統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)發(fā)展

· 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院 張建偉

農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題事關(guān)億萬(wàn)農(nóng)村老年人及其家庭幸福生活，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，事關(guān)黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的加強(qiáng)與穩(wěn)固。近年來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基本形成了以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以特殊困難老年人服務(wù)保障為重點(diǎn)，以互助養(yǎng)老服務(wù)為亮點(diǎn)，面向全體農(nóng)村老年人不斷拓展服務(wù)的發(fā)展格局，并在以下三個(gè)方面取得重大進(jìn)展：一是實(shí)行“應(yīng)保盡保”，將符合條件的農(nóng)村高齡、失能等困難老年人及時(shí)納入最低生活保障范圍，滿足特困人員集中供養(yǎng)需求；二是在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，建立健全家庭盡責(zé)、基層主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、全民行動(dòng)、政府支持保障的農(nóng)村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制；三是實(shí)現(xiàn)敬老院從自理型機(jī)構(gòu)向護(hù)理型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并發(fā)揮對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的支撐作用。

一、推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨的戰(zhàn)略機(jī)遇

首先，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，完成發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，提出了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的制度框架，即：推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。

其次，為提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平賦能。黨的十九大把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出“提高農(nóng)村民生保障水平，塑造美麗鄉(xiāng)村新風(fēng)貌”，要求“構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式”。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》則明確提出“提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力”， 適應(yīng)農(nóng)村人口老齡化加劇形勢(shì)，加快建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

再次，國(guó)家全面推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)落地實(shí)施。

在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，明確規(guī)定民政部統(tǒng)籌推進(jìn)、督促指導(dǎo)、監(jiān)督管理養(yǎng)老服務(wù)工作。2020年12月，民政部召開(kāi)全國(guó)民政工作視頻會(huì)議，明確提出全面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，在實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略中創(chuàng)造新業(yè)績(jī)。2020年11月，民政部在江西省南昌市召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)會(huì)議，明確提出了全面推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)取得新進(jìn)展的使命任務(wù)。2021年2月召開(kāi)的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議全體會(huì)議，把“深入推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、加快建立多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系”列為重點(diǎn)推進(jìn)的五方面工作之一。

二、推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

一是農(nóng)村老年人規(guī)模大、老化程度高，養(yǎng)老服務(wù)需求迫切。根據(jù)第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查，農(nóng)村老年人口占全國(guó)老年人口的48.0%。目前，我國(guó)農(nóng)村老齡化率達(dá)到22.3%，高于城市人口老齡化率。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化步伐加快，農(nóng)村青壯年人口大量外出，農(nóng)村面臨更為嚴(yán)重的老齡化挑戰(zhàn)。全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室發(fā)布的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》指出，我國(guó)老年人城鄉(xiāng)倒置顯著，農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)，將持續(xù)到2040年。農(nóng)村老年人自報(bào)需要照護(hù)服務(wù)的比例為16.5%，其中，上門(mén)看病、康復(fù)護(hù)理等醫(yī)療健康類服務(wù)需求居于首位，其次是上門(mén)做家務(wù)等日常生活類服務(wù)，再次是心理咨詢或聊天服務(wù)。

二是農(nóng)村老年人的收入普遍較低。其中低保對(duì)象、特困供養(yǎng)對(duì)象等困難群體占比高，“未富先老”“未備先老”等問(wèn)題更為突出。

三是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給有限。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模外出務(wù)工經(jīng)商，造成大量空巢家庭出現(xiàn)，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能明顯弱化，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)不足。

四是農(nóng)村老年人住所不適老問(wèn)題突出，63.2%的農(nóng)村老年人認(rèn)為住房存在不適老的問(wèn)題。農(nóng)村老年人精神慰藉服務(wù)嚴(yán)重不足，精神孤獨(dú)問(wèn)題突出，空巢老年人（老年夫婦戶、獨(dú)居老人）占農(nóng)村老年人口的比例為 51.7%。

三、推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)發(fā)展的措施

一是增強(qiáng)家庭養(yǎng)老功能，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位。家庭是老年人贍養(yǎng)和關(guān)愛(ài)服務(wù)的責(zé)任主體。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)加快融合，農(nóng)民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，以及農(nóng)村勞動(dòng)力就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，年輕人返鄉(xiāng)就業(yè)，將為家庭提供養(yǎng)老服務(wù)增強(qiáng)人力資源保障，鼓勵(lì)子女為父母養(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)來(lái)源、服務(wù)保障，切實(shí)增強(qiáng)家庭在養(yǎng)老中的主體責(zé)任；“十四五”期間，應(yīng)將居家適老化改造對(duì)象范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)村低保對(duì)象中的高齡、失能、殘疾老年人家庭，解決農(nóng)村老年人住所不適老的問(wèn)題。

二是發(fā)展互助養(yǎng)老服務(wù)，提升居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力。農(nóng)民以村落聚居為主，熟人社會(huì)特點(diǎn)明顯，人際網(wǎng)絡(luò)比較健全，鄉(xiāng)情濃厚、鄰里互助的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)明顯。農(nóng)村互助幸福院以集中居住的互助養(yǎng)老模式取代分散居住的家庭養(yǎng)老模式，兼具家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的特征，代表了農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)按照“政府扶得起、村里辦得起、農(nóng)民用得上、服務(wù)可持續(xù)”的發(fā)展思路，推進(jìn)農(nóng)村幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，集中解決經(jīng)費(fèi)支持問(wèn)題，滿足農(nóng)村老年人養(yǎng)老離家不離村的要求。

三是統(tǒng)籌規(guī)劃，全面提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力。重點(diǎn)解決好農(nóng)村失能失智老年人照護(hù)問(wèn)題，增強(qiáng)縣級(jí)特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的失能照護(hù)服務(wù)能力。通過(guò)改擴(kuò)建、引進(jìn)專業(yè)組織經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院轉(zhuǎn)型升級(jí)，將專業(yè)服務(wù)輻射至社區(qū)居家老年人。探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與敬老院、村衛(wèi)生室與農(nóng)村幸福院統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)由低齡健康老年人為失能老年人提供包括日間照料、送餐等服務(wù)，重視農(nóng)村老年人精神慰藉服務(wù)。建議長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)資金保障能力。

四是適時(shí)發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)活力。農(nóng)村居民的養(yǎng)老意識(shí)正在發(fā)生積極變化，要采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施積極推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)資源向農(nóng)村覆蓋延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)間養(yǎng)老服務(wù)資源和要素的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源共建共享。

五是加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策扶持，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范穩(wěn)步發(fā)展。推動(dòng)健立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策監(jiān)管制度，建立對(duì)中青年勞動(dòng)者引導(dǎo)培訓(xùn)；強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任，構(gòu)建政府主導(dǎo)、機(jī)構(gòu)自主、行業(yè)引導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督“四位一體”的服務(wù)格局；推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力的改善與提高。