關于地方政府債券會計信息披露的討論
——基于權責發生制視角

張 瑞 萍

(蘭州財經大學 會計學院，甘肅 蘭州 730030)

從2015年新《預算法》的頒布賦予地方政府依法合理舉債的權利，截至2019年10月末，全國地方政府債務余額213800億元，其中，一般債務119235億元，專項債務94565億元；政府債券211550億元，非政府債券形式存量政府債務2250億元(1)數據來源于中華人民共和國財政部政府債券發行和債務余額情況披露。，占全國地方政府債務總額的98.95%，標志著政府債券成為政府合理舉債的最主要方式。從2009年起，政府債券經歷了“代發代還—自發代還—自發自還”三種模式，2015年正式進入自發自還階段。政府債券的受益方與償債方實現配比。財庫〔2018〕29號：《政府部門財務報告編制操作指南(試行)》中規定了政府部門信息披露正式采用權責發生制。在此之前，收付實現制在政府會計報告中發揮著毋庸置疑的作用，但是隨著市場經濟的發展，收付實現制已無法滿足經濟社會體制的需求，孫麗華[1]將其具體表現總結為“三個無法”，即：無法反映資產、負債和成本費用。已有研究由于權責發生制的改革，已經不能適用于現行的地方政府債券信息披露，但是其方法和倡議值得借鑒。地方政府債券在財務報告中的獨立披露可借鑒企業會計準則，實現信息披露的完整性與規范性。在政府部門由收付實現制向權責發生制改革的過程中，政府債券信息如何合理披露才能找到既能提高政府活動的透明度，又不會被公眾誤解的平衡點？本文試圖借助企業會計信息披露中的權責發生制的方法，提出在政府部門會計信息披露中獨立核算和披露地方政府債券具體操作手段以及有效性分析，以期為完善地方政府債券信息披露提供參考。

1 權責發生制下地方政府債券會計信息披露的文獻綜述

自2009年3月底以來，我國地方政府債券在一些省份中陸續交易、上市。同時，對于地方政府債券在政府部門財務報告進行會計信息披露的倡議也相繼提出，李寶蘭[2]從地方政府債券會計信息披露的重要性以及現狀入手，提出了一系列的改進措施，其中包含應當在政府財務報告的負債中增設“政府債務”以及“應付財政轉貸款”項目。陳均平[3]從地方政府債務管理與政府會計的內在關系入手，探討實現地方政府債務管理所需要的改進措施，并且提出地方政府債務報告可借鑒企業財務會計準則。馬金華[4]回顧了地方政府債券的整個發展與成因，提出舉債債券化需要更加詳細的信息披露報告標準；黃芳娜[5]對于建立完整的地方政府債務管理體系提出相應措施，其中包括建立地方政府債券財務報告制度是政府會計信息披露規范化途徑。朱洪瑞[6]從地方政府債券融資行為中，會計信息使用者角度分析財務會計列報項目中指出，由于地方政府債券在政府債務中占有相當大的比重，因此需要對地方政府債券通過“應付債券”單獨核算。此類文獻主要是從地方政府債券的債務管理或者地方政府財務信息披露的角度提出改進措施，對于會計信息披露部分沒有系統的總結與分析，并且基于當時政府財務報告采用收付實現制，現存文獻只是倡導性地提出地方政府債券應當在財務報表中單獨披露，缺乏完整會計信息披露的程序設計。

在政府財務信息披露采用權責發生制之后，有關地方政府債券會計信息披露的文獻相對較少，主要為對于地方政府債券信息披露方式的改進意見：王立平[7]基于地方政府債務對經濟增長的正負效應，提出地方政府債券融資機制的完善措施，其中對于地方政府債券信息披露提出應當不僅披露地方政府債券的基本情況，還要結合地方政府債務狀況，以便于投資者做出更加理性的決策。鄭春榮[8]通過對《地方政府債務信息公開辦法(試行)》的解讀，提出地方政府債券信息披露應當在信息披露的范圍中包含本地區的財務數據以及或有負債等其他信息，地方政府財務信息與地方政府債券信息相結合的方法可以增加投資者的投資意愿，降低交易成本。同時，宋宇[9]從發行市場和監督市場兩個角度，為地方政府債券市場監督管理提出政策建議，在對地方政府債券信息披露進行論證，提出為完善地方政府債券流通市場信息披露，必須建立權責發生制下的政府綜合性財務報告，對債券賬目進行獨立審計。以上目標，皆可通過從政府部門財務報表信息披露中獨立反映地方政府債券來實現，財務報表信息披露本身具有全面反映核算主體的資產負債以及風險信息的特征，并且伴隨著財務報表的披露，地方政府債券信息的可獲得性更加容易實現。

本文主要借助企業會計信息披露以及國外地方政府債券信息披露的成熟方法，提出地方政府債券會計信息披露的基礎即具體的核算方法，進而對會計信息披露的完善提出參考建議，并進行有效性分析。

2 權責發生制下地方政府債券會計信息披露的國外現狀

美國市政債券是全球規模最大，交易最活躍且市場化程度最高的市政債券市場，鄧建平[10]將美國市政債券信息披露總結為三個部分：一級市場的發行文件披露、二級市場上的持續信息披露以及發行人的自愿性信息披露。亦即在首次披露時按照官方聲明的一般披露原則，包括：發行人重要的財務信息，信用評價等等，而對于二級市場持續信息披露是采用在政府年度財務報告中進行信息披露，借助財務報告強制性披露的時間周期和信息內容來規范市政債券。

日本作為市政債券發行的第二大國，并且其中央集權制國家以及地方自治實際上只擁有相對獨立的行政權的性質與我國有很多相似之處，對我國地方政府債券會計信息披露制度的改進與完善有借鑒意義。根據日本政府網站《債務管理報告》：地方政府債券實行“特別會計”對債券進行核算，并在政府財務報告中進行會計信息披露。

3 權責發生制下地方政府債券會計信息披露的基礎

3.1 確認

按照《企業會計準則》規定，由于地方政府債券具有向其他方交付現金或其他金融資產的合同義務和其持有業務模式，應當將地方政府債券確認為以攤余成本計量的金融負債。

3.1.1 核算主體

孫麗華[1]認為由于政府債務存在兩個主體，即實際舉債方和同時將實際舉借債務的部口、單位的同級財政部門作為另一個核算主體。而對于地方政府債券，本文觀點：是舉債方實際應當按照政府部門財務報告編制工作中的核算主體來確認，即：政府部門(單位)作為核算主體，因為債券的債務人為政府部門，在使用債務人進行核算的過程中不會出現錯亂，并且依賴于政府部門的財務報表披露政府債券的信息，應當使用與之相匹配的主體。

3.1.2 核算范圍

按照《地方政府債務信息公開辦法(試行)》中規定，地方政府債券的核算范圍應當為以一般公共預算收入償還的一般債券融資和有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務。

3.2 計量

按照《企業會計準則》的規定，攤余成本計量的金融負債通常分為初始計量與后續計量。在初始計量中，對于地方政府債券，應當設立“地方政府債券——一般債券”“地方政府債券——專項債券”以及“地方政府債券——利息調整”科目；而對于后續計量，地方政府債券應當注意以下三項內容的核算：

3.2.1 實際利率

借助于《企業會計準則》中的規定：對于地方政府債券，按照地方政府債券的信用評級，未來存續期間政府債券的估計現金流量的評估結果具有可獲得性，應當在考慮所有合同條款(如提前還款、展期等)的基礎上估計預期現金流量，但不應當考慮預期信用損失。依據未來期間的現金流量進行折現，得到為攤余成本所使用的利率，即為政府債券的實際利率。

3.2.2 攤余成本

在《企業會計準則》中：“對于金融負債的攤余成本，應當以該金融負債的初始確認金額經調整后的結果確定，調整項目有：(1)扣除以償還的本金；(2)加上或者減去采用實際利率法將該初始確認金額與到期日金額之間差額進行攤銷形成的累計攤銷額”。地方政府債券同樣可以借助此方法，在獲得實際利率之后，按照企業會計準則的處理相同的方式來獲得攤余成本。

3.2.3 地方政府債券——利息調整科目核算范圍

雖然國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》中明確規定：“將建立地方政府性債務風險預警機制和風險應急處置機制，要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。但是地方政府無法償還債務，致使當政府信譽與地方建設出現嚴重危機時，中央不得不出面援助，形成下級政府倒逼上級政府的軟約束情形。因此，地方政府的違約風險相對較低。然而，由于在融資過程中產生的交易成本以及其他原因，初始計量中地方政府債券的賬面價值與攤余成本之間同樣會產生差額，在使用攤余成本進行后續計量的過程中應當使用利息調整二級科目進行調整處理。

4 權責發生制下地方政府債券會計信息披露方法的構建

財政部令〔2015〕78號：《政府會計準則——基本準則》中規定了地方政府財務報表與預算報表相結合披露的方法，并且在政府財務報告信息披露中采用權責發生制，由于預算報告使用收付實現制。因此，本文的地方政府債券會計信息披露只針對在財務會計報告中的獨立核算和披露地方政府債券。

4.1 調整資產負債表項目

在資產負債表中，建立“地方政府債券——一般政府債券”和“地方政府債券——專項政府債券”報表項目。把地方政府債券從負債的各項科目中剝離出來，以便于更加清楚地反映地方政府債券的存量和流量。提升地方政府債券的相關性，以便于實現橫向與縱向的對比，更加有利于投資者的信息獲取。

4.2 增加地方政府債券明細賬

專項債券按照用途設置三級明細賬，以實現收益費用之間的配比。在大數據時代，專項債券的信息披露可借助大數據工具更加精準地實現收益費用配比，也更加有利于審計部門與信用評級部門的監督審核；并且，地方政府債券明細賬的提供可幫助市場投資者或者其他信息需求者獲取更多的債券信息。

5 地方政府債券會計信息披露的有效性分析

5.1 節約市場投資者的溝通成本

市場投資者已經具備財務報表信息處理的基本知識，金融市場發展為地方政府債券資產負債表的編制以及公開都提供了有利的條件。在市場經濟發展的當今，金融市場的相對成熟發展，大量投資者的涌現，會計語言已經基本默認成為投資者所熟知的基礎語言，對于地方政府債券而言，選擇成熟的會計核算體系作為信息披露的手段，相比于獨立披露而言，可以節約溝通成本，增強地方政府債券信息披露的透明度。

5.2 完善披露內容與格式

地方政府債券規模的日益壯大急需更加規范的披露內容和格式標準。地方政府債券的規模劇增，“隨心所欲”的信息披露也與日俱增。財政部于2018年底對外發布了《地方政府債務信息公開辦法(試行)》中，對信息披露具體內容、渠道以及法律責任等做了相應的規定，相比于2017年政府債券信息披露文件，2019年信息披露有了明顯的改善，基本格式也相應固定。以浙江省和新疆維吾爾自治區為例，在2019年一般政府債券信息披露文件中僅有數據和具體內容的區別，但是，政府債券信息披露的透明化工作依舊不夠完善，因此，地方政府債券信息披露應當更加規范其內容與格式標準，即在政府部門財務報表的披露中獨立反映地方政府債券的信息，促進投資者對于地方政府債券的存量與流量進行分析。

5.3 增強債務信息的勾稽關系

配比原則以及復式記賬能夠提高債券信息披露的透明度以及為受益與費用之間的勾稽關系。復式記賬由于其能夠反映資金運動變化過程的特點，不僅能夠清楚地反映資金的來龍去脈，還能通過賬戶記錄全面、系統地反映經濟活動的過程和結果。地方政府債券借助復式記賬，能夠完成由債券發行到披露考核整個過程的透明化。

5.4 改善地方政府隱性債務問題

李麗珍[11]“相對于顯性債務，地方政府隱性債務規模龐大、透明度低、舉債主體多元、債務形式多樣、還款來源不可持續，其風險或將成為我國經濟最大的‘灰犀牛’”。權責發生制下，政府債券單獨作為報表項目列示，既能充分反映政府債券的增量，也可以反映存量，增加隱性債務的透明性，從而減少政府債務隱性債務的隱蔽點。

5.5 債務追蹤，提高債券披露透明化

按用途設定二級科目，實施債券追蹤，更加有利于審計部門的相關審查。地方政府債券按照用途可以分為一般債券和專項債券，而對于專項債券由于其具有收益的特征，可使用大數據進行精準配比，為審計部門對于債券的收益和費用進行追蹤提供了有力保障。

6 結論

在政府部門財務報告由收付實現制轉為權責發生制的情況下，地方政府信息披露借助于《企業會計準則》，結合政府部門核算的特征，通過確認、計量和報告三個部分在政府部門信息披露中建立地方政府債券獨立核算與報表披露方式，以求節約交易成本，完善信息披露和地方政府債券制度等，從而找到推進地方政府債券信息公開的有效措施。