產生協作，協作助于發揮分工的優越性。[23]390-396可見，分工和專業化是提高生產效率的重要途徑。

反觀當前“小農戶”制下，從產前、產中到產后，從播種到收割，農民是“全能”的，是整個農業生產過程的第一責任人，也是唯一責任人。據統計，當前全國農業技術人員共計208.9萬人，占全國農業從業人員數量的0.59%，同時，在全國農戶中接受過大專及以上教育的農業從業人員僅占0.22%。[17]不難看出，在我國，農業被當作是一個“低門檻”“低技術型”產業，鮮有專業技術人才的支持和引導，主要靠農戶單槍匹馬或鄰里互助完成。所以，農業現代化的滯后不能全部歸結為農業本身的特質屬性，更需要反思當前落后的農業生產關系和鄉村治理體系。

無論是學理上還是歷史經驗都說明，專業化是經濟現代化的必然趨勢，遞增報酬有賴于勞動分工的演進。推動“全能”農民向專業化農戶轉變，就是新型農業經營主體的培育過程，也是優化鄉村治理體系的過程。一方面，不管生產規模大與小，“全能”的生產方式都“主觀地”將大量勞動力束縛在農業生產領域，不僅損害了農業生產的效率，而且阻礙了整個社會分工的深化與演進，不利于經濟現代化的發展。[24]另一方面，如前所述，當前我國農戶老齡化、兼業化現象嚴重，然而，在工業化、城鎮化深度發展過程中，農業勞動力的轉移是一個長期、必然的趨勢。在此背景下，更需要懂農業、掌技術的“職業農戶”作為農業生產的穩定器，以穩定的勞動力供應穩定農業生產，輔之以專業的生產性服務和先進的技術設備，實現人才、技術、資本、土地的良性循環，進而提高農業的社會生產力。因此，鄉村振興、農業現代化最根本的是需要是以專業化為基礎、以機械化為抓手的規模經濟。

第三，碎片化生產與機械化生產的矛盾。中國的農業家庭經營主體具有數量眾多、經濟實力弱、組織性較差的特點。[20]“小農戶”既缺少更新換代機器這類不變資本的主觀動力，也沒有承擔先進機械設備費用的客觀財力，當前我國農業機械化程度遠低于西方發達國家。

與規?；难芯肯嗨疲壳皩W界對機械化的認識同樣也禁錮在數字和模型中，往往使用大型機械化設備的成本壓力來駁斥農業機械化。然而，機械化的目的并不僅僅是增加產量、解放農戶的“雙手”。機械化首先是生產工具的變革，然后引起了農業生產力的革命。在此基礎上推動了生產關系的變革。因此，從更深層次來看，機械化也是治理體系的革命。馬克思在關于大工業和農業的關系論述中，稱大工業具有“最革命的作用”，[23]578并明確指出，大工業在農業中的應用所引起的最重要的變革是加速了以小塊土地所有制和小生產為主要特征的小農經濟的解體過程，引發了現代大農業取代小農經濟的農業革命。[25]所以，農業機械化的主要目的是：（1）為提高農業深度、廣度提供可能。機械化用物化勞動來替代活勞動，最直接的影響便是提高了農民的勞動生產率，繼而被節約下來的農業勞動力有條件、有機會向農業生產的深度和廣度進軍，或者從事其他生產勞動，以此推動農業產業的深化與拓展。[26]（2）為生產要素有效組合提供可能。正如規?；皇菃渭償U大土地種植面積，同樣，機械化也不是一味增加大型機械化生產工具，農業工業化的本質是農業部門要素組合的連續性、突破性變化。[27]在機械化的過程中，刺激資本、人力、技術等要素流動，也推動著土地流轉制度、土地配置制度等不斷完善來適應農業的新業態，由此帶來農業產業的變革與創新。一言以蔽之，機械化與農業之間不是簡單的成本—收益關系，而是小農經濟—現代大農業、傳統農業—農業現代化的變革關系。

由此可見，規?；?、專業化和機械化三者之間不是孤立的或沖突的，而是一體三面的有機關系：專業化推動著機器的采用和推廣，從而加深了機械化的程度;規?；癁閷I化和機械化提供物質條件和客觀基礎;專業化和機械化又反作用于規?；?，使規模報酬得以實現。三者相結合，逐漸改變傳統的“小農戶”制治理體系，不斷推動鄉村治理體系的現代化，激發農業產業革命的誕生，以農業生產關系的革新實現鄉村振興。

需要說明的是，從“小農戶”走向規?；?、專業化、機械化的現代農業并不是一蹴而就的，需要足夠的歷史耐心，“當前和今后很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式”。[28]與此同時，“小農戶”也不是落后的生產關系，而是向大規模機械化過渡的必然階段。倡導適度規模經營的目的不是消滅“小農戶”，鄉村振興也不是“去小農化”，而是在新時代發展背景下，重新審視“小農戶”在我國特色農業發展道路中的地位和作用，使“小農戶”更好地與現代農業發展有機銜接，以實現鄉村振興的治理目標。

（三）鄉村治理效能與治理目標相脫節

治理體系和治理能力相輔相成、相互支撐，共同實現治理效能的轉化。就當前鄉村振興的治理效能來看，呈現出“‘統不足，‘分有余”的狀態。由村民自治與包產到戶構成的理想中的“自主性的鄉村治理”，異化為分散的、碎片的鄉村治理，同時，基層組織未承擔好對接國家政策的責任，使國家政策懸浮于鄉村之上，與治理目標相脫節。

第一，鄉村與國家的離散性——國家在鄉村治理中“統”的作用。離散性是指鄉村發展呈現出的脫離于國家治理框架的狀態，是國家在鄉村發展過程中“統”的作用的缺失，國家作用弱化是當前鄉村治理效能低下的根本原因。村民自治和包產到戶所要求的自主性并不是指脫離國家治理、無需國家統籌的“無限的自主性”，而是在國家“統”的前提下，鼓勵村民結合本村情況、自身狀況走出特色的鄉村振興道路。因此，鄉村振興要著眼于鄉村，更要在更高視野上走出鄉村看鄉村，需要國家從頂層設計的角度制定鄉村治理的治理目標，統籌城鄉、工農、區域發展，從而實現資源的合理集中和調配，為縮小城鄉差距、區域差距、工農差距提供完善的制度框架，引導各類生產要素有效地支持農村、農業、農民發展，發揮好國家在鄉村治理中的統領、統籌作用。

第二，鄉村振興國家政策的懸浮性——基層組織在鄉村治理中“樞”的作用。從國家投入和國家政策的供給端到村民需求端這條治理鏈條中，單純依靠國家是不夠的，基層組織是連接二者的樞紐，也是國家政策落地的中樞。在國家投入和村民需求之間存在著“最后一公里”的問題，使國家政策懸浮在鄉村之上，村民無法真正享受到惠民工程和政策的好處。[29]因此，鄉村振興不是簡單的“資本下鄉”“人才下鄉”等，最根本的是“治理下鄉”，解決基層組織“治理的空殼”的問題。一方面，“樞”是軸，聯動著國家與鄉村，需要基層組織發揮好“樞”的作用，實現國家治理由頂層到基層的對接，使國家的政策和投入能夠真正落實到鄉村;另一方面，“樞”是關鍵部位，關系到鄉村治理的末梢在何處，基層組織有力則鄉村治理能夠直達村民，填補從國家到村民的治理懸浮。

四、鄉村振興戰略下鄉村治理創新的路徑探析

在新時代鄉村振興戰略背景下，實現治理有效需堅持黨的領導核心作用，通過黨的領導發展壯大集體經濟，將分散的、原子化的村莊重新組織起來;通過黨的制度性嵌入提供公共產品，縮小城鄉二元分割;通過黨的領導與村民自治的合力效應、非正式治理規則與正式治理規則的協同效應，推動鄉村治理體系、治理能力現代化。當前，我國城鄉發展不平衡、農村發展不充分是鄉村振興實現的突出短板，集體經濟弱化和基層治理能力差導致黨的路線方針政策無法有效落實，進而影響鄉村振興目標的實現。為此，必須堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，發展壯大集體經濟，走鄉村治理振興之路。

（一）堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導

中國的鄉村治理是一種政府主導的治理模式，堅持中國共產黨的領導是鄉村治理的政治基礎。黨對鄉村治理的集中統一領導是中國特色鄉村治理體系的最本質特征和最大政治優勢，把黨領導鄉村治理的制度優勢更好地轉化為治理效能是實現鄉村振興的根本保障。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。堅持黨管農村工作，充分發揮黨在農村工作中總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨的集中統一領導不是壓縮了基層自治空間，而是強化了鄉鎮政府的治理能力和基層自治的自主權。當前，鄉村自治功能也沒有得到很好建構，表現為行政化、官僚化趨向，農村基層黨組織發揮不了作用，鄉村治理結構失衡，為此，必須堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，發展黨政治統領、組織動員群眾的優勢，為鄉村有效治理提供政治保障。

第一，堅持黨的領導，必須加強黨的組織建設，特別要注重農村基層黨組織建設。黨建引領意味著黨組織直接面對鄉村經濟社會而不是借助某種中介機制，不斷提高黨領導鄉村治理的水平和能力。第二，加強黨領導下的政府體制改革，理清政府的權力邊界，打造有限、服務型政府。加強行政法制建設，改善鄉鎮政府“錯位”和“缺位”的問題，營造廉潔、高效的政府行政生態系統。第三，建立以黨組織為核心的多元組織體系。當前黨組織高度依賴政府發揮作用，難免造成基層治理的行政化和官僚化傾向，應將黨的政治領導地位滲透到鄉村治理各領域，形成一個良好的組織生態系統。第四，更好發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用?；鶎狱h組織是貫徹執行黨農村政策的領導核心，具有統一協調、應對危機的顯著優勢。特別是充分發揮基層黨組織在土地流轉和土地整治中的重要作用，做好土地流轉雙方的協調、降低交易成本，做好土地整治的組織和動員、切實維護農民自身利益。第五，充分發揮農村黨員在鄉村治理中的先鋒模范作用，著重提高基層黨員干部的領導能力和思想知識素質，確保黨的路線方針政策在農村的有效落實。推進“黨政一肩挑”，村“兩委”班子成員應當交叉任職，強化黨在鄉村治理的領導核心地位，提升治理能力和效能。

（二）在實施鄉村振興戰略中，大力發展集體經濟是農村改革深化方向

社會主義公有制以集體經濟為基礎，壯大集體經濟是走社會主義道路、實現共同富裕的制度保障，是鄉村治理和振興的經濟支撐。包產到戶改革以來，我國農村出現治理能力弱化、基層組織內卷化、農村的原子化空心化等問題，這些都與農村集體經濟衰弱相關，核心問題是沒能處理好農民與土地的關系。新時代條件下集體土地所有制仍是鄉村治理的基礎性制度，無論鄉村治理結構和體系如何變化，黨和政府都毫不動搖地堅持土地集體所有制這一根本制度，大力發展農村集體經濟。早在1990年，鄧小平提出“兩個飛躍”思想。[30]鄧小平的第二次飛躍不是回到過去，而是發展新型集體經濟。黨的十九大報告提出“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”[31]，同時提出“產業興旺”的發展目標，其內在要求也是發展壯大農村集體經濟。[32]黨的十九屆四中全會進一步明確提出“發展農村集體經濟”。2020年中央“一號文件”又提出探索農村集體經濟創新發展路徑。農村集體經濟是生產、生活、組織和利益共同體，農民可以通過入股、分紅等方式分享收益，原子化農民通過利益紐帶重新聯結。馬克思認為，“只有在共同體中，個人才能獲得全面發展其才能的手段，也就是說，只有在共同體中才能有個人的自由。”[33]119農村集體經濟能夠將原子化的農民重新組織起來，促進村莊公共性的生長，提升基層治理主體的治理能力，實現鄉村治理體系和治理能力現代化。

當前，我國面臨發展鄉村集體經濟很難和必須發展的矛盾困境。鄉村振興戰略下集體經濟是實現有效治理的經濟基礎，需要把傳統集體經濟共同富裕的發展目標向治理有效的方向轉變。農村土地集體所有制為公共治理提供了制度空間，鄉鎮基層政權組織僅僅依靠上級財政轉移支付而沒有收入自主權容易造成資源配置效率低下或治理能力差的困境，應把財政自給能力和轉移支付相結合，不斷創新集體經濟的有效實現形式。第一，加強黨和政府的引導。壯大集體經濟是未來農村經濟發展的走向，部分地區的條件已經成熟，黨和政府應積極予以鼓勵、支持和引導，加大政策和資源傾向力度，強調因地制宜，推動集體經濟健康發展。第二，明確農村土地集體所有權的主體，充分維護農民集體依法發包、調整、監督集體土地的權利。第三，實施新型農業經營主體培育工程，加快培育發展現代家庭農場、土地股份合作制、農業合作社等多種形式的農業規模化經營。第四，創新多元化的農村土地經營方式，實施集體土地確權登記制度、維護農戶承包權、放活經營權。當前的農業政策向發展規模經營和特色農業方面傾斜，但應做好政策引導和制度保障，避免壓力型體制下鄉鎮基層組織的過分推動土地流轉和整合，損害農民利益。第五，做好小農戶與現代農業發展有機銜接，黨的十九大肯定了發展小農經濟的積極作用，應大力培育現代農民，提高農民思想道德素質和科學文化素質;大力推進農業機械化、產業化和智能化;依靠人工智能時代的技術、信息優勢促進一二三產業融合發展。

（三）實施鄉村振興戰略，推進鄉村治理現代化

實施鄉村振興戰略是一項巨大而復雜的系統工程，需要在黨組織和政府的強力引導下走鄉村振興的治理路線。一方面，實施鄉村振興戰略的目標是推動農業農村現代化，農業農村優先發展可以激活農村發展的內生動力、推動農村經濟高質量發展，為鄉村有效治理奠定堅實的物質基礎。另一方面，鄉村振興的主要路徑和內涵都是治理性的，以鄉村振興為抓手推進鄉村治理體系、治理能力現代化。當前我國鄉村發展現實、鄉村治理主體和治理結構與鄉村振興目標不對接，存在治理體制機制不健全、治理主體不到位、治理能力弱化等突出問題，需要從以下幾個方面進行改善。

第一，提升各級黨委和政府對鄉村治理重要性的認識，把鄉村治理工作重點推進等納入鄉村振興戰略總體規劃，將加強和改進鄉村治理工作納入鄉村基層干部的政績考核指標;同時建立各省（自治區、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國務院報告鄉村治理情況的長效機制。第二，健全城鄉融合發展機制。馬克思指出：“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變。”[33]157消除城鄉分制的關鍵制度性壁壘有利于城鄉資本、人才雙向流動，提高資源配置效率，縮小城鄉差距，加快推進鄉村基礎設施建設，促進公共服務、社會保障供給的均等化。第三，加強鄉村治理隊伍建設。通過培育新型職業農民、農村專業人才隊伍建設、科技人才引進機制創新等措施強化鄉村振興人才支撐，加大對村民的教育培訓力度，提高其知識素質和綜合素養，“培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍?！盵34]同時充分發揮新鄉賢在鄉村治理中的正效應，激發鄉村社會內生力量的成長，促進治理主體多元化。第四，健全村級議事協商制度，重視農民的主體地位，充分發揮農民參與治理的主體作用。加強黨組織領導的農村群眾性自治組織建設，健全村黨組織對重大問題的“一事一議”制度，全面落實“四議兩公開”，同時健全監督考評機制。第五，加強傳統文化治理和農村精神文明建設，提升鄉村德治水平。通過宣傳教育提高人民對鄉村傳統優秀文化的認同，并將其納入基層干部的政績考評指標體系。第六，加大鄉鎮政府的財政傾斜力度，健全村級組織運轉經費以財政投入為主的保障制度，盡可能多地把資源、服務、管理下放到鄉鎮政府，提高鄉村基層政權組織和村級組織的治理能力。

五、結語

實施鄉村振興戰略是解決城鄉發展不平衡、實現“兩個百年”奮斗目標的重大理論和實踐課題。要把鄉村振興戰略和“兩個百年”奮斗目標有機結合起來，在2020年全面建成小康社會的基礎上，鄉村治理體系更加完善，鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成，鄉村治理效能得到提升;到2035年基本實現社會主義現代化的基礎上，農業農村現代化基本實現;再到2050年建成社會主義現代化強國的基礎上，實現鄉村全面振興。在新時代國家治理現代化的背景下，鄉村治理現代化是鄉村全面振興和國家有效治理的基石，因此提升對鄉村治理重要性的認識，既是一個重大理論問題，也是重要實踐問題。在農村深化改革中，如何在鄉村振興戰略下把鄉村治理的作用貫穿到經濟發展全過程，如何把黨的領導核心作用嵌入鄉村振興的實踐，如何充分更好發揮集體經濟的優越性，都是未來不斷完善鄉村治理體系、提升鄉村治理能力的重要方向。

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責任編輯：艾 嵐

Rural Governance and Rural Revitalization：Problems and Further Reform

Zhou Wen， Si Jingwen

（Institute of Marxism， Fudan University， Shanghai 200433， China）

Abstract：Rural revitalization is inseparable from rural governance. Following the principle of combining theory with practice， this paper analyzes the coupling relationship between rural governance and rural revitalization， and explains why rural revitalization should be realized through rural governance from the perspective of State Governance， that is， the necessity and importance of rural governance in rural revitalization. On this basis， the paper returns to the present situation and further discusses the three problems existing in the current rural revitalization， namely， the limited governance capacity of the main body of governance， the governance system not conducive to the development of agricultural modernization， and the disconnection between governance effectiveness and governance objectives. Accordingly， it is pointed out that "unification" is insufficient and "division" is too much are the problems existing in rural governance. Therefore， to achieve rural revitalization， rural governance needs to complete the two tasks of improving the governance system and enhancing governance capacity. The key to solve the difficult problems of rural governance is for the state to play the role of unification and the grass-roots organizations to play the role of pivot.

Key words：rural revitalization; state governance; rural governance; agricultural modernization