我國地方財政可持續發展的評價與測度

李 秀

(蘭州財經大學 財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730020)

財政可持續性問題一直是學術界研究的熱點問題，2020年新型冠狀肺炎的形勢下，財政風險加劇，對于財政可持續性的研究進一步加深。Buiter(1985)將財政可持續性的評價定義為是否有償還債務的能力，能夠償還則可存續，否則將不能存續要宣告破產[1]。通過對文獻的梳理發現，有關財政可持續性的研究，學者們主要從以下兩個視角進行。

第一，從債務視角，陳寶東等(2018)針對地方債務與財政可持續性存在何種聯系這一問題，基于中國23個省份2008—2016年的面板數據，通過建立地方財政反應函數，引入“財政疲勞”的概念，擴展基礎盈余率，得出現階段中國各省份保持財政可持續性的負債率上限約為(53.11%，68.23%)，大部分地方政府的財政具有可持續性，但個別省份的財政面臨或接近不可持續的狀態[2]。謝承宏(2018)針對債務水平進行研究，通過引入金融中介成本、建立了增長和利率內生化的DSGE模型來判斷其能否降低債務水平，實證結果預測到債務與GDP之比在未來150年內單調持續增長，因此為了提高財政可持續性，政府需要穩定保持占GDP1.2%的收支盈余，或者根據經濟周期以及當年待償債務余額靈活調整預算[3]。

第二，從財政收支關系視角，楊子暉等(2016)同樣認為財政收支關系與財政的可持續性以及赤字的可持續性緊密聯系，具體情形是，在目前新常態經濟下行壓力增大的情形下，財政收支矛盾突出這一問題將直接影響財政的可持續性[4]。金春雨等(2018)則認為可以針對財政失衡問題采取差異化策略來促進財政收支趨于長期均衡[5]。而馮俏彬(2019)則從政府收入的視角進行研究，認為在2019年我國大規模的減稅降費政策下，下一步應當從政府收入體系這一角度切入，厘清四本帳提高財政部門對于各類政府收入的統籌力度，有效緩解“財政不可能三角”之間的張力，實現財政長期可持續[6]。

地方財政可持續性發展是地區經濟持續健康發展的基石。2018年以來，我國實施大規模的減稅降費政策；2020年我國實施更加積極的財政政策。財政收支矛盾勢必會進一步加深，對于財政的研究應該從更多層次才能對財政發展有更好的了解，使財政更好地發揮其資源配置、收入分配、經濟穩定以及經濟發展四個基本職能，而關于地方財政可持續發展評價指標體系的研究將為地方財政的研究提供一種方法。

1 地方財政發展現狀分析

1.1 地方經濟發展與財政發展總量分析

2018年我國經濟增長在6.8%，經濟增長高于這一速度的主要集中在中西部省份，如湖北省增速為7.8%、四川省增速為8%、山西省增速為8.3%。在各省的一般公共預算收入中，中西部地區省份的一般公共預算收入在2000億元左右，東部地區省份的一般公共預算收入要高很多，在6000億元左右，遠高于中西部地區。

圖1 2018年地區生產總值與一般公共預算收入

1.2 地方一般公共預算收支差額分析

2018年，我國地方一般公共預算收支差額最低的為海南省，差額有938.63億元，最高的為四川省，差額達5796.49億元，最高與最低相差4857.86億元。2018年，各省的一般公共預算收支差額平均數為2951.75億元，高于平均數的省份有17個，約占所研究省份的2/3。

圖2 2018年各省地方一般公共預算收支差額(億元)

2 財政可持續性指標體系構建的量化研究

為了更好地構建評價財政可持續性的指標體系，本文從財政的經濟職能和社會職能角度出發，依據全面、科學的原則，選取教育支出、社會保障支出、地方政府債務限額、一般公共預算收支差額、直接稅占比、間接稅占、GDP增速、居民人均可支配收入等影響因素，并將其分為投入的可持續性、管理的可持續性、收入的可持續性以及目標的可持續性四個一級指標。具體指標體系見表1。

表1 地方財政可持續發展評價指標體系

本文所使用的數據主要來源于《中國統計年鑒-2019》、除西藏外的各省市自治區的2019統計年鑒、財政局網站以及統計年報。

2.1 數據預處理

各個指標的單位不統一以及各個指標與財政可持續性有呈正向也有呈負向的關系，所以在確定所選取指標的權重前，需要對觀測指標進行標準化處理，采用“min-max標準化”法可以解決這一問題，因此，對正向指標采用(1)式處理，對負向指標采用(2)式處理。

(1)

(2)

則Xij就為第i個省份的第j個指標的標準數值(i=1，2…，n;j=1，2…，m)

2.2 熵權法確定權重

第一步：計算第j項指標值的比重

第二步：計算第j項指標的熵值

第三步：計算信息效用值

dj=1-ei

第四步：計算各項指標的權重

從表2中可以看到，在評價財政可持續性的評價指標中投入可持續性的權重為35.78%，管理可持續性的權重為12.99%，收入可持續性的權重為22.03%，目標可持續性的權重為29.2%，其中按權重從大到小分別為投入可持續性、目標可持續性、收入可持續性以及管理可持續性。

表2 地方財政可持續發展評價指標體系權重

最后，根據計算得出的各項指標的權重，計算出2018年各省在財政可持續性評價方面的最終得分，

由于直接計算的分值較小，不易比較，因此將得分按百分制換算結果如表3所示。

表3 地方財政可持續發展評價得分

2.3 實證結果分析

根據上述得出的權重以及評價得分排名表可以得出以下幾點結論：

第一，在目標層面上的得分靠前的省份，最后的排名也靠前。由于目標層面選取的指標是GDP的增速以及居民人均可支配收入，這都指向的是地區的經濟發展水平，因此財政的發展仍然是以經濟的發展為前提的，經濟實力的增強才會帶來更多的財政實力。

第二，地方財政可持續發展能力出現很明顯的地域差異。在地方財政可持續評價排名前十名中，東部地區的省份有七個，而在排名后十中，西部地區的省份有六個，相對來說，西部地區財政的可持續能力較弱。

第三，從得分情況來看，在百分制的計算中，最高得分只有63.12，最低得分為25.71。首先，得分均較低，這表明我國地方財政可持續性的發展空間較大，其次，得分差距較大，表明地區間發展差距較大，故減少地區差異仍然是財政發展的方向。

3 相關政策建議

地方財政的可持續發展不僅受到財政自身的影響，也會受到經濟發展的影響，經濟發展與財政可持續性相輔相成，經濟發展較強可以為財政帶來更大的發展空間，反過來，財政實力的增強促進地區經濟進一步發展，提高地區人民幸福感[7]。

3.1 探尋經濟發展新出路

推動地方經濟高質量發展是根本，只有經濟的高質量發展才會為財政帶來更多的收入來源。(1)創造公平競爭的營商環境，激發市場活力，繼續堅持市場在資源配置中的決定作用，更好地發揮政府的作用。(2)完善市場監督體制，重點工作應該在于預防經濟運行中所有可能出現的風險問題。(3)地方政府應該從兩方面出發，即一方面，要通過適合本地區的方式來激發當地的消費活力，借此激發經濟發展活力；另一方面，挖掘收入潛力，積極尋求適合當地發展的產業[8]。適合的產業發展對當地的就業率以及經濟的發展都是直接作用，此外要借助現在的科學技術改變以往營商模式，力求為經濟帶來更大更廣的發展。

3.2 優化財政收支結構

地方財政收入主要包括地方本級收入、中央稅收返還和轉移支付。在財政收入結構方面，重點就是要健全地方稅體系，在稅制改革過程中，要避免加劇地區間的發展不平衡問題，避免地區間的惡性競爭。利用好減稅降費政策，解決財政困難問題[9]。地方財政支出方面，應協調好財政各項支出間的關系。我國地緣遼闊，地區間財政發展差異較大，因此一定要因地制宜，依據經濟的發展水平合理安排各項財政支出，財政支出一方面要以經濟發展為目的；另一方面更要把人民的幸福放在第一位，只有將經濟發展水平與人民的生活需要相結合才能更好地進行財政投入，依照緊財政的財政政策，嚴格控制財政支出。

3.3 提高政府及財政透明度

地方財政透明度是地方宏觀經濟穩定、政治良治以及財政公平的一個重要前提，財政評價的一切工作都要以真實的財政發展為基礎。財政透明度的實現要有社會方面的監督，如建立舉報制度以及責任追究制度。對于非稅收入的管理方面，應設置和完善相關管理體系。

3.4 縮小城鄉收入差距

對于現在的新型城鎮化建設以及脫貧攻堅政策都是以縮小城鄉收入差距以及提高人民生活水平為目標。財政要在農村產業結構調整中發揮其職能，因地制宜地發展地方特色產業，提高人民生活質量、增加人民收入；加大在農村教育方面的改革，對農村勞動力進行文化教育以及專業技能培養，增強農村勞動力的人力資本[10]，改善城鄉公共產品供給不均衡的問題。