鄉村旅游開發中土地流轉法律問題研究
——以商洛市為例*

王瀟雅

（商洛學院，陜西 商洛 726000）

1 農村土地流轉的理論分析

1.1 地租和產權理論分析

地租可分為絕對地租以及級差地租。絕對地租是指因為土地所有者享有對土地的絕對所有權，而獲得的地租。級差地租是指因為土地本身在位置、肥力、開發等方面存在的差異而產生的不同地租。在我們國家，土地的所有權和使用權一直處于分離的狀態，且由于環境、地理位置、交通、原有資源等方面的差異，形成的旅游地租主要是級差地租。

我國農村土地的所有權是歸集體所有的，農民所享有的是使用權。農村土地流轉為旅游用地僅僅只是土地使用權的流轉。土地使用權作為用益物權的一種，以出讓或繼受方式獲得土地使用權的權利人可以通過開發、利用、經營獲得利益。但因為土地的特殊性和重要性，很多地區對于農村集體所有土地的開發、利用和經營增加了許多限制。

1.2 法經濟學理論分析

法經濟學是法學與經濟學之間相互滲透，相互結合而形成的一門新興學科或者交叉學科。簡單來說，就是運用經濟學的方法和理論來分析法的產生、法的體系、法的實施以及法所產生的經濟方面的影響的邊緣學科。它的主要思想是從效益出發，從有效的可利用資源中實現效益的最大化，從而最大程度地增加社會財富。具體應用在農村土地流轉過程中，就體現為如何有效充分利用有限的土地資源，實現土地效益的最大化。

1.3 哈耶克的法律理論分析

哈耶克是經濟學上諾貝爾獎的獲得者，他在《法律、立法與自由》中從“社會秩序”“社會規則”兩個方面對“法律先于法”的思想進行了論證。他認為社會上存在內部規則和外部規則，內部規則是文化在社會長期的進化中從內部自發形成的習慣或規則，即他本人提出的”法律”，而“法”是統治階級意志的體現，是維護外部秩序的工具。借助這個理論，在農村土地流轉過程中，不可避免的會出現現行法律繼續完善和修訂的情況，我們應該引入哈耶克法律理論，考慮如何在現有的法律范圍內盡可能地保障社會中形成的自發秩序。

2 商洛市鄉村旅游現狀的調查分析

2.1 商洛市基本情況

商洛市全境地處秦嶺腹地，依山傍水，目前擁有金絲峽、牛背梁、天竺山、柞水溶洞等國家5A、4A級景區，“秦嶺最美是商洛”的國民知曉度也越來越高。從地理位置上來看，處于古時秦楚交界處，民風民俗獨特，且毗鄰旅游城市西安，是西安市民最佳選擇的周末旅游目的地。

近年來，商洛市委、市政府認真貫徹新發展理念，全面落實“五新”戰略任務，突出以綠色發展為主線，將產業綠色化、城鎮景區化、田園景觀化作為基本路徑，堅持把發展鄉村旅游作為農村美、農業強、農民富的重要抓手，圍繞旅游示范縣、特色小鎮、美麗鄉村、精品景區、農家樂及民宿“五大載體”建設，聚力政策指導、規劃引領、標準建設、項目支持、典型帶動、示范創建、文化提升、品牌宣傳、培訓提高、旅游富民“十項任務”，走出了一條既要綠水青山又要金山銀山的新路子。截至目前，商洛市已有省級旅游特色名鎮13個，省級鄉村旅游示范村35個，創建數量位居全省第一。“十三五”以來，全市鄉村旅游快速發展，質量和效益顯著提高，整體實力和競爭力大幅增強，鄉村旅游日益成為促進鄉村振興的重要動力，鄉村旅游已經成為商洛市旅游產品的重要組成部分。

2.2 調研區基礎數據分析

2.2.1 調查方法與數據來源

整個隨機調查集中于2019年1月、2月，走訪了商洛市三個區縣的具有代表性的洛南縣音樂小鎮、商州區江山村、丹鳳縣萬灣村。采用隨機填寫問卷的形式。問卷從農戶基本信息、農地流轉意愿情況、對國家政策的了解程度、對土地流轉補償的滿意度、矛盾糾紛的選擇方式以及農民群眾對救濟途徑的認知度等方面進行調查。訪談對象包括農民、外出務工回鄉過年的農民和常年在外求學打拼的青年，保證了樣本的代表性。本次調研共發放240份問卷，回收有效樣卷228份，有效率95%。

2.2.2 調查結論分析

（1）農民對國家政策的了解程度

農民中了解“中央一號文件”的僅占31.1%，不知道的占了39.5%，聽說過的有29.4%。調查中發現，僅有15.5%的農戶認為是有政府部門的監管，而57.6%的農戶說沒有政府相關部門的監管，還有26.9%的農戶不清楚農地流轉有沒有受到政府相關部門的監管。有34.5%的農戶是口頭協議，并沒有簽訂正式的流轉合同。在部分簽訂的書面合同中，也存在著形式不規范、執行不全面等問題（見圖1）。

圖1 農戶對國家政策的了解程度

通過分析，原因可能是大多數農民受教育程度不高，如果政府未進行有效宣傳，在消息相對閉塞的情況下，很難全面準確地理解國家政策。

（2）農戶對土地流轉意愿

農戶對土地流的轉認可度偏低。問卷中的一道多選題涉及農戶對土地流轉的看法，67.3%的農戶都選擇了土地流轉會引發一系列的社會問題這一項，這說明，在農戶心中，對土地流轉這一現象的認可度非常低，這直接影響到后期旅游開發中的配合度。在農戶是否自愿實行土地流轉的這一問題中，選擇自愿流轉的為52.7%，農民被動流轉的為18.2%，選擇政府的適當引導的占29.1%（見圖2）。

圖2 農戶土地流轉意愿

通過上圖可以看出，有部分農民并不是主動進行土地流轉的。原因是由于農民觀念相對比較保守，政府和企業可能會在土地流轉中處于主導地位，導致出現了違背農民意愿的現象。

2.3 農戶對土地流轉補償的滿意度

根據訪談結果，30人中有8人對在土地流轉中獲得的經濟補償表示滿意，15人表示基本滿意，7人表示不愿意將土地流轉給開發企業，滿意度僅為26.7%。超過50%的農民認為土地流轉時，租金比較低，每年的增長幅度也不大，對于喪失了土地的農戶來說得不到滿足。

2.4 農戶對救濟途徑的認知度

關于糾紛解決的方式，68.2%的農戶都會選擇找政府部門進行協商解決，18.8%的農戶認為自己能解決糾紛，13%的農民會選擇走司法途徑。之所以選擇找政府部門是因為習慣和信任，覺得比較方便，節省成本，并且能快速地解決問題。選擇找法院解決是相信法律的權威性和公正性。當問及是否認為行政調解、行政裁決、行政復議、信訪和司法救濟等救濟制度能真正解決實際問題時，回答能夠有效解決問題的只有15%，能基本解決問題的占比為28%，大多數農戶認為這些現有的救濟途徑不能夠完全地化解矛盾，解決實際問題。

3 商洛市在鄉村旅游開發中的不同土地流轉模式

通過調研發現，在商洛市鄉村旅游開發中，不同地區因為選擇不同的經營模式，從而出現了不同的土地流轉方式。

3.1 政府推動型模式下的土地入股

各地區根據自身的區域位置、自然環境、發展理念以及發展規劃，做出由政府推動開發，農戶集體參與的旅游發展模式。政府出面對鄉村道路、農戶房屋等進行統一改造和升級，完善管網、通信、水電等鄉村旅游發展的基礎設施。農戶以土地使用權、勞動力等入股方式加入到鄉村旅游的建設和服務中去，按其投入的股份分取紅利，獲得相應的收益。這種模式可以說適用于大多數旅游項目的開發，尤其是大型旅游景區內的鄉村旅游社區、特色小鎮等[1]。

這種方式可以有效緩解鄉村旅游建設初期失地農民的再就業、基礎設施投資以及招商難等問題，政府也從直接建設、管理和招商引資等事務中解脫出來，增強了服務功能。

3.2 企業主導型模式下的土地出租或轉包

企業主導型鄉村旅游開發模式主要是指村集體組織把土地以整體租賃或轉包的方式進行流轉。整體租賃是指將農村的集體土地以及土地上的建筑物等相關附屬設施以整體租賃的方式流轉給公司，以公司帶動鄉村的發展。租期由出租方和租賃方自主協商決定，出租方通過收取租金獲得收入。這種開發方式有利于農戶規避鄉村旅游項目開發的風險，適合農業觀光園等鄉村旅游項目[2]。土地轉包是指農民不直接將土地進行出租，而是轉包自己所擁有的土地使用權給企業，獲得收益，企業在承包的土地上根據自己的意愿和規劃開發鄉村旅游資源。村民可以在景區內以出售當地特色產品等形式進行自愿的旅游業經營。

采取整租和轉包等兩種方式進行的土地流轉，都需要在流轉中進行土地權屬的登記，明確土地所有權，確定土地承包權，保障農民權益不受侵犯。

3.3 農民自主經營模式下的土地互換

農民自主模式主要是針對旅游資源豐富，但村民開發積極性不高，且土地資源需要進行整合等情況所采取的一種模式。土地流轉主要是通過土地互換模式進行流轉。土地互換模式是農民之間各自的土地經營的規模化發展，使土地得到有效利用。

村民可以采取成立土地股份合作社的形式，在加入后成為社員，以自己的農村集體土地承包經營權開展入股經營，實現自己經營、自己管理、自己受益。為保證經營的長期性和有效性，可規定土地股份的繼承制和單方面退股的懲罰機制。主要適合小型農家樂等鄉村旅游項目的開發[3]。

4 不同土地流轉模式下的法律問題分析

不同的經營模式會產生不同的土地流轉模式，在每一種土地流轉模式下適宜開發的鄉村旅游項目也不盡相同（見表1）。

表1 不同開發模式下的土地流轉和鄉村旅游項目

在法律法規還有待完善的情況下，不同土地流轉模式下開發不同的鄉村旅游項目均會出現不一樣的法律問題，這阻礙了鄉村旅游的可持續、健康發展。

4.1 土地入股模式的法律困境

4.1.1 入股后農民的利益無法保障

土地入股的流轉方式的主要問題在于開發鄉村旅游項目的公司是否具有穩定性，一旦公司破產或者資金短缺無法繼續經營，農民的投入資金就無法保證，更不用說收益了。所以這種方式并不是很成熟，對于公司無法運營后，農民的利益保障問題并沒有專門的法律進行規范。

4.1.2 入股后農民的權利沒有明確界定

根據我國現有法律規定，土地的用途不能因農戶入股而隨意改變。但入股后，是否會影響農民對土地的承包經營權并沒有明確的規定。其次，在農戶入股成為股東后，農戶依據入股協議和公司章程所享有的股東權利缺乏相應的保障。

4.2 土地出租模式的法律困境

4.2.1 出租合同年限較短限制規模化

在簽訂出租合同時，農戶考慮到市場租金的波動，簽訂的年限相對比較短，有些甚至是一年一簽，最長的也不會超過3年，但農家樂、農業觀光園等鄉村旅游項目都是需要花費大量的時間來進行維護，比如蔬菜水果等的規模化種植、口碑的逐步建立等。短期的出租合同勢必會影響到這些旅游產品的開發，很大程度上限制了流轉的規模化[4]。

4.2.2 存在私自改變土地用途的風險

土地采用出租這種方式流轉后，承包人可以通過支付租金來獲取土地的占有、使用及收益的權利。出租期限雙方可以自由協商進行確定，這是一種典型債權性質的流轉方式，不具有物權性。因此，在現實中，采取出租這種方式獲得農用地后，土地取得方往往會改變土地用途，或者變相改變土地用途。

4.3 土地互換模式的法律困境

4.3.1 難以形成市場化經營

土地互換一般是各個農戶之間各自出于不同的需要或者為了方便自己進行耕種，將各自所擁有的土地經營權進行互換，達到土地相對比較集中，方便管理的目的。所以，農戶對土地互換規模較小，不是為了大型的旅游開發，可能只是建設小型的農家樂等[5]。

4.3.2 無合同制約，權益難以保障

土地互換是發生在同一集體經濟組織內部，農戶缺乏簽訂互換合同的意識，不簽訂合同的現象非常常見，很容易引起法律糾紛，權益難以得到保障，很大程度上影響了旅游產品的開發。

5 鄉村旅游開發中預防土地流轉問題的法律路徑

5.1 健全農村社會保障制度，創新社會保險方式

首先，不斷完善和優化已經實施的農村居民最低生活保障制度，對確有困難的入股農戶實行及時救助。其次，建立農村養老保險基金。將土地入股后獲得的收益建立養老保險基金，使得農戶享受的養老金數額高于國家現行農村基本養老保險給付的數額，降低農戶養老負擔[6]。最后，優化農民的醫療保險體系，創新社會保險方式，提升農村的就醫水準，進一步擴大新型農村合作醫療的報銷比例、報銷范圍；提高政府對農戶參保的補助水平，減輕農戶繳費壓力；提高農村醫療衛生資源配置。

5.2 建立科學合理的土地流轉價格機制

價格涉及鄉村旅游開發中土地流轉的各個主體的直接利益，它在土地流轉中是一個非常關鍵的因素，要規范整個流轉行為，必須要建立規范合理的價格流轉機制。價格的制定既要不損害農民的利益，也要不增加旅游開發者和經營者的投資風險，不打擊其積極性。所以，可以綜合考慮農村土地在土壤結構、地質結構、地理位置、經濟產出等方面的不同，并對土地進行分組分類，劃分出不同的等級，使其能更科學合理地反映出市場價格。

5.3 完善地方性法規和規章

各地方應該主動適應當前土地改革的現實需要，制定和完善地方性法規和規章，對于土地入股、土地出租、土地轉包和土地互換等流轉模式進行詳細的規定和規范。以土地入股為例，相關法規和規章應對土地入股的程序、入股農戶的權益保護、利益的分享和風險的分擔以及股權的合理流動等方面進行具體的規定，避免出現現實操作中的無法可依，產生不必要的損失。

5.4 確保流轉合同的程序正義和實質正義

簽訂土地流轉合同是農村土地出讓方與受讓方基于雙方真實意愿，在自愿、平等的基礎之上所做出的決定，是受法律保護的法律行為，確定合同主體雙方應該享有的權利和承擔的義務是合同的主要內容。簽訂土地流轉合同既有利于規范雙方的法律行為，又有利于相關部門有針對性地進行監管。首先，主管部門可以根據實際需要制定規范的流轉合同格式和范本，方便合同雙方使用[7]。其次，安排專人負責合同的整理登記、立卷歸檔以及備案管理等工作，并實行動態監測。最后，在農戶中進行普法教育和宣傳，告知簽訂流轉合同的必要性和重要性，營造人人知法懂法守法的良好氛圍。

5.5 建立多元化權利救濟體系

救濟制度是公民行使權利的基本保障。土地糾紛解決機制的完善對于維護農村土地流轉的正常秩序具有重要的意義，應當在堅持正當性和便民性原則的前提下，根據實際情況建立起多種救濟機制相互作用的多元化權利救濟體系。首先，發揮村委會等基層組織的調解作用。從組織建設、專業培訓、專項經費保障等方面保障基層組織的正常有效運轉。其次，保證行政裁決的公平公正。在行政裁決過程中要充分保障當事人的合法權益，尊重當事人的辯論權，允許當事人表達自己的合理訴求，確保當事人對整個裁決過程的真正參與。最后，體現司法救濟的權威性和不可替代性[8]。司法權的中立性和程序的規范性使得訴訟成為各類糾紛解決機制中最權威的糾紛解決方式，所以要充分發揮訴訟的不可比擬性，保證司法獨立和司法公正，合理范圍內降低訴訟當事人的訴訟成本和訴訟程序的進入門檻，使土地糾紛的解決產生更好的實效。