奉化“道德庭”調(diào)處基層矛盾糾紛的實踐意義

文|宋良杰

2020 年3 月25 日，奉化區(qū)莼湖街道章胡村“道德庭”庭長章世佩（左四）在村矛盾糾紛調(diào)解室調(diào)解梳理式改造過程中的矛盾糾紛問題

習近平總書記2020 年3 月在浙江湖州市安吉縣社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心調(diào)研時強調(diào)，要完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制，讓老百姓遇到問題能有地方“找個說法”，切實把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。

奉化區(qū)委一直致力于社會矛盾糾紛調(diào)處多元化解的模式探索和研究，在建立縣、鎮(zhèn)、村級社會矛盾調(diào)處化解中心，讓百姓“有地說”的基礎上，發(fā)揮“善治”和“德治”的重要作用，讓百姓明白“我什么不能做”，有事兒還有人來“評理裁斷”，真正做到矛盾糾紛不出村、不上交。2014 年，奉化在全區(qū)推廣以村規(guī)民約為核心的“村約民治”。2017 年，為彌補“村約民治”的部分缺陷，奉化又開始嘗試推行“道德庭”基層矛盾糾紛調(diào)處機制。

所謂“道德庭”就是在村委會設置一定的物理空間（場所），以“村規(guī)民約”和道德說理釋懷為核心，引入以鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢為代表的第三方力量，以村級“執(zhí)約隊”為調(diào)處保障的基層社會矛盾調(diào)處軟性化解機制。奉化自探索“道德庭”以來，效果明顯，較為充分地發(fā)揮了“德治”在規(guī)范人們行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、凈化社會風氣等方面的作用，增強了人們明廉知恥榮辱意識，弘揚了正能量，降低了基層社會治理成本，實現(xiàn)了和諧人際關(guān)系的目的。

奉化推進“道德庭”工作的做法及成效

奉化“道德庭”是以“道德+庭審”化解矛盾糾紛的農(nóng)村治理模式，突出了村規(guī)民約和道德說理雙重作用及儀式感，讓當事人產(chǎn)生敬畏之心，從而更有效地達到調(diào)處化解基層矛盾糾紛的目的。奉化“道德庭”有以下幾個特點。

一是屬于黨組織領(lǐng)導下的第三方公益力量。在頂層設計時，其組成人員盡可能回避村干部。“道德庭”由5—7 名成員組成，其中設庭長1 名。一般要求“道德庭”成員由有威望、有文化、身體健康、熱心公益、處事公正、無私奉獻、群眾認可度高的社會賢達、人大代表、政協(xié)委員、退休老干部和德高望重的老人、口碑良好的企業(yè)家等組成。“道德庭”成員由鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）兩級黨組織物色，可以由人民群眾舉薦，也可以作為志愿者進行招募，并須經(jīng)村（居）民代表會議通過，在全體村（居）民中公開。此程序在制度上認定了“道德庭”的合規(guī)性和正當性。在鎮(zhèn)（街道）層面建立“道德庭”成員庫，設立流動“道德庭”。流動“道德庭”由鎮(zhèn)（街道）落實組建，負責在鎮(zhèn)級層面履行“道德庭”職能，同時也為村級“道德庭”建設提供業(yè)務支持。

二是厘清了功能定位邊界。在農(nóng)村，家庭不和、鄰里糾紛等時有發(fā)生，通常不好用法律條款來解決。這些雞毛蒜皮的“小事”，如果不解決，既影響鄉(xiāng)風文明，上綱上線還會波及社會穩(wěn)定。而道德的“柔韌約束力”則是解決這些問題的有力武器。奉化區(qū)在設計“道德庭”功能時，明確提出了五個任務：春風化雨，化解矛盾，公正公平解決除必須由法律進行調(diào)整范疇之外的各種糾紛；以理服人，對非理性信訪人進行說服勸阻，成為初信初訪的第一道門檻；深入民間，導正人心，通過鮮活案例教育群眾，提振社會正能量；以身率物，力行優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，引領(lǐng)提升群眾道德人文素養(yǎng)；助力公益，引導群眾有序參與社會事務，助推基層各項工作。

三是實現(xiàn)了案件處理流程化。案件處理流程化是“道德庭”走向標準化和可復制的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)自愿原則，村（居）民可以向“道德庭”申請案（事）件調(diào)解、求助或咨詢。“道德庭”成員開展定期不定期的巡查，對于巡查過程中發(fā)現(xiàn)的違反村規(guī)民約（社區(qū)公約）的問題、苗頭性傾向性問題、群眾信訪或反映強烈的問題及基層組織與群眾之間的矛盾，“道德庭”均可視情主動介入，予以立案。同時，村兩委會可視情將相關(guān)案（事）件轉(zhuǎn)交“道德庭”評議。評議一般在庭長主持下進行，力求注重實質(zhì)、簡化程序，調(diào)處地點放在“道德庭”內(nèi)，以庭審的威儀感取得最佳的調(diào)處效果。此外，“道德庭”也可啟動對村（社區(qū)）建設項目、村（社區(qū)）干部作風進行評議。評議中綜合運用道德規(guī)范、村規(guī)民約來判斷是非曲直、利害得失，化解糾紛或給出合理化建議。“道德庭”對評議結(jié)果進行跟蹤，監(jiān)督當事人及時履行義務。對于典型案（事）件，視情公開，張榜公布，由廣大人民群眾進行評判，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。必要時，“道德庭”可將案（事）件提交村民議事廳、村民代表大會評議，有效運用社會輿論評判功能，提高道德力量的約束力。“道德庭”通過積分評議等形式，對村（居）民的遵規(guī)守約和道德表現(xiàn)進行記錄評價。同時，廣泛開展“文明家庭”“美德家庭”“最美家庭”“好鄰居”等評選活動，因地制宜實施積分兌換、“紅黃榜”等獎懲措施，將村民的日常表現(xiàn)與集體經(jīng)濟組織的福利安排掛鉤，努力營造崇德向善的氛圍。為使流程有案可查，各村“道德庭”都會統(tǒng)一制作“道德庭”糾紛調(diào)解評議登記本、“道德庭”巡查執(zhí)約登記本、“道德庭”積分登記本，分別對案（事）件登記、巡查記錄、榜樣引導進行規(guī)范。

四是實現(xiàn)了操作手冊標準化。奉化區(qū)于2014年建立了“村約民治”基層治理體系，各村均出臺了經(jīng)村民代表大會審議通過的村規(guī)民約，已成為村民的行為準則，大多數(shù)條款村民十分熟知。為使“道德庭”庭審工作有更精準的操作準則，奉化區(qū)有關(guān)部門及時出臺了一項“道德庭”具體評判標準的指導性意見，由各村結(jié)合村規(guī)民約進行調(diào)整細化，使“道德庭”在基層矛盾調(diào)處化解中有了明確的評判標準，使工作處于十分主動的地位。

五是空間布置具有鮮明的儀式感。奉化區(qū)“道德庭”一般設置在村委會辦公樓里，類似于一個小法庭。再加上村規(guī)民約、懲戒舉措、“道德庭”流程等各項規(guī)章制度均在庭內(nèi)上墻，儀式感較強。通過這些莊嚴的儀式和氛圍，培養(yǎng)群眾的敬畏心，讓群眾懂得尊重規(guī)則。據(jù)了解，只要當事人走進充滿儀式感的“道德庭”接受調(diào)處，調(diào)處效率就大大提高，而且成功率較高。如奉化大堰鎮(zhèn)設立了鎮(zhèn)級流動“道德庭”1 個、村級“道德庭”8 個，分別覆蓋后畈、大堰、柏坑、張家、常照、謝界山、西堡岙、石井等村。這幾年來，大堰鎮(zhèn)“道德庭”累計開展義務巡查1652 次，發(fā)放《行為規(guī)范告知書》2100 余份，調(diào)解各類矛盾糾紛120 多起，涉及79 戶農(nóng)戶、184 名當事人。全鎮(zhèn)刑事案件發(fā)案率、治安案件發(fā)案率、矛盾糾紛發(fā)生率及旅游投訴率分別下降29%、25%、36%和56%。莼湖鎮(zhèn)自2017 年7 月以來，已通過“道德庭”平臺累計化解矛盾糾紛187起，解決其他問題25 個。解決的糾紛和問題涉及征地、拆遷、損害賠償?shù)戎攸c難點工作中的利益分配問題，實現(xiàn)了法治與家風、鄉(xiāng)風、民風相互結(jié)合、相互促進，有力推動了莼湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，穩(wěn)定了社會大局。“道德庭”在“以德治村，將矛盾化解在基層”中發(fā)揮了舉足輕重的作用，確保小事不出村、大事不出鎮(zhèn)，已成為村民“講理明理判理”的地方，推動了“德治”體系不斷完善，成為農(nóng)村民主自治的一道亮麗風景線。

奉化“道德庭”在社會治理效能中的實踐價值

社會治理主體多元化的時代已經(jīng)到來，治理效能成了重要的評判指標。從管理學角度講，治理效能是指一定的組織或機構(gòu)在實現(xiàn)既定的治理目標時所顯示的能力和所獲得的治理效率、效益和效果的綜合反映。從實際運營角度講，需要建立起一套暢通訴求、表達渠道的權(quán)益保障機制，使群眾有問題能反映、有訴求能解決、有權(quán)益能保障，才會形成群眾滿意的社會治理效能，形成低成本、少代價、多成果、高質(zhì)量的社會治理局面。

奉化區(qū)從探索“村約民治”模式雙向契約規(guī)范政府和農(nóng)民的行為，再到“道德庭”治理模式，解決了基層社會矛盾糾紛調(diào)處化解中的高成本低效率問題。尤其是“道德庭”模式中引入了公正公平的第三方力量，政府沒有對其進行經(jīng)費支持，完全以“德治”為有效手段，是低成本高治理效能的生動體現(xiàn)。

如果基層矛盾糾紛調(diào)處的每個環(huán)節(jié)都由政府力量支撐，盡管調(diào)處效果不錯，但會使民眾產(chǎn)生依賴心理，弱化了“德治”的特殊作用，治理成本將居高不下。而千百年來根植于中華傳統(tǒng)文化的道德治理，如果運用得當，將是低成本高效能的治理手段。奉化的村規(guī)民約加上“道德庭”雙模式運行，讓很多基層矛盾糾紛解決于萌芽階段，和睦了鄰里，穩(wěn)定了社會。這種基于“德治”“善治”和“禮治”基礎上的基層社會矛盾軟性調(diào)處化解機制，真正讓民眾成為矛盾調(diào)處化解的主體，并在村一級形成了基層社會矛盾糾紛自動發(fā)現(xiàn)、自動調(diào)處的高效能機制，真正做到了矛盾不出村、矛盾不上交。

綜上所述，奉化“道德庭”基層社會矛盾糾紛調(diào)處化解模式以契約形式規(guī)范政府和民眾的行為，引入第三方公益庭審隊伍，以村規(guī)民約作為基礎，利用道德的基本準繩和“道德庭”庭審時的依據(jù)，由“執(zhí)約隊”進行若干事項的執(zhí)行，并以村級“道德庭”為調(diào)節(jié)主體，鎮(zhèn)級流動“道德庭”為第二級調(diào)處保障，讓每個當事人在矛盾糾紛發(fā)生時都會掂量所要付出的成本，考慮社會輿論壓力。奉化“道德庭”讓“這么做合不合算”成為基層民眾自發(fā)思考的問題，降低了調(diào)處成本和政府投入成本，使民眾成為調(diào)處主體，是低成本高效能社會治理模式的生動寫照。