巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)問題解析及對(duì)策研究

摘? ? ? 要：巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)運(yùn)營以來，在取得了一定的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理成效的同時(shí)困難也不斷出現(xiàn)，因此，如何進(jìn)一步推行巨災(zāi)保險(xiǎn)，是一個(gè)亟待解決的問題。本文在論述以巨災(zāi)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)與自助、互助、公助的理念相契合，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)之“公眾性”和“社群性”決定了巨災(zāi)保險(xiǎn)政府介入的必要性和有限性，巨災(zāi)保險(xiǎn)與大數(shù)法則的矛盾及其化解，巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)運(yùn)營存在的問題與政府介入的維度、方式及回彈性的基礎(chǔ)上，對(duì)推行巨災(zāi)保險(xiǎn)提出以下對(duì)策建議：設(shè)立“巨災(zāi)保險(xiǎn)救助基金”和“巨災(zāi)儲(chǔ)備金”并采取三級(jí)聯(lián)保方式;推廣和創(chuàng)新巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品;通過擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和強(qiáng)制保險(xiǎn)等措施，解決巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)運(yùn)營存在的具體問題。

關(guān)? 鍵? 詞：巨災(zāi)保險(xiǎn);巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn);巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn);政府介入;大數(shù)法則

中圖分類號(hào)：F842.64? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）02-0082-10

收稿日期：2020-11-20

作者簡介：潘紅艷，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心、法學(xué)院副教授，吉林大學(xué)法學(xué)院金融與保險(xiǎn)法制研究中心主任，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樯谭ā⒈ｋU(xiǎn)法。

引? 言

2014年以來，深圳、寧波、云南、四川、廣東、黑龍江等地相繼開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)并取得了一定的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理成效。然而，在試點(diǎn)運(yùn)營過程中，問題和困難不斷出現(xiàn)：“政府面臨較大財(cái)政負(fù)擔(dān)”“試點(diǎn)范圍較小導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)無法有效分散”。問題指向清晰可見：在無風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生年份，有些地方政府要求保險(xiǎn)公司將收取的部分巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)用于改善民生、扶貧等，這種做法是否合理？巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)資金池應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管？將巨災(zāi)保險(xiǎn)與亟待解決的問題對(duì)接，可以將解決問題的路徑導(dǎo)向回溯至兩個(gè)基本元點(diǎn)：

第一個(gè)基本元點(diǎn)是巨災(zāi)的基本特征。基于這一元點(diǎn)推演出巨災(zāi)保險(xiǎn)推行應(yīng)當(dāng)采取的基本模式，然后將巨災(zāi)保險(xiǎn)推行的應(yīng)然模式作為對(duì)比工具觀察我國現(xiàn)行巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式，顯示出問題向度;在此基礎(chǔ)上挖掘與我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)特征相結(jié)合的巨災(zāi)保險(xiǎn)推行過程中存在的問題。

第二個(gè)基本元點(diǎn)是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)救助體系，即巨災(zāi)保險(xiǎn)在整個(gè)救災(zāi)系統(tǒng)工程中的作用和功能導(dǎo)向。將巨災(zāi)保險(xiǎn)置于更宏觀的視域之中，巨災(zāi)保險(xiǎn)是以商業(yè)保險(xiǎn)的形式疏導(dǎo)和解決我國巨災(zāi)損害填補(bǔ)、災(zāi)后重建和災(zāi)民救助等一系列關(guān)乎災(zāi)民個(gè)體、災(zāi)民家庭、受災(zāi)地區(qū)以至于整個(gè)國家的生命財(cái)產(chǎn)、受災(zāi)心理修復(fù)的系統(tǒng)工程中的一種，是解決巨災(zāi)問題的有益嘗試。從這個(gè)立體、多元、相互交織的視域群中可以萃取出三個(gè)視域鏈：一是巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)然承擔(dān)者是投保人自己還是更廣泛的社群。二是在巨災(zāi)保險(xiǎn)推行過程中，探求政府之力和商業(yè)保險(xiǎn)公司之力綜合運(yùn)用的維度，即兩力綜合運(yùn)用順位的先后之別以及兩力并發(fā)時(shí)推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)營的合理方式和路徑。三是探查巨災(zāi)保險(xiǎn)中自助、互助、公助的關(guān)系協(xié)調(diào)和發(fā)揮作用機(jī)制，即在巨災(zāi)發(fā)生、第一時(shí)間救災(zāi)、災(zāi)后重建的不同階段，這種自助、互助、公助發(fā)揮作用的順位。這三個(gè)視域鏈交織組成三組問題鏈，彼此連接，急需厘清。

一、巨災(zāi)保險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)與政府介入、大數(shù)法則之間的關(guān)系

（一）以巨災(zāi)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)與自助、互助、公助的理念相契合

以風(fēng)險(xiǎn)管理的“社群性”①為標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)管理方式主要包括自助、互助、公助三種。自助的風(fēng)險(xiǎn)管理方式是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者自行采取特定形式化解自身風(fēng)險(xiǎn)，如企業(yè)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金;互助的風(fēng)險(xiǎn)管理方式是面對(duì)共同風(fēng)險(xiǎn)的特定群體將風(fēng)險(xiǎn)在該群體內(nèi)部予以分解;公助的風(fēng)險(xiǎn)管理方式是由社會(huì)治理主體統(tǒng)一進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，如各類社會(huì)保險(xiǎn)。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的社群性具有多層次的特點(diǎn)，包括遭受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的群體、面臨同類巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的群體、面臨不同類巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的群體以及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較低的群體，這就決定了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方式的多元屬性：自助的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方式，如家庭自留儲(chǔ)備資產(chǎn)防止巨災(zāi)損失;互助的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方式，如在遭受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的群體內(nèi)部設(shè)立互助基金;公助的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方式，如政府通過財(cái)政撥款救災(zāi)。

在沒有開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)之前，主要采取公助的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方式即民政部撥款，定點(diǎn)救災(zāi)。巨災(zāi)發(fā)生之后如此，災(zāi)后重建也如此。民政部撥款源自于國家統(tǒng)一的財(cái)政撥款，國家財(cái)政源自于稅收，即稅收——國家財(cái)政——民政救災(zāi)款——災(zāi)區(qū)即時(shí)救助——災(zāi)區(qū)重建費(fèi)用。雖然這種救災(zāi)方式符合籠統(tǒng)的國家?guī)头觥⒚癖娀ブ墓补芾硪约暗赖聜惱硪螅巧鲜鲑Y金流易于導(dǎo)致對(duì)受災(zāi)地區(qū)救助水平不均衡、財(cái)政后續(xù)支持乏力以及對(duì)非遭災(zāi)區(qū)域納稅主體的不公平等弊端。“如果救災(zāi)，完全由國家負(fù)擔(dān)，這也是很難做到的，而且災(zāi)區(qū)人民還要實(shí)行生產(chǎn)自救，自力更生，以克服苦難。”[1]也就是說，采取以往的以國家財(cái)政（完全由國家負(fù)擔(dān)）作為巨災(zāi)救助途徑與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中蘊(yùn)含的深層次的自助、互助、公助理念不完全契合。

以時(shí)間為截點(diǎn)，巨災(zāi)可以分為三個(gè)不同階段：巨災(zāi)發(fā)生之前的預(yù)測和防御階段、巨災(zāi)發(fā)生之后的即時(shí)救助階段、即時(shí)救助之后的災(zāi)后恢復(fù)階段（這一階段實(shí)際上是兩個(gè)理性抉擇階段的結(jié)合，即是在巨災(zāi)區(qū)開展災(zāi)后重建還是讓巨災(zāi)區(qū)民眾進(jìn)行“社群性”遷徙。由于巨災(zāi)預(yù)測、歷史人文、經(jīng)濟(jì)成本等綜合因素常常會(huì)在巨災(zāi)區(qū)進(jìn)行建設(shè)，即災(zāi)后重建階段）。在三個(gè)不同階段，自助、互助、公助的關(guān)系是不同的：第一，在災(zāi)難預(yù)測階段，自助、互助、公助是相互結(jié)合的關(guān)系。基于維護(hù)自身生命財(cái)產(chǎn)安全的動(dòng)因，自（即民眾個(gè)體）應(yīng)當(dāng)主動(dòng)獲取前述災(zāi)害預(yù)測以及自救信息;互（即面臨同類以及不同類巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的民眾）應(yīng)當(dāng)做好巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)的警示和預(yù)警;基于保護(hù)民眾生命財(cái)產(chǎn)安全的基本義務(wù)，公（即政府）應(yīng)當(dāng)提供精準(zhǔn)的巨災(zāi)預(yù)測、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)處理（包括安全逃生）等引導(dǎo)機(jī)制。第二，在巨災(zāi)發(fā)生之中和之后，自助、互助、公助是互助和公助優(yōu)先于自助的關(guān)系。巨災(zāi)具有強(qiáng)大的摧毀力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了私力能夠駕馭和控制的范圍。災(zāi)民萬戶千家處于求生本能的自助在巨災(zāi)面前已經(jīng)微不足道，而互助和公助成為可以與巨災(zāi)之力相抗衡的方法。第三，在災(zāi)后重建階段，自助、互助、公助是并行關(guān)系。自助體現(xiàn)在災(zāi)民自力更生、恢復(fù)生產(chǎn)自信和生活能力等方面，互助體現(xiàn)在未遭受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的群體對(duì)災(zāi)民的物質(zhì)幫扶上。公助體現(xiàn)在科學(xué)判斷是否進(jìn)行重建以及重建的規(guī)模和導(dǎo)向上。災(zāi)民基本生活設(shè)施、災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等的重建，既包括以提供災(zāi)民基本生活保障為導(dǎo)向的重建，也包括對(duì)災(zāi)民進(jìn)行精神撫慰、心理疏導(dǎo)等精神層面的重建。

巨災(zāi)保險(xiǎn)是以商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營模式由政府推行的對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范的措施。巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)營基礎(chǔ)、運(yùn)營理念與自然災(zāi)害預(yù)防、發(fā)生和重建過程中自助、互助、公助的協(xié)調(diào)關(guān)系相契合。巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的自助、互助、公助的結(jié)合，改變了以往以公助為主導(dǎo)的局面，將市場化運(yùn)營的互助引入巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁機(jī)制中，從而保證在以市場運(yùn)營為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上建立政府第二順位的介入。

（二）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)之“公眾性”和“社群性”決定了巨災(zāi)保險(xiǎn)政府介入的必要性和有限性

⒈巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的“公眾性”決定了風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁時(shí)政府介入的必要性。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)從“災(zāi)”的角度看屬于“天災(zāi)”，從人的角度看屬于“公眾風(fēng)險(xiǎn)”。巨災(zāi)的公眾屬性決定了巨災(zāi)保險(xiǎn)必須由公共事務(wù)管理者——政府介入，以矯正和彌補(bǔ)完全交由保險(xiǎn)公司進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營的弊端和不足。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅納多科斯在其《社會(huì)成本問題》一文中指出：私有商品市場體系在分配資源方面是最有效的體系，但是當(dāng)出現(xiàn)妨礙市場功能發(fā)揮的因素時(shí)，該體系失靈。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁如果完全交由市場主導(dǎo)，政府完全不介入，當(dāng)出現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場失靈時(shí)——保險(xiǎn)公司基于營利性的考量，對(duì)無經(jīng)營利潤甚至虧損的巨災(zāi)保險(xiǎn)棄之不推行等狀況時(shí)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的市場路徑將被切斷，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁就會(huì)遇阻。

同時(shí)，政府介入不能是全方位的、主導(dǎo)性的，原因既關(guān)涉政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)的本位，同時(shí)也關(guān)涉政府主導(dǎo)的滯后性。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)實(shí)質(zhì)上是公眾負(fù)向利益（不利益）分擔(dān)體系的組成部分。如果不厘清巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，而是將這種風(fēng)險(xiǎn)大而化之地交由政府主導(dǎo)，同正向的公眾利益分配一樣，也會(huì)導(dǎo)致“公共悲劇”①的結(jié)果——即巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為滯后（災(zāi)民不能得到及時(shí)安置等）、巨災(zāi)賠償受限于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力而不充分（災(zāi)民無法獲得足夠的救災(zāi)物資以及足額的災(zāi)后重建費(fèi)用等）。可見，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁成為專門的風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制符合巨災(zāi)的公眾屬性特征。

⒉巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的“社群性”決定了政府介入的有限性。首先，政府第一順位、完全意義上的主導(dǎo)與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的“社群性”相排斥，其主導(dǎo)方式和推動(dòng)能力受到巨災(zāi)涉及的“公眾”范圍的影響。巨災(zāi)雖“巨”但并非所有社會(huì)公眾均為受災(zāi)群體或潛在受災(zāi)群體，僅為全體“公眾”范圍囊括之下的特定“社群”（災(zāi)區(qū)民眾）。如果巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)完全由政府承擔(dān)，對(duì)未受災(zāi)的“公眾”以及沒有受災(zāi)可能性的“公眾”是不公平的（政府完全承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的后果，實(shí)際上是用全體納稅人繳納的稅款支付救災(zāi)費(fèi)用）。其次，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的“社群性”是巨災(zāi)保險(xiǎn)市場化運(yùn)營的基礎(chǔ)。巨災(zāi)保險(xiǎn)市場化運(yùn)營與政府的有限、第二順位介入巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，即政府對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的介入是第二順位的和有限的，市場對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的主導(dǎo)和第一順位是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的全面性和有效性的必然要求。二者均由巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的“社群性”決定。原因在于：“社群性”的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁機(jī)制最直接、最有效的方式是市場化運(yùn)營的保險(xiǎn)制度。“保險(xiǎn)，簡而言之是受有同類風(fēng)險(xiǎn)迫害者，群聚力量分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)之制度。目的在于，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)于某團(tuán)體成員身上時(shí)，眾人齊力填補(bǔ)該成員所受之損害所面臨之需要。”[2]起源于中世紀(jì)地中海沿岸國家的保險(xiǎn)制度，進(jìn)入現(xiàn)代后已經(jīng)形成了專業(yè)的在某一特定團(tuán)體中（風(fēng)險(xiǎn)共同體）轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)作機(jī)制。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的“社群性”同風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的需求共同指向了市場化運(yùn)營的巨災(zāi)保險(xiǎn)，世界諸多國家和地區(qū)紛紛選擇以巨災(zāi)保險(xiǎn)的方式轉(zhuǎn)嫁巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。在洪水多發(fā)的美國，通過系列立法確立和不斷完善洪水保險(xiǎn)制度：1956年美國國會(huì)出臺(tái)《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》;1969年美國國會(huì)通過的《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》向愿意參加國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)提供由聯(lián)邦給予補(bǔ)貼的洪水保險(xiǎn);1994年美國國會(huì)通過的《國家洪水保險(xiǎn)改革法》將信貸與洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)綁定;2004年美國國會(huì)通的《國家洪水保險(xiǎn)改革法》設(shè)立了領(lǐng)航計(jì)劃，幫助在洪水中遭受財(cái)產(chǎn)損失的產(chǎn)權(quán)人減輕損失。[3]地震多發(fā)的日本，通過設(shè)立地震保險(xiǎn)制度將風(fēng)險(xiǎn)在遭受地震災(zāi)害的國民中分?jǐn)偂4]

（三）巨災(zāi)保險(xiǎn)與大數(shù)法則的矛盾及其化解

⒈巨災(zāi)保險(xiǎn)與大數(shù)法則的矛盾。市場化的現(xiàn)實(shí)邏輯是以營利為經(jīng)營目的，以獲得經(jīng)營利潤為生存競爭的前提，保險(xiǎn)經(jīng)營概莫能外。如何保證保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)營利目標(biāo)是決定巨災(zāi)保險(xiǎn)存亡絕續(xù)的核心問題。一般而言，保險(xiǎn)依據(jù)大數(shù)法則運(yùn)營并獲得經(jīng)營利潤。但作為保險(xiǎn)制度存在基礎(chǔ)的大數(shù)法則在巨災(zāi)保險(xiǎn)中發(fā)揮的作用受限：大數(shù)法則支撐保險(xiǎn)經(jīng)營的原理在于，同類風(fēng)險(xiǎn)的投保群體發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的投保人只占其中一定的比例，這樣才能保證保險(xiǎn)費(fèi)高于保險(xiǎn)金支出。從保險(xiǎn)公司運(yùn)營角度看，保險(xiǎn)公司的營利水平直接取決于保險(xiǎn)費(fèi)的收取和保險(xiǎn)金的支出之間的費(fèi)用差額，只有保險(xiǎn)金支出數(shù)額小于保險(xiǎn)費(fèi)收入數(shù)額，保險(xiǎn)公司才能營利。從投保人購買保險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)看，投保人購買保險(xiǎn)產(chǎn)品的根源在于投保人的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)與所獲得的保險(xiǎn)金賠付之間的差額水平，只有投保人獲得的保險(xiǎn)金數(shù)額大于其所支付的保險(xiǎn)費(fèi)，投保人才有動(dòng)力購買保險(xiǎn)。在巨災(zāi)保險(xiǎn)中，如果不進(jìn)行保險(xiǎn)產(chǎn)品的技術(shù)處理，購買同一保險(xiǎn)的同一投保群體支出的保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額和其能夠獲得的保險(xiǎn)金數(shù)額相同的話，就會(huì)顛覆大數(shù)法則存在的基礎(chǔ)。

⒉化解巨災(zāi)保險(xiǎn)與大數(shù)法則矛盾的三個(gè)向度。圍繞巨災(zāi)保險(xiǎn)的一個(gè)核心問題是：巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)可負(fù)擔(dān)，保險(xiǎn)金賠償標(biāo)準(zhǔn)與遭受損失匹配，即保險(xiǎn)費(fèi)收取與保險(xiǎn)金支出符合保險(xiǎn)運(yùn)營的收支平衡要求。如果以作為保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)的大數(shù)法則截取投保群體，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)因其出現(xiàn)地域集中、損失巨大的特征會(huì)出現(xiàn)具有同類風(fēng)險(xiǎn)的投保人同時(shí)受災(zāi)的結(jié)果，最終導(dǎo)致或者保險(xiǎn)公司虧損或者保險(xiǎn)費(fèi)過高投保人無法承擔(dān)。這一核心問題包括兩組矛盾關(guān)系：一是保險(xiǎn)費(fèi)聚集與保險(xiǎn)金賠付之間的矛盾關(guān)系;二是投保人保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)能力與出險(xiǎn)時(shí)獲得保險(xiǎn)金賠付之間的矛盾關(guān)系。將這兩組矛盾關(guān)系進(jìn)行拆借組合，化解巨災(zāi)保險(xiǎn)與大數(shù)法則之間矛盾的路徑指向三個(gè)向度：第一，擴(kuò)大投保群體范圍，即擴(kuò)大保險(xiǎn)費(fèi)承擔(dān)主體范圍。將不同種類的巨災(zāi)保險(xiǎn)捆綁銷售，使同類保險(xiǎn)的外延擴(kuò)大，如將地震、洪水、海嘯保險(xiǎn)捆綁銷售。第二，擴(kuò)大投保巨災(zāi)險(xiǎn)的地域范圍。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是全人類共同面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，理論上如果能夠通過全人類的共同行動(dòng)，抵御巨災(zāi)損失的能力會(huì)增強(qiáng)，也可以避免區(qū)域性巨災(zāi)保險(xiǎn)所有投保人均同時(shí)出險(xiǎn)、不符合保險(xiǎn)運(yùn)營成本核算規(guī)律的后果。現(xiàn)實(shí)中，基于國家利益、財(cái)政政策支持、公共事務(wù)管理效率提高等因素，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的最優(yōu)區(qū)域較適宜限定在全國范圍內(nèi)。第三，擴(kuò)充險(xiǎn)種的業(yè)務(wù)范圍。將巨災(zāi)險(xiǎn)置于一系列相關(guān)其他保險(xiǎn)中，作為其他險(xiǎn)種的補(bǔ)充險(xiǎn)或者附加險(xiǎn)捆綁進(jìn)行保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)。如日本就將地震險(xiǎn)作為家財(cái)險(xiǎn)的附加險(xiǎn)一并銷售，這樣，可以緩解保險(xiǎn)種類過于單一給保險(xiǎn)公司造成資金損失的巨大壓力。以上三個(gè)指向都是圍繞巨災(zāi)保險(xiǎn)的核心問題展開的，回到保險(xiǎn)費(fèi)可負(fù)擔(dān)、保險(xiǎn)金補(bǔ)償功能發(fā)揮的問題元點(diǎn)，結(jié)合調(diào)試巨災(zāi)保險(xiǎn)與大數(shù)法則矛盾的三個(gè)向度，即可得出化解前述二者矛盾的路徑。

二、巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)運(yùn)營存在的問題與政府介入的維度、方式及回彈性

（一）對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)運(yùn)營的觀察

我國現(xiàn)階段巨災(zāi)保險(xiǎn)推行的特點(diǎn)是以點(diǎn)帶面，區(qū)域性特征明顯。如深圳試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：政府主導(dǎo)、多層次風(fēng)險(xiǎn)保障、納入綜合災(zāi)害防范體系。開創(chuàng)了巨災(zāi)損失的多元化補(bǔ)償模式，提高了對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合防范能力。不足在于未能有效調(diào)動(dòng)個(gè)人投保的積極性。[5]上海試點(diǎn)的特點(diǎn)：“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作，多層保障，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。[6]從在后理賠向在前風(fēng)險(xiǎn)防控延伸，將一定比例的險(xiǎn)資投入到氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和社區(qū)氣象災(zāi)害防御能力建設(shè)中。中國太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)上海分公司已經(jīng)委托上海氣象部門開展氣象風(fēng)險(xiǎn)防控工作，進(jìn)行暴雨內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查，繪制臺(tái)風(fēng)暴雨內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)地圖，建立社區(qū)災(zāi)害信息報(bào)告機(jī)制。巨災(zāi)發(fā)生的區(qū)域集中，損害范圍的區(qū)域性、損害發(fā)生的全方位是試點(diǎn)存在問題的根源：“寧波、大理的巨災(zāi)保險(xiǎn)存在極高的保險(xiǎn)賠付率，多年的苦心經(jīng)營無法抵擋一次巨災(zāi)事故的沖擊。”[7]

（二）政府介入巨災(zāi)保險(xiǎn)的維度

即使經(jīng)由前述三個(gè)向度可以在一定程度上緩解巨災(zāi)保險(xiǎn)之風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生波及面廣、賠付金額巨大與投保群體承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)能力之間的矛盾，但如果發(fā)生諸如汶川地震等強(qiáng)烈災(zāi)害時(shí)，這種矛盾仍會(huì)凸顯出來，再次成為威脅甚至導(dǎo)致巨災(zāi)保險(xiǎn)無法存續(xù)的結(jié)果。此時(shí)，僅依靠市場手段已經(jīng)無法解決問題。回溯投保群體的“社群”形態(tài)，如果該“社群”遭受自然災(zāi)害在自助、互助的市場化機(jī)制失靈的前提下，則需要公助方式的介入。公助依據(jù)實(shí)施救助主體不同，包括公共管理機(jī)構(gòu)——政府的救助以及其他社會(huì)群體的救助。政府救助行為的實(shí)施是政府作為公共事務(wù)管理者的職責(zé)所在。依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第61條第2款的規(guī)定：“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計(jì)劃并組織實(shí)施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛。”這是公民具有的社會(huì)保障權(quán)的具體體現(xiàn)。社會(huì)保障權(quán)是公民生存權(quán)的補(bǔ)充性權(quán)利，即“公民在面臨威脅其生存的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)保障和社會(huì)服務(wù)，使之維持生存并達(dá)到相當(dāng)水準(zhǔn)生活的權(quán)利。”[8]概言之，政府介入巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)遵循順位的維度和時(shí)間的維度：順位的維度在于市場優(yōu)先，政府在后;時(shí)間的維度在于市場調(diào)節(jié)失靈之時(shí)就是政府介入之時(shí)。

政府管理公共事務(wù)的職能包含了對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)控制、管理、預(yù)防和出險(xiǎn)后救助的內(nèi)容，政府公共管理專業(yè)化與保險(xiǎn)公司承保風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)化的對(duì)接是政府介入保險(xiǎn)市場的實(shí)質(zhì)所在。但與市場化運(yùn)營、專業(yè)處理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的保險(xiǎn)制度相比，由政府一攬子對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，在效率、專業(yè)化程度、成本控制、人員可持續(xù)發(fā)展以及公平性等方面均處于相對(duì)弱勢(shì)。

保險(xiǎn)以商業(yè)經(jīng)營模式為雛形，大數(shù)法則的定價(jià)機(jī)制以及精算方法的運(yùn)用大大提升了保險(xiǎn)定價(jià)的科學(xué)性，保險(xiǎn)公司經(jīng)營者從以往的依據(jù)商業(yè)經(jīng)驗(yàn)判斷保險(xiǎn)費(fèi)變成依據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)判斷保險(xiǎn)費(fèi)，使保險(xiǎn)公司保持營利或者只賺不賠成為可能。手有盈余，有暇他顧——具有情懷和更長遠(yuǎn)視野的保險(xiǎn)人開始關(guān)注社會(huì)責(zé)任，加之保險(xiǎn)法律調(diào)整的制度需求，保險(xiǎn)之風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)功能不斷得以彰顯。

（三）政府推行巨災(zāi)保險(xiǎn)的方式

政府介入巨災(zāi)保險(xiǎn)有五種方式：一是政府作為再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)巨災(zāi)保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù);二是政府對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)出現(xiàn)困難的，進(jìn)行財(cái)政支持和補(bǔ)償;三是經(jīng)營巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司可以向政府借貸融資，以應(yīng)對(duì)巨額保險(xiǎn)金支出;四是組建政府參與經(jīng)營的半官方、半民營巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu);五是政府和保險(xiǎn)公司一起承擔(dān)向被保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)金給付義務(wù)。[9]在我國，政府推行巨災(zāi)保險(xiǎn)可與巨災(zāi)保險(xiǎn)的地域性相結(jié)合，同時(shí)考慮到我國財(cái)政撥款的地方性特點(diǎn)，政府介入巨災(zāi)保險(xiǎn)的具體措施宜采取舉全國之力、省級(jí)財(cái)政撥款的方式進(jìn)行。

（四）對(duì)強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)可行性和正當(dāng)性的追問

⒈強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)的可行性先例。國家公權(quán)力的介入體現(xiàn)在對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性方面。對(duì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)可以采取強(qiáng)制保險(xiǎn)的方式，其他地區(qū)采取任意保險(xiǎn)的方式。如在地震災(zāi)害頻發(fā)的新西蘭，“居民建筑火災(zāi)險(xiǎn)中對(duì)地震造成的土地、建筑及內(nèi)容物的損失的保險(xiǎn)是強(qiáng)制性的。”[10]新西蘭政府相繼頒布了《地震及戰(zhàn)爭法》《地震委員會(huì)法》，將巨災(zāi)強(qiáng)制保險(xiǎn)通過立法的方式加以規(guī)制。

⒉一直以來，關(guān)于強(qiáng)制保險(xiǎn)雖然不斷有紛爭，但交強(qiáng)險(xiǎn)、旅游意外傷害險(xiǎn)、船舶油污險(xiǎn)等險(xiǎn)種仍采取強(qiáng)制的方式運(yùn)行。強(qiáng)制保險(xiǎn)無異于強(qiáng)制投保人繳納保險(xiǎn)費(fèi)，這是否構(gòu)成對(duì)投保人財(cái)產(chǎn)自由處分權(quán)的侵害？在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的時(shí)代，巨災(zāi)保險(xiǎn)能否采取強(qiáng)制的方式推行？如果采取強(qiáng)制的方式推行，如何避免出現(xiàn)強(qiáng)制保險(xiǎn)帶來的負(fù)效應(yīng)，即保險(xiǎn)公司因?yàn)閺?qiáng)制而獲得市場競爭規(guī)則以外的業(yè)務(wù)，其拓展市場、提供更優(yōu)質(zhì)的保險(xiǎn)服務(wù)以及開發(fā)更具有創(chuàng)新性的保險(xiǎn)產(chǎn)品的積極性減退;受害人基于強(qiáng)制保險(xiǎn)獲賠，司法裁判系統(tǒng)弱化了原有的對(duì)基礎(chǔ)法律關(guān)系中蘊(yùn)含的查明事件真相的動(dòng)力。

從“社群”利益本身不能推演出強(qiáng)制保險(xiǎn)的正當(dāng)性，但因?yàn)樗蓄愋偷谋ｋU(xiǎn)均具有群體屬性，均涉及對(duì)一定范圍群體的利益保護(hù)，因而推演的結(jié)果是所有類型的保險(xiǎn)均具有可強(qiáng)制性。

從巨災(zāi)損害社會(huì)化的現(xiàn)實(shí)以及巨災(zāi)保險(xiǎn)的功能導(dǎo)向可以反推出超出對(duì)投保群體利益保護(hù)、延伸至對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)受益群體利益保護(hù)視域之中的強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)的正當(dāng)性，這樣，強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)的正當(dāng)性追問就回歸到巨災(zāi)損害社會(huì)化的機(jī)理中來：即回歸至對(duì)不同“社群”利益的權(quán)衡中來，回歸至保險(xiǎn)運(yùn)營機(jī)制的社會(huì)功能中來。加強(qiáng)了對(duì)受害群體的利益保護(hù)——對(duì)處于巨災(zāi)多發(fā)區(qū)的企業(yè)和個(gè)人，基于生產(chǎn)成本相對(duì)較低、消費(fèi)群體為該區(qū)域內(nèi)民眾、國家進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)政策扶持以及稅收減免等，決定了企業(yè)和個(gè)人獲得了巨災(zāi)多發(fā)區(qū)獨(dú)有的相對(duì)利益。對(duì)這一群體施加強(qiáng)制繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，以確保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)受害人的利益得到保障，既符合樸素的“誰獲益，誰支付對(duì)價(jià)”的原則，也符合巨災(zāi)受災(zāi)民眾與巨災(zāi)區(qū)獲益企業(yè)和個(gè)人之間的基礎(chǔ)利益平衡原則。加之基于巨災(zāi)多發(fā)區(qū)的群體自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的理由，由此強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)的正當(dāng)性凸顯出來。

（五）政府推行巨災(zāi)保險(xiǎn)的回彈性

政府介入和推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)旨在調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)市場主體的積極性，一旦形成良性的保險(xiǎn)市場層面的參與和競爭狀態(tài)，政府就應(yīng)當(dāng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)交由保險(xiǎn)市場運(yùn)營。相應(yīng)地，如果市場運(yùn)營的結(jié)果是保險(xiǎn)公司入不敷出，紛紛選擇退出巨災(zāi)保險(xiǎn)市場，政府就應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入，再次以其他方式激發(fā)保險(xiǎn)市場主體參與的熱情。同時(shí)，鑒于巨災(zāi)保險(xiǎn)的特殊性，政府和市場的作用應(yīng)當(dāng)協(xié)同發(fā)揮：既不是完全交由市場，也不是退回到完全由政府管理、防控巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)造成損失的階段。這種協(xié)同集中體現(xiàn)在政府對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息平臺(tái)的搭建、對(duì)保險(xiǎn)公司信息提供平臺(tái)的維護(hù)、對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)研究和預(yù)防①經(jīng)費(fèi)的支持以及對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)化管理公共服務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)營等方面。

三、推行巨災(zāi)保險(xiǎn)的對(duì)策

（一）設(shè)立“巨災(zāi)保險(xiǎn)救助基金”和“巨災(zāi)儲(chǔ)備金”并采取三級(jí)聯(lián)保方式

⒈設(shè)立“巨災(zāi)保險(xiǎn)救助基金”。以社會(huì)力量形成“巨災(zāi)救助基金”，即無災(zāi)之地助力遭災(zāi)之人。具體而言，可以將向企業(yè)征收的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)、慈善個(gè)人和團(tuán)體捐贈(zèng)的費(fèi)用等匯集到一起，作為專款專用的“巨災(zāi)保險(xiǎn)儲(chǔ)備基金”。將上述儲(chǔ)備基金作為經(jīng)營此類保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助金或者投保巨災(zāi)保險(xiǎn)主體的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助金，以填補(bǔ)保險(xiǎn)公司補(bǔ)償巨災(zāi)損失保險(xiǎn)金的不足以及個(gè)體投保主體保險(xiǎn)費(fèi)支出。保險(xiǎn)費(fèi)匯集是推行巨災(zāi)保險(xiǎn)的關(guān)鍵，既要運(yùn)用自助、互助、公助“三位一體”的保險(xiǎn)費(fèi)匯集方式，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)將非災(zāi)害“社群”中愿意伸出援手的費(fèi)用集中起來，共同作為巨災(zāi)保險(xiǎn)中保險(xiǎn)金支出的后盾和保障。

⒉設(shè)立“巨災(zāi)儲(chǔ)備金”。巨災(zāi)保險(xiǎn)中保險(xiǎn)費(fèi)面臨的最大問題是：如果沒有國家托底，承保地震保險(xiǎn)等保險(xiǎn)公司會(huì)倒閉，所以一定要有國家財(cái)政支持和地方政府介入。國家財(cái)政支持和地方政府介入的救災(zāi)基金可以組成保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。國家財(cái)政支持和地方政府介入的方式一定是自上而下而不是自下而上的。由國家財(cái)政和地方政府共同分擔(dān)（如依據(jù)6：4的比例分擔(dān)），可將國家財(cái)政支持和地方政府介入救災(zāi)基金剝離出來，如將民政部的救災(zāi)基金轉(zhuǎn)化為專款專用的“巨災(zāi)儲(chǔ)備金”，變事后救助為事先儲(chǔ)備，以防止出現(xiàn)巨災(zāi)救助財(cái)政支持后援不足等問題。

⒊采取國家保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、保險(xiǎn)公司三級(jí)聯(lián)保方式。集聚國家“巨災(zāi)儲(chǔ)備金”、再保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)公司三級(jí)力量推行巨災(zāi)保險(xiǎn)，能夠形成“舉全國之力匯集保險(xiǎn)費(fèi)，借巨災(zāi)保險(xiǎn)市場經(jīng)營東風(fēng)”“暢行巨災(zāi)保險(xiǎn)”的局面，即由國家、再保險(xiǎn)公司、具體承保的保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，降低具體承保保險(xiǎn)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。如日本政府采取的是政府作為再保險(xiǎn)母體的方式進(jìn)行參與，如果發(fā)生大災(zāi)害，保險(xiǎn)公司所承受的保險(xiǎn)金給付責(zé)任由原保險(xiǎn)公司與進(jìn)行再保險(xiǎn)的政府共同補(bǔ)償被保險(xiǎn)人的損失。日本頒布的《地震保險(xiǎn)法》規(guī)定，如果發(fā)生大地震，日本政府通過再保險(xiǎn)的方式對(duì)地震保險(xiǎn)進(jìn)行最后托盤。我國國土廣闊，面臨的巨災(zāi)種類多樣，這就決定了我國政府介入巨災(zāi)保險(xiǎn)的方式也應(yīng)當(dāng)是多樣互補(bǔ)的。國家保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)舉全國之力應(yīng)對(duì)巨災(zāi);綜合再保險(xiǎn)可以將有意愿參與到巨災(zāi)再保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司納入到巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中，不僅有利于促進(jìn)保險(xiǎn)公司之間的競爭，也有利于分擔(dān)國家介入巨災(zāi)再保險(xiǎn)市場的壓力;保險(xiǎn)公司采取共同保險(xiǎn)、聯(lián)合保險(xiǎn)的方式推行巨災(zāi)保險(xiǎn)，分解單一保險(xiǎn)公司經(jīng)營巨災(zāi)保險(xiǎn)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）推廣和創(chuàng)新巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品

⒈在巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品推廣上，可以采取兩級(jí)（國家和省級(jí)）巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品推廣方式，以政府之力自上而下地推動(dòng)。在這一點(diǎn)上，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)區(qū)域性試點(diǎn)雖然存在諸多問題，但已經(jīng)進(jìn)行了先導(dǎo)性嘗試，在巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、巨災(zāi)保險(xiǎn)銷售渠道、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測機(jī)制等方面均累積了有益經(jīng)驗(yàn)。如果能夠?qū)⒃圏c(diǎn)擴(kuò)展到全國范圍，巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品銷售以及保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)充分省而治，巨災(zāi)保險(xiǎn)的推行和市場化阻力則會(huì)進(jìn)一步減小。

⒉在投保主體范圍上，可以將“巨災(zāi)受災(zāi)區(qū)”作為裁定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于經(jīng)常遭受巨災(zāi)侵害地區(qū)的投保人，可以采取強(qiáng)制投保的方式要求其投保巨災(zāi)保險(xiǎn);對(duì)于非經(jīng)常遭受巨災(zāi)侵害地區(qū)的投保人，為其提供自愿選擇的商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，由其根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁需求自主決定是否投保。強(qiáng)制的方式符合災(zāi)民自助的導(dǎo)向，也有利于巨災(zāi)保險(xiǎn)的推行。只要保險(xiǎn)費(fèi)限定在合理的可負(fù)擔(dān)的范圍，巨災(zāi)地區(qū)的民眾也會(huì)具有投保的意愿和主動(dòng)性。

⒊在巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新上，可以通過發(fā)行“巨災(zāi)保險(xiǎn)證券”的方式開發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場，變“望災(zāi)興嘆”為“全民投保巨災(zāi)險(xiǎn)”。依據(jù)保險(xiǎn)的一般原理，保險(xiǎn)金源自于投保人繳納保險(xiǎn)費(fèi)的累積，以大數(shù)法則為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)，其商業(yè)營利機(jī)理在于出險(xiǎn)的投保人僅是投保群體的一部分。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)與大數(shù)法則基礎(chǔ)上的保險(xiǎn)費(fèi)累積存在不契合問題，這就需要將那些不屬于巨災(zāi)高發(fā)區(qū)的投保群體吸納到巨災(zāi)保險(xiǎn)的投保群體中來。這樣，可以保證出險(xiǎn)的投保人與繳納保險(xiǎn)費(fèi)的投保人范圍不會(huì)完全重合。但如何吸引不具有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)或者巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較低的投保群體購買巨災(zāi)保險(xiǎn)成為亟待解決的問題。一般而言，投保人愿意購買某種保險(xiǎn)產(chǎn)品，是基于轉(zhuǎn)嫁自身風(fēng)險(xiǎn)的需要;如果投保人可以通過經(jīng)驗(yàn)以及科學(xué)體系預(yù)測到自己不存在某種風(fēng)險(xiǎn)，則不會(huì)非理性地支付保險(xiǎn)費(fèi)購買保險(xiǎn)產(chǎn)品。巨災(zāi)保險(xiǎn)的出險(xiǎn)原因在于天災(zāi)，不存在道德風(fēng)險(xiǎn)，因此筆者建議，通過發(fā)行“巨災(zāi)保險(xiǎn)證券”的方式擴(kuò)大投保群體范圍，可以彌補(bǔ)巨災(zāi)保險(xiǎn)金支付的缺口。從購買“巨災(zāi)保險(xiǎn)證券”的投保人角度看，不發(fā)生巨災(zāi)即可以獲得保險(xiǎn)費(fèi)金融市場投資的紅利，符合投保人購買保險(xiǎn)產(chǎn)品的心理預(yù)期。

（三）解決巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)運(yùn)營具體問題的措施

⒈試點(diǎn)與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的“社群”特點(diǎn)不匹配，必須擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的“社群”是更廣泛的社群，舉全國之力應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，符合國家利益、國家公共財(cái)政管理、國家災(zāi)難預(yù)防治理體系等共同發(fā)揮作用的要求以及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、治理、救助要求的高效益、低摩擦的功能導(dǎo)向，因而應(yīng)在全國范圍內(nèi)推行巨災(zāi)保險(xiǎn)。以美國為例，美國巨災(zāi)保險(xiǎn)的推行是舉聯(lián)邦政府之力，共擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)①。美國巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)營的特點(diǎn)包括：一是政府主導(dǎo)。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局制定洪水管理法律法規(guī)和洪泛區(qū)防災(zāi)措施，聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的運(yùn)行與管理以及洪水保險(xiǎn)的費(fèi)率、承保范圍、投保審核和理賠等。政府作為直接保險(xiǎn)人，承擔(dān)洪水保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。二是私人商業(yè)保險(xiǎn)公司參與合作。利用商業(yè)保險(xiǎn)公司在營銷體系和服務(wù)體系方面的優(yōu)勢(shì)，邀請(qǐng)商業(yè)保險(xiǎn)公司參與銷售經(jīng)營。政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司簽訂合作協(xié)議，約定由政府支付傭金，商業(yè)保險(xiǎn)公司以自己的名義銷售保單、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和清算理賠，賠付金額由聯(lián)邦政府支付。三是個(gè)人以社區(qū)為單位參與到社區(qū)統(tǒng)一購買模式中，作為被保險(xiǎn)人的個(gè)人不直接從保險(xiǎn)公司購買洪水保險(xiǎn)，而是以社區(qū)為單位，只要社區(qū)統(tǒng)一購買，社區(qū)中的個(gè)人必須承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)，否則無法享受政府提供的災(zāi)后救濟(jì)。

⒉保險(xiǎn)費(fèi)挪作他用與巨災(zāi)保險(xiǎn)目標(biāo)排斥，應(yīng)做到保險(xiǎn)費(fèi)用途與目標(biāo)相統(tǒng)一。巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)“逐年累積、專款專用”符合保險(xiǎn)的基本原理，巨災(zāi)補(bǔ)償數(shù)額巨大，保險(xiǎn)費(fèi)的累積更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循前述導(dǎo)向。巨災(zāi)保險(xiǎn)的核心問題在于保險(xiǎn)費(fèi)聚集不足以支撐保險(xiǎn)金賠付，如果反其道而行之將保險(xiǎn)費(fèi)挪作他用，將不利于巨災(zāi)保險(xiǎn)的存續(xù)。

⒊保險(xiǎn)費(fèi)運(yùn)營和監(jiān)管問題可以采取“巨災(zāi)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)信托”方式解決。信托能夠?qū)崿F(xiàn)保險(xiǎn)費(fèi)的閉鎖效應(yīng)，避免監(jiān)管不到位、監(jiān)管不及時(shí)、巨災(zāi)保險(xiǎn)中保險(xiǎn)費(fèi)被挪用等弊端。同時(shí)，可將巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)通過信托方式運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)費(fèi)保值增值的目的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)履行賠付巨災(zāi)損失的巨災(zāi)保險(xiǎn)合同的目的。另外，對(duì)于巨災(zāi)多發(fā)地區(qū)，可以采取強(qiáng)制保險(xiǎn)的做法。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

On the Analysis and Countermeasures of Catastrophe Insurance Pilot

Pan Hongyan

Abstract：Since the pilot operation of catastrophe insurance，it has achieved certain results in catastrophe risk management，but at the same time，there are many difficulties.Therefore，how to further implement catastrophe insurance is an urgent problem to be solved.This paper discusses that catastrophe insurance transfers catastrophe risk in accordance with the concepts of self-help，mutual assistance and public assistance.The “publicity” and “community” of catastrophe risk determine the necessity and limitation of government intervention in catastrophe insurance，the contradiction between catastrophe insurance and the law of large numbers and its resolution，the problems existing in the pilot operation of catastrophe insurance and the dimensions，methods and resilience of government intervention on the other hand，it puts forward the following countermeasures and suggestions for the implementation of catastrophe insurance：the establishment of “catastrophe insurance rescue fund” and “catastrophe reserve” and the adoption of three-level joint insurance;the promotion and innovation of catastrophe insurance products;the expansion of the pilot scope and compulsory insurance and other measures to solve the specific problems existing in the pilot operation of catastrophe insurance.

Key words：catastrophe insurance;pilot catastrophe insurance;catastrophe risk;government intervention;law of large numbers