淺談PPP 項目建設管理要點

江偉

（中交第二航務工程局有限公司，湖北武漢 430040）

0 引言

改革開放以來，隨著城鎮化進程的不斷加快，基礎設施的建設需求仍然持續上升，隨著地方政府負債越來越重，PPP 模式逐漸在我國推廣起來。1984—2002年處于探索階段，2003年到2012年處于逐步推廣階段，從2013年起，國家連續頒布了一系列有利政策和指導性文件，全力支持和推廣PPP 模式的發展，從此PPP 模式項目在我國進入一個高速發展的新階段[1]。此后，國家不斷出臺相關規范和通知，PPP 逐步開始規范化并進入穩定期，數量也越來越多。PPP 項目的管理也逐漸成為關注的焦點，PPP 項目管理與傳統項目管理存在很大的不同，有必要對其差異進行分析，深入研究PPP 項目建設管理的要點，為PPP 項目科學、規范、有序地管理提供一定的參考。

1 PPP 項目管理概述

PPP 模式即Public- PrivatePartnership（公共私營合作制）的簡稱，是指政府部門與民營公司或私人組織之間，通過特許權協議合作形式，建設基礎設施項目等公共產品和服務提供，以優化項目融資，實現“雙贏”或多贏”。其典型的結構為：政府或部門通過公開采購與中標人簽訂特許合同，設立特定項目公司，負責合作項目的籌資、建設及經營維護。

PPP 項目管理是包括融資→建設→運營→移交的全流程管理，對PPP 項目運作的各個環節進行有力的監管，針對PPP 項目的各個階段加強項目質量監管、有效防控各類風險，在風險可控的前提下提升項目的效益。通過完善的監管體系等方面來構建監管的機制，確保項目運作各個環節的信息公開透明。分階段確立監管的主要內容，在項目建設階段，加強對工程進度、建設質量、項目資金的監管和評價；在項目運營階段，加強對服務質量以及設施維護等方面的監管和評價；在項目移交階段，對項目的監督、在合同的執行情況和公共設施的后期維修養護、市場投資退出等進行全過程監管。

2 PPP 項目與傳統項目管理的不同

2.1 管理周期不同

傳統項目通常針對施工階段的管理，工期通常在10年內，而PPP 項目則是“投、融、建、管、退”的全生命周期管理，合作周期不少于10年，通常為30年左右。

2.2 管理內容不同

傳統項目管理內容通常為工程的安全、質量、進度，關注的是項目產值，而PPP 項目除了這些內容外，還包含融資管理、設計管理、合法合規手續辦理及運營管理，關注的是項目投資收益。

2.3 管理形式不同

傳統項目通常是施工單位成立項目經理部，管理下屬勞務隊伍，而PPP 向則是社會資本方與政府出資代表共同出資成立項目公司，包含工程、合約、財務、綜合等常設部門（項目公司一般組織架構如圖1 所示），管理各參建單位，包括勘察單位、設計單位、監理單位、施工單位及一些第三方委托單位。

圖1 項目公司一般組織架構

3 PPP 項目管理相關要點

3.1 合法合規手續辦理

合法合規手續的辦理事關整個項目建設期合法合規問題，近年來經常出現土地未批先建、未取得施工許可證即施工的現象，處罰也相當嚴重，合法合規手續的辦理應該引起足夠高的重視，不僅要辦理完善，而且要從速辦理。項目剛開始就要委派專人進行前期咨詢，與發改、規劃、住建、環保、水利等多個政府部門，溝通梳理每項手續辦理所需資料、流程、部門對接人等信息，提前準備相關資料，過程中不斷委派專人跟蹤辦理，緊緊盯住、時刻關注、及時跟進，同時私下里也要與相關辦事人員打好交通，加快辦理流程，縮短審批時限，確保項目能夠盡早合法合規開展建設。

3.2 技術管理

技術管理主要是指過程中的設計管理，大多PPP 項目都由設計院參股，設計工作大多由股東方設計院承擔，股東方至少委派一名懂設計流程的總工程師統籌設計管理，建立設計管理考核制度。定時召開設計專題會議，聽取設計院成果匯報，督促設計院嚴格按照技術標準進行設計，綜合考慮建設期與運營期進行設計，及時提交設計成果。必要時可要求設計院派駐設計人員常駐現場進行設計，使設計吻合現場實際，避免過程中出現大量的設計變更。設計進度全過程要嚴格把控，避免出現設計耽誤的施工的情形。

3.3 安全管理

安全之重，重于泰山。近年來，安全事故頻出，出現較多人員死亡與財產損失，對項目影響非常大，因此安全管理必須放在重中之重的地位。首先要構建安全生產管理體系，構建“項目公司—監理—施工”三級安全管理體系，編制安全生產管理制度及考核制度并下發執行，配備專職安全員，以“把握全面安全生產監督”為管理目標，建立了全體系的安全生產責任制，保障管理體系的有效運行。通過在項目實施過程中的精細化管理，不斷完善和優化項目安全管理體系，夯實建設項目安全管理基礎。其次要加強過程中的安全風險管控，將風險控制與隱患排查治理相結合，嚴格危大工程方案管理以及安全生產條件驗收制度，按時開展月度、季度、節前、專項安全大檢查，對于現場存在的安全問題下發整改通知書，并督促及時消除安全隱患，每月定時召開安全管理專題會，通報本月項目安全問題。最后要加強安全教育培訓，增強項目參建全員安全生產意識，包括開展安全生產知識講座、舉辦安全生產月活動等。

3.4 質量管理

質量是一個工程的根本，去年住建部下發《關于建設單位工程質量首要責任制的通知》，明確指出“建設單位是工程質量第一責任人，依法對工程質量承擔全面責任。”因此項目公司要全面履行質量管理職責，建立健全質量管理體系，編制質量管理制度及考核制度并下發執行，配備質量管理專職人員并明確其質量管理職責，嚴格進行過程中的質量管控，落實“首件制”，及時組織月度、季度質量大檢查，對于現場存在的質量問題及下發質量整改通知書，督促施工單位及時消除質量隱患并回復。每月定時召開質量管理專題會議，對于本月現場存在的質量問題進行通報批評。此外，還可以舉辦質量創優比賽活動，增強全員質量管理意識。

3.5 進度管理

投資項目進度通常涉及項目的績效考核，對項目能否順利進入運營期也非常關鍵。項目公司層面要建立進度管理體系，編制進度管理及考核辦法，開工前要求施工單位編制并上報總體進度計劃、年度計劃、月度進度計劃，過程中嚴格進度把控，每月甚至每周進行按照進度計劃進行考核，對于進度滯后情況進度通報考核，并要求施工單位及時采取進度糾偏組織，周密部署、合理安排，搶抓進度工期，確保項目日期完工，順利進入運營期。

3.6 監理管理

監理單位一般由實施機構委托，與項目公司共同管理，監理對工程項目來說起著至關重要的監督作用，無論安全、質量，還是進度，單靠項目公司的管理是不夠的，還必須依賴監理單位的力量，充分發揮工程監督管理作用。監理單位駐場時，項目公司應要求監理單位提交監理實施細則及駐場人員名單，要求按規定配備足額的監理人員。建立監理管理及考核辦法，每月對監理現場監理情況及內業資料進行檢查，督促其按規范要求進行現場監理。

3.7 變更簽證管理

投資項目與傳統項目不同，所有現場變更簽證在經過項目公司確認后，還需要實施機構進行確認，才能最終認定。當現場有變更時，施工單位應及時通知項目公司，由施工單位通知勘察單位、設計單位、監理單位、政府監管單位、實施機構共同打現場進行確認，形成事前工作聯系單，事中現場草簽單，事后工程確認單，每次都要及時找各方簽字蓋章確認，防止時間久了不認的情況，對于現場發生的變更，項目公司工程部門要嚴審工程量，合約部門嚴審工程單價，控制工程總成本。

3.8 建設向運營過渡期管理

投資項目與傳統項目不同，建設期后還有運營期，建設向運營過渡期管理也非常重要，直接關系項目能否順利進入運營。要提前開始運營策劃，搭建運營團隊，明確組織架構。如果是委托第三方運營，還要提前評選運營單位。此外要完善竣工驗收各項手續，提前辦理運營期相關合法合規手續，確保項目順利進入運營期。

總體來講，PPP 項目管理與傳統項目管理有很大的差異，PPP項目管理是全生命周期的管理，不同階段、不同環節管理側重點都不一樣。建設期的管理內容多，也很復雜，要不斷在管理的過程中汲取經驗，借鑒先進的管理理論，充實PPP 項目管理理論，為工程項目管理提供理論依據[2]。