破產企業單位社區再造的治理路徑研究

摘? ? ? 要：社會基層治理是國家治理的微觀基礎，城市社區是社會的基本單元。我國城市單位社區是城市社區的重要組成部分，因地制宜探索城市單位社區治理模式有利于完善城市社區建設、健全社會治理體制、提升國家治理能力。成都市L社區為破產企業單位社區，其治理以黨建引領為核心，以共建共治共享為導向，以社區再造為路徑，形成了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的良性治理模式。但現階段仍然存在社區空間利用率不足、市場化機制缺位、“單位人”動員作用有限、社區居委會負擔過重等問題。本文基于實地調研的數據資料，結合社區治理的基本原理，探討破產企業單位社區向新型城市社區轉型的實現路徑，即提高社區資源整合度，進一步引入市場機制，激發社會組織活力，減輕居委會行政負擔，以提高破產企業單位社區的治理能力。

關? 鍵? 詞：破產企業單位社區;社區再造;黨建引領;社區自治;共建共治共享

中圖分類號：D669.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）02-0102-11

收稿日期：2020-05-08

作者簡介：李佳，四川大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。

基金項目：本文系安徽法治與社會安全研究中心項目“鄉村振興背景下地方法治建設與社會治理研究”的階段性成果，受安徽法治與社會安全研究中心資助，項目編號：fzsh2018cx-21。

十九大報告提出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。十九屆四中全會進一步指出，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層。這既強調了加強和創新社會治理的重要性，也為社區治理指明了方向。加強和創新社會治理，是基層治理的必然要求，也是社會治理現代化的應有之義。在城市轉型過程中，社區治理既需要黨委領導、政府主導、社會配合，也需要法治、科技等多維度的支撐。破產企業單位社區是城市社區的重要組成部分，如成都市L社區。筆者通過人員訪談、案例搜集、參加會議等多種方式實地調研了成都市L社區，并對L社區的發展情況進行跟蹤和記錄，調研結果發現，L社區立足于黨委領導、政府負責、民主協商、公眾參與、法制保障的良好互動，為社區治理積累了寶貴經驗，也為社區轉型提供了新思路。本文在對L社區個案分析的基礎上，探討了破產企業單位社區治理的可行路徑。

一、破產企業單位社區再造背景與成因

針對工業社會帶來的人際關系疏遠、人類感情淡漠，德國學者斐迪南·滕尼斯在《共同體與社會》一書中提出了“社區”的概念，即社會集體由居于同一地域或者基于共同的信仰、血緣、利益的群體聚集組成，體現了一種共同體的價值取向。我國學者費孝通等將“community”翻譯成中文“社區”。所以，社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。從社區的構成要素來看，多數學者基本認同的要素包括地域要素、人口要素、組織要素和文化要素，[1]實現社區有效治理，就要整合這些社區要素，促進社區的全面發展。一般而言，社區分為城市社區和鄉村社區。新中國成立后，國家發展重心從鄉村轉移到城市，我國城市社區受特定歷史時期影響，具有典型的單位社區特征。個體基于就業和勞動的需求，在相對集中的空間和高度統一的生產和生活中產生強烈的單位認同感，形成了“單位社區”。 改革開放以來，單位社區模式逐漸消解，城市社區建設興起。1991年，民政部首次提出“社區建設”的概念并不斷豐富其內涵，部分試點城市如南京、杭州、上海等開始積極探索社區建設路徑。在傳統單位社區向新型城市社區過渡的進程中，在全民共建共治共享的社會治理格局中，如何實現單位社區再造是值得關注的問題。

國內城市社區治理的研究對象包括新型城市社區和傳統單位社區（以下簡稱單位社區），新型城市社區的治理理論和實踐成果頗豐，后單位時代研究單位社區治理十分必要。城市社區治理模式有兩種類型：一種是依據城市社區治理主體權力力量不同，分為單中心秩序和多中心秩序模式;另一種是依據政府主導程度和社區自治程度，分為政府主導型、政府主導與社區自治結合型、社區主導與政府支持型三種模式。[2]目前，國內對單位社區治理研究主要從治理模式、意義建構、資源動員、個體主義四個視角展開。[3]從“單位時代”到“后單位時代”，單位社區治理由單位一元管理發展為政府、市場、社會三元互動，單位社區治理結構和管理方式發生了轉變。[4]從城市空間組成和社會關系網絡來看，單位社區的邊緣化關鍵在于城市性的構建。[5]隨著以單位為城市空間單元的消失和“熟人社會”的逐步消解，社區雜化①為單位社區實現“準鄉土性”和“城市性”帶來了轉機。因而逐漸被邊緣化的單位社區如何實現轉型，除了從問題性和外部性視角分析外，也可以挖掘單位社區治理的正面價值和內部價值。社區、單位人、政府可以利用單位的主體、內部環境等“內生優勢”和政府、市場、社會組織等外部力量支持，促使社區治理達到集體性和個體性的平衡。[6]從微觀的個體角度來看，單位社區“精英”是單位社區消解過程中的產物，其作用在于擁有“熟人社會”資本優勢，在政府、社區、居民間架起溝通橋梁，并利用這種優勢爭取社會資本。“單位人”身份的延續使得單位社區“精英”得到人情網絡支持，同時保持著“在地性”的特征，以充分調動在地資源。[7]

破產企業單位社區是單位社區中的一種，是單位制的歷史產物，在社區建設中實現單位制向社區制轉變是其發展方向。2003年，國家對破產企業社區建設提出了要求，《關于解決國有困難企業和關閉破產企業職工基本生活問題的若干意見的通知》[國辦發（2003）2號文件]提出：根據屬地管理原則，地方政府對破產企業單位社區實行統一管理，企業破產程序終結后及時將臨時組建的管理機構移交給當地政府，破產企業單位社區由原來的單位管理轉變為政府管理。這種轉變體現為單位“抽離”和政府“承接”的演變過程，[8]在政府管理單位社區的同時，單位社區建設的公共性困境也逐漸凸顯。因此相較于新型城市社區，破產企業單位社區治理初期有很多歷史遺留問題尚待解決，政府在社區治安、社區環境、社區服務、離退休人員管理、再就業等方面承擔了繁重的管理任務。而單位社區再造意味著“新”“舊”事物交織下，以“單位人”為橋梁，深度挖掘原單位遺留下來的組織優勢和文化傳統并隨著政府職能的轉變和居民公共服務需求的增加，使居民自治和合作共治的社區治理創新模式被認可，[9]單位社區也形成了獨特的治理方式。

二、L社區再造的治理實踐

（一）L社區概況

成都市L社區位于經濟開發區與自貿區接壤處，幅員面積0.78平方公里，前身是單位的家屬生活區。受經濟體制轉型影響，2005年企業破產清算后，單位生活區逐漸回歸社會。2006年3月，當地政府對該生活區實施統一管理并以政府為主導組建了社區黨總支和社區居民委員會籌備小組。2014年，第一屆社區居民委員會由民主選舉產生，形成了單位社區。L社區居民大多數是原廠的職工，此外還安置了其他廠的130余戶職工群眾，政府組織修建居民樓45棟。社區總人口約8250人，包括常住人口約4300人，流動人口約3950人。其中60歲以上的有2663人，占常住人口的一半以上，社區人口趨于老齡化。受諸多歷史因素影響，L社區曾是所在街道信訪投訴的高發區，大量歷史遺留問題成為社區治理的難題。

（二）L社區的階段發展特征

⒈單位管理時期。計劃經濟時期，單位實行工廠大包干的管理模式，單位生產活動與居民生活緊密結合，單位科室承擔著多重任務。原單位始建于1965年，擁有職工5200余人，主要設有16個科室，包括負責管理單位職工及其家屬日常生活的勞資科、能源科、保衛科等，單位內設職工醫院、幼兒園、子弟校、技校等配套的公共機構，職工的公共需求在單位內部即可得到滿足。

計劃經濟時期，以“單位生產區”和“單位大院”為載體的單位共同體將地緣與業緣關系緊密結合，屬于“職住合一”。[10]單位管理的社區呈現如下特征：一是單位職能多元合一。由于社會市場化程度較低，服務行業缺失，單位內部形成了“一條龍”式的社區福利工作網絡。單位既承擔國家規劃的生產目標任務，又承擔了保障居民基本生活需求和提供社會福利的職能，具體包括職工住房、社會福利、醫療衛生、治安防衛、職業教育培訓等公共事務，即單位集經濟、政治、社會功能于一體。二是人際關系穩定。單位社區人口流動性小、生存空間封閉、外來人員占比率低，特別是在我國傳統文化的集體主義影響下，日漸形成單位“熟人社會”。職工對單位形成較強的依賴和認同感，“單位人”成為單位群體認同的重要身份。三是單位成員參與治理意識弱。大型國有企業往往采用行政化手段管理，“政企合一”的管理模式弱化了職工參與的自主性。單位與職工之間屬于管理與被管理關系，職工參與社區治理的機會少、作用小。

⒉政府管理時期。“街道——社區”管理體制建立后，我國逐漸形成了法定社區（市政層級），社區成為城市行政管理的基層單元。由于企業破產，單位社區成為棄管社區，為避免“管理真空”，政府及時填補了破產企業單位社區治理空缺。政府管理的破產企業單位社區存在以下局限：第一，政府提供公共服務能力有限。政府統籌管理大部分公共事務并投入大量資金、人力，但單純依靠政府提供公共服務，無法滿足居民多元化的服務需求。第二，居民“社區意識”弱。對社區居民來說，單位社區被整合為城市社區，“單位認同”難以一時轉為“社會認同”。在對城市社區缺乏認同感和歸屬感的情況下，單位社區居民參與活動的積極性不高。第三，社區組成人員較復雜。由于住房商品化、城市化進程加快等因素，居民交際網絡不再處于單一狀態，矛盾糾紛也逐漸呈多樣化，給政府社區治理工作帶來了新的難題。第四，社區局限于硬件設施建設。在單位社區向城市社區過渡初期，政府只能先就住房、生活用水、用電等基礎設施著手建設，一定程度上忽視了居民文化生活建設。第五，社區自治能力不足。在社區自治組織發展不夠成熟、權責不明的情況下，社區居委會作為政府和居民之間的中間組織，既要完成政績考核指標，又要面對滿足居民各種需求的壓力，導致提供社區服務的效率有所降低。

（三）L社區治理創新實踐

社區轉型治理意味著要正確處理政府、市場、社區居民三者之間的關系，轉變政府職能、引入市場機制、完善社區服務機制和實現社區居民自治，構建現代化的社區生活共同體和社區治理系統。[11]如何實現從“政府管理”到“社區治理”的平穩過渡，建設符合自身特色的城市社區，是L社區治理的重點任務。為此，多數城市社區在轉型中從社區、社會組織和社會工作的關系出發，建立“三社聯動”模式，強調多元主體之間的互動性。在共建共治共享的社會治理格局下，多元主體協商合作、共同治理，有利于社區生活共同體的形成。[12]政府、市場和社區居民三者關系主要表現為：政府將權力重心一步步向基層下移，為基層治理釋放空間;市場介入社區提供社會服務，彌補社區本身資源匱乏所帶來的治理空缺;社區居民積極參與社區建設，助力社區資源的精準投放和社區自治能力的提升。L社區根據破產企業單位社區的實際狀況——企業破產后單位社區納入政府管理，社區居民以原廠下崗職工為主，身份落差較大，社區事務參與程度低等狀況，響應上級政府號召，基層組織發揮自身功能，推進社區居民自治，實現社區再造。考慮到破產企業單位社區本身屬性，L社區從組織、功能、治理、文化四個維度進行社區再造，著力探索破產企業單位社區向城市社區轉型的治理新路。

⒈堅持黨建引領，實現組織再造。基層黨組織是城市工作最堅實的組織力量。為了發揮黨建引領作用，L社區從組織體系、人員選拔、工作方法、黨群服務等方面進行創新治理。首先，構建網格化組織體系，形成以黨組織為核心的社區治理單元。街道將社區劃分為5個區域，每個區域建立黨支部，以2—3個樓棟為單位建立16個網格，每網格建立一個黨小組，形成社區黨委、區域黨支部、網格黨小組的三級體系（見下表）。其次，改組社區黨組織班子，將黨建工作貫穿到社區治理工作中。從2016年開始，L社區按照政治素質好、組織協調能力強、為民服務意識強的標準，在社區黨員干部中公推直選社區黨委書記，重新組建社區黨組織班子成員。健全“社區兩委+議事會+監委會”基層治理新機制，完善議事會運行機制，健全社區黨組織書記和兩委干部培訓制度，提升社區治理隊伍的能力和水平。再次，發揮社區黨員的榜樣、帶頭作用，增強社區黨組織的凝聚力。街道黨工委帶領社區黨工委，依托老企業、老職工、老黨員基礎，創新探索黨組織動員工作方法，最大程度地發揮社區組織優勢。最后，積極打造多功能的黨群服務中心，拓展黨組織活動陣地。社區按照“需要什么、設置什么”的原則精心打造了圖書室、健身房、茶藝室、文體活動室等各類功能活動室，黨員干部以“微黨校”“微課堂”“微培訓”等形式開展宣傳教育活動，豐富社區居民的日常生活。

在黨建引領下的社區治理，加強社區組織化建設，充分發揮了黨組織凝聚群眾、組織群眾和服務群眾的作用。在街道黨工委的帶領下，社區黨組織從工作、生活、安全、思想等多方面為社區居民提供公益服務、心理輔導、矛盾調解、文體服務、社區融入、社會救助、創業就業等多元化的綜合服務。與此同時，黨組織積極促成街道與社區之間的溝通，上下聯動，實現了政策信息的有效傳達與反饋。

⒉優化社區環境，實現功能再造。社區環境改造切實關系到社區居民的幸福感和滿足感，環境優化有利于打造“共生型”城市社區。“共生”概念來自于生物學，強調生物體之間的相互依存、相互作用、共同進化關系。[13]這一概念運用到社區治理上，我國學者袁純清將其總結為主體、模式、環境三個要素，意指社區成員間需要進行良性互動，黨群組織、居委會、居民、社會組織都屬于共生主體，而社區治理模式屬于共生模式，社區環境優化是共生環境的體現。打造共生型社區，這三個要素缺一不可。

L社區曾經是工業區和生活區混雜，企業破產后單位社區改造提上日程，但是全部推翻重建則面臨成本高、居民歸屬感降低等問題。街道秉持“有機更新”的理念，補齊基礎設施短板，大力推進環境整治、基礎設施和公共服務設施建設、特色風貌塑造等，以優化社區功能。首先，構建多元主體參與的社區組織體系，形成黨組織——居民——物業中心共同參與的工作機制，以居民需求為導向完善社區服務功能。L社區結合政府安排部署的環境整治專項行動，拆除閑置廠房和違章建筑，修建居民服務設施，為社區增綠。全民參與整治背街小巷，建設廠史文化浮雕墻，用“退休”老機器妝點“小游園，微綠地”。其次，探索“拆”“改”“用”聯動的社區有機更新路徑。街道和L社區堅持拆建并重、拆管并重、拆治并重，堅持“公用”原則，實施拆違還路、拆違治臟、拆違改造、拆違增綠、拆違添景的“五個同步”，實現了社區公園綠地開放共享，公共空間有效連通，使社區基礎設施和服務功能日臻完善。再次，通過社區志愿者服務隊維護社區環境。在環境建設中，L社區延續2007年開始的樓棟長制度，由樓棟長負責引導社區居民進行環境維護。另外，積極發展社區志愿者組織，目前已經組成14支300余人的志愿服務隊，通過“點對點”和“組團”的組織形式開展綠地認領養護、公共設施維護等志愿服務活動。社區居民自發認領5萬平方米公共綠地，社區僅投入少量資金建立工具銀行，方便居民日常維護。通過樓棟長制度、綠地認領等活動維護了社區環境，節約了引進市場化物業服務所需要的費用，同時增強了社區居民環境維護意識和對社區的認同感。

市場機制有利于增強社區活力，多數社區將社區基礎設施建設和維護外包給市場組織，通過專業化維護讓社區保持優良的環境。L社區因地制宜，根據社區下崗再就業工人多、退休人員多等實際情況，成立非盈利性的社區物業服務中心，探索構建“結構扁平、管理垂直、服務優質、效能提速”的新型社區物業服務體系。社區居委會創新社區工作者隊伍管理機制，實施社區物業服務崗位“雇員制”，既有利于為再就業工人、退休人員提供就業機會，提升其自我價值感，又有利于促進外來人口與單位社區居民進行良好互動，從而形成新型互動關系。

⒊打造“四社互動”平臺，實現治理再造。2017年1月，L社區通過打造社區自治組織、社區居民、社會企業、社會組織的“四社互動”樞紐型平臺，凸顯法治、德治、自治，實現共建共治共享的新型城市社區建設目標。“四社互動”平臺的搭建需要多元主體協同參與，充分發揮各個主體的資源優勢——社區自治組織增強自治能力，促進和諧社區建設;社區居民通過多種渠道積極參與公眾事務決策，成為社區治理的主力軍;社會企業發揮自己的專業優勢，提供更加優質的公共服務;社會組織找準自身角色定位，為社區各類人群提供專項服務。

通過培育社區居民“自我管理、自我服務、自我監督、自我教育”的意識，完善“事務聯議、問題共商”的自治機制，充分發揮基層民主功能。社區居委會在深入調查民情民意的基礎上，探索建立健全以黨組織為領導核心，以社區居民代表大會、社區居民議事會、社區居民監督委員會、非盈利性物業服務中心為支撐，以轄區社會組織等為補充的“1+1+2+1+N”①社區自治新路徑（見圖1）;制定《L社區居民自治章程》，依托議事會、監委會等自治平臺，定期組織動員居民協商小區環境改造維護、公共設施完善、專項維修資金使用等重大事項;定期召開意見征詢會議，聽取居民業主對社區事務的意見和建議。

通過探索社區治理的法治模式，完善城市社區公共安全治理體系，打造依法治理、協商共治的法治社區。2017年2月，L社區依托X街道大聯動平臺，建立社區綜合治理中心，創新“四級聯動、六級響應”的群眾工作機制（見圖2），通過治安巡防、志愿者巡邏和網絡系統監控等方式，將警務活動融入到社區服務工作中。同時，L社區高度重視法治建設。首先，加強法制宣傳教育工作，啟用“律金剛”系統，采取線上結合線下、律師坐班等方式，對居民關注的房產、金融詐騙、稅務、遺產糾紛等問題進行解答，有效緩解了居民不理性的沖突。其次，發動社區居民積極參與制定社區公約，實行居民自治，培養社區居民的規則意識、法治意識、契約意識;再次，充分發揮法治的力量，健全婦女維權、法律咨詢志愿者隊伍、人民調解委員會等組織，幫助居民業主樹立依法維權意識、掌握解決問題方法、提高協商能力，推動形成既有民主又有集中、既尊重大多數人意愿又保護少數人合法權益的協商機制，轉變居民“信訪不信法”的觀念，引導居民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。

L社區還通過開展道德講堂的方式，弘揚社區精神，形成德治社區。社區制定的《居民自治章程》體現了對傳統美德的重視，明確規定居民處理矛盾糾紛時需要首先以理服人，強調道德教化。同時社區設置文明道德曬曬板，對志愿者、網格管理員日常巡查收集到的社區內不文明信息以合法合規的形式定期進行公示，培養居民的榮辱觀。樹典型、立榜樣是城市社區進行德治建設的重要方式，L社區通過“三治”廣場建設，既方便了居民日常文娛活動，又宣傳和弘揚了德治精神。

⒋建造歷史記憶館，實現文化再造。新型城市社區不僅需要良好的基礎設施建設，還需要重視文化建設，形成有文化、有內涵、有底蘊的特色社區。2017年，為打造美麗社區，進一步彰顯社區的歷史文化，L社區在改造中注重“量體裁衣”，將原單位的老舊物件作為社區的獨特裝飾，以喚起居民的回憶，營造文化氛圍。2018年2月，L社區對社區環境進行特色化改造，將原工廠閑置防空洞改建成為歷史記憶館，館內記錄了各時期工人支援“三線建設”的歷史，著力傳承“三線建設”時代背景下的奮斗史、改革開放浪潮中的蛻變史，展現新時代居民的幸福生活場景。L社區以文化再造為重點，不斷提升文化功能，促進社區全面發展。

以重塑老廠企業精神為契機，凝聚社區力量，增強社區認同。首先，充分發掘原企業精神，注重企業精神的動態傳承，將工廠記憶、單位符號再現于社區。在社區環境改造中，社區兩委將代表工廠的磨床、滾齒機、銑床、外圈磨等工具原件安放在社區小廣場，對工廠廢舊機器機械進行再次利用。其次，打造社區文化中心，針對不同年齡、階層、文化水平居民的需求，設立書畫班、養生保健班、茶藝班、交誼舞班、盆景栽培班、雛鷹暑期班、技能培訓班等，舉辦“全民閱讀進社區”活動，常態化開展文化培訓。再次，打造文創品牌，成立合作社，打造國際化文創社區。創新“社區文創+旅游”方式，規劃黨性教育、紅色教育、歷史傳承教育等游學線路，依托街道規劃建設的創意創造集群“兩園一廠一片”①，規劃打造工業創意設計產業園區和工業文化遺產博物館的生活性服務業配套區。

三、L社區再造存在的問題

目前，L社區的治理方式和治理機制已漸趨成熟，社區服務、社區治安、社區環境、社區醫療、社區教育等呈現良性發展趨勢。但在具體操作過程中，L社區仍存在社區空間利用率不足、市場機制缺位、“單位人”作用局限、居委會負擔過重等問題。

（一）社區空間利用率不足

企業破產后，L社區的大片廠房廢棄，單位生活區違章建筑林立，社區內基礎設施破舊老化，嚴重影響了社區環境和居民生活，增加了社區的安全隱患。L社區內遺留下的閑置廠房和棚戶區也成為“舊區改造”背景下的重點整治對象。企業破產后遺留的廢舊廠房既不符合建設宜居環境的要求，又不能實現舊工業建筑的功能置換，不利于社區資源的有效整合和利用。閑置廠房與舊式建筑內的道路與社區公共道路缺乏聯系且損壞嚴重，空間結構分布不盡合理，仍有大片空地用于堆放雜物或者完全閑置，缺少多功能分區規劃。

（二）社區市場化機制缺位

單位社區處理公共事務可以充分利用“單位人”的優勢，通過社區就業、社區物業服務等在內部解決就業和物業服務需求問題，但是存在阻礙市場進入、社會資本運作效率不足等問題。原來的單位生活區具有典型的自給自足特點，吃穿住行、醫療、教育、娛樂、社會保障等公共資源均由單位提供，“單位辦社會”體現了單位的社會功能。企業破產后，以原單位人為主要組成人員的單位社區對于市場機制的引入具有隱性的排斥心理。單位社區組建初期，主要公共事務傾向于維護社區秩序、整治社區環境、幫助社區人員就業、關注弱勢群體等公益性事項，政府管理和社區管理顯得尤為重要。缺乏競爭性的社區公共服務提供方式，一方面不利于社區自治組織的發展，另一方面也不利于社區服務質量的提升。此外，市場化機制缺位和社會資本引入程度低，導致社區資源運用不充分，投入與支出不成正比，增加了社區建設的成本。

（三）“單位人”動員的局限性

隨著城市化進程的加快，城市社區居民結構發生了變化，外來人口的比例逐步上升。在單位社區向新型城市社區轉型的過程中過度強調“單位人”的作用，容易忽略對外來人口、青年群體等的動員。L社區通過重組黨組織，依托企業的老職工、老黨員，將黨建工作引入到社區工作中，有利于動員社區居民積極參與社區工作，但是以“單位人”為中介重構組織模式也存在一定的局限，即易導致社區成員的動員產生邊界。L社區原單位的退休人員在社區居民中具有一定的聲望和影響力，而且有更多的時間和精力投入到社區公共事務和社區交往中，如果過于依賴原“單位人”的影響力就會弱化社區治理能力，因L社區居民不只是工廠破產后留下的職工及其家屬，加之隨著住房商品化、城市化進程加快等因素帶來的社區人員雜化問題，使原“單位人”的組織能力和組織實效有限。從L社區居民的交往情況來看，參加居委會組織的社區文化活動的參加者多是“單位人”，外來人口等與當地居民在思維方式和生活習慣等方面有很大差異，兩者存在交往隔離現象。[14]這些群體差異特征降低了單位社區居民的參與度，形成社區治理的“死角”，不利于單位社區協同力量的調動、整合。

（四）社區居委會負擔過重

根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（1990年1月1日施行）第二條規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，街道指導、支持、幫助居委會開展社區工作，居委會協助街道開展好各項工作。實踐中，居委會的工作往往納入政府績效考核，其工作經費主要來源于政府撥款，在“市——區——街道——居委會”的科層制下，街道辦事處對居委會實行行政管理，導致居委會在日常工作中經常疲于應付街道安排的參觀和接待工作，這在一定程度上減少了社區處理自身事務的時間。“讓居民認可，讓領導放心”成為居委會工作者的目標。但在L社區治理實踐中，單位社區往往存在住房產權不明的情形，在產權交易不符合有關法律規定和政府政策時，政府個別部門有時會命令居委會通過不提供天然氣等方式達到行政管理的目的，導致居委會在政府和居民之間處于尷尬局面。在社區治理中，行政部門向居委會分攤行政事務、過多干預居委會工作，也會引發政府與社區、居委會與居民之間的矛盾和糾紛。

四、破產企業單位社區再造的路徑

（一）提高社區資源整合度

破產企業單位社區再造應充分利用社區資源，節省建設成本，回應社區居民的現實需求。社區資源整合是社區建設的重要環節，因此有必要挖掘社區資源的獨特優勢，充分利用單位社區的制度資源、人力資源和物質資源。以物質資源整合為例，破產企業單位社區可合理利用閑置廠房，科學規劃社區空間。“大拆大建”的城市建造模式，既增加城市水電氣等資源消耗、加劇環境污染，又不利于當地文化資源的保護。“良好的使用是一半的維護”。從工業遺產保護的角度出發，結合單位社區發展實際，可以將社區內廢舊工業建筑按照機構形式和空間特征分為三類：設備倉庫大跨度類建筑、多層建筑混合結構和由特殊用途決定的特殊構筑物。[15]廠房倉庫等內部空曠的建筑可以建設體育休閑產業，滿足居民物質生活水平提高和居民運動健身的需求。同時，發揮廢舊建筑的經濟效能，將多層建筑混合結構進行現代化改造，作為新的辦公大樓。另外，還可以打造老年人活動中心和增加適老環境設施，以加強對趨于老齡化的社區居民的保障①。

（二）進一步引入市場機制

單位社區的治理主體呈現由單位到政府再到以政府、市場、社會、居民多元治理主體的變化，體現了“新公共管理”理論，也為社區治理引入市場機制提供了有益經驗。公共服務的提供者由單一的政府轉變為企業、社會組織和居民等多元主體，關鍵在于將私營部門的管理方式和市場激勵機制引入單位社區治理中。目前，我國政府通過簡政放權、“放管服”改革、政府購買服務等措施推動行政管理改革，社區治理可借鑒該理論并推進市場機制的引入。競爭機制是市場機制的核心，社區治理中的公共物品和公共服務提供者包括市場組織、社區自治組織、政府組織，不再由政府唯一提供。因而，應以人為本，強調為社區所有居民提供服務，以完善的社區發展機制和健全的社區法律規范進一步引入市場機制。

（三）激發社會組織活力

首先，組建多元化的社會組織隊伍。破產企業單位社區的事務具有多樣性、復雜性特征，其既要處理遺留的社區問題，又要應對多變的社會形勢提出的新要求。在單位社區治理過程中，參與者具有群體差異性，因此，應根據社區具體情況建立多元社會組織隊伍。如可以對社區參與進行科學劃分：分為強制性參與、志愿性參與、娛樂性參與、權益性參與四種模式。[16]強制性參與是基于社區公共利益需要，參與者被動地加入社區建設。這種參與以政府為主導，社會組織以協助者和溝通者角色在政府和居民間發揮“橋梁”作用。志愿性參與、娛樂性參與和權益性參與，更多地是強調居民的自主性，因此，除壯大志愿者服務隊伍外，應以居民需求為立足點，以專業服務為關鍵，創新多元社會組織積極嵌入社會治理發展模式中。其次，形成有效的社會組織監管制度。通過完善社會組織的內部監督和外部監管機制，有助于實現社會組織的良性發展，提升社會組織的服務質量。再次，推進社會協同參與。社區治理重在社會資源的有效整合和社會主體的充分、有序參與，通過政策引導社區流動人口和青年群體加入社區組織，有助于社區治理主體的多元化、均衡化發展，減少社區矛盾糾紛，促進社區和諧健康發展。

（四）減輕居委會行政負擔

轉變政府管理理念，明確政府權力邊界，實現由管理型政府向服務型政府的轉變，是社會治理現代化的必然要求。以居民需求為工作重心，將“服務型政府”建設貫穿于社區治理全過程，有利于減少社區對政府的依賴。在社區治理中，政府往往通過政策扶持、項目引入、實施監管等方式主導社區治理，但在“街道——社區”的基層組織模式下居委會行政任務冗雜。為改變這種狀況，應有意識地為社區居委會減負，明確社區居委會的職責。值得注意的是，如果將居委會的行政管理職能完全剝離，當居委會面臨違章建筑、物業糾紛、治安無序等多發問題時，將無力協調相關組織和政府職能部門解決。[17]因此，為避免居委會被邊緣化和空心化，充分發揮居委會的作用，可以考慮在政府與社區之間建立協助清單制度，明確政府可以行使的權力界限。具體操作上，可以建立社區協助清單或者目錄，通過嚴格的程序和嚴密的監督機制，防止政府對居委會自治權的過度干預。為了履行好居委會的法定職能，在居委會去行政化的過程中，不可一味強調將居委會從行政事務中完全脫離，而應按照《城市居民委員會組織法》對政府和居委會的角色定位尋求居委會的行政性與自治性的平衡。

總之，單位社區作為社會基本單位的一部分，在社區管理體制改革背景下，有必要從治理實際出發探尋單位社區的“再造”路徑。L社區由單位社區向新型城市社區轉型，既有社區治理創新的方式和經驗，也有社區成功轉型的生動實踐，對我國其他單位社區轉型與治理創新具有借鑒意義。一方面，破產企業單位社區在堅持和完善共建共治共享的社會治理制度背景下找到適合社區治理的新模式意義重大;另一方面，城市社區作為基層社會治理單元，其建設作為城市治理的“最后一公里”，建設好城市社區有利于構建新時代社會治理創新格局，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。在破產企業單位社區再造過程中，不僅需要社區環境的改造，還需要基層組織關系的復位、社區聯動機制的建立和社區認同感的培養，其中黨建引領為社區治理提供了巨大動力。

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（責任編輯：馬海龍）

Research on the Governance Path of Community

Reengineering of Bankrupt Enterprises

——A Case Study of L Community in Chengdu

Li Jia

Abstract：Urban unit community is an important part of urban community.Exploring the governance model of urban unit community in line with local conditions is conducive to improving urban community construction，improving social governance system and enhancing national governance capacity.Chengdu l community takes the party construction as the core，the co construction，CO governance and sharing as the guidance，and the community reconstruction as the path.It has formed a benign governance mode of “Party committee leadership，government responsibility，social coordination，public participation，and legal protection”.However，there are still some problems，such as insufficient utilization rate of community space，lack of market-oriented mechanism，limited mobilization role of unit people，and heavy burden of community neighborhood committee Questions.Based on the data of field research，combined with the basic principles of community governance，this paper discusses the realization path of the transformation from bankrupt enterprise community to new urban community，in order to improve the governance ability of bankrupt enterprise community.

Key words：bankrupt enterprise unit community;community reconstruction;Party construction leading;community autonomy;co construction，CO governance and sharing