省直管縣體制改革的成效、困境與出路

朱培源　孟白

摘 要：經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，我國(guó)省直管縣體制改革取得初步成效，突出表現(xiàn)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，直管縣示范作用不斷增強(qiáng)，政府行政效能明顯提高等方面。當(dāng)前，省直管縣體制改革面臨省直管縣的實(shí)權(quán)權(quán)限配置不公、權(quán)限承接困難、權(quán)限被分割及受到省轄市的壓制、司法體制不順、干部人事管理體制改革滯后、缺乏明確的退出機(jī)制等諸多困境和問(wèn)題。深入推進(jìn)省直管縣體制改革的主要舉措包括：通過(guò)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，真正賦予省直管縣更多的自主權(quán);強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，大力支持省直管縣體制改革;改革法檢兩院體制，確保司法體制獨(dú)立順暢;創(chuàng)新省直管縣干部選拔任用輪崗交流機(jī)制;推行省直管縣退出機(jī)制，將個(gè)別縣的管轄權(quán)回歸省轄市;實(shí)行“市縣分置”，建立省直管縣和省直轄市管理體制。

關(guān)鍵詞：省直管縣;頂層設(shè)計(jì);退出機(jī)制;“市縣分置”

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）01-0013-05

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革。”①全國(guó)各地貫徹落實(shí)中央全會(huì)精神，加快了省直管縣體制改革的步伐。截至目前，全國(guó)已有4/5以上的省份進(jìn)行了不同形式和程度的省直管縣體制改革。然而，改革并非一帆風(fēng)順。當(dāng)前，省直管縣體制改革面臨諸多困境和問(wèn)題，改革的深入推進(jìn)遇到不小的阻力。現(xiàn)實(shí)的情況是：某些省份的“省直管縣工委”“省直管辦”等職能部門(mén)被撤銷(xiāo)或暫停工作，部分直管縣的“黨務(wù)權(quán)限”逐步被省轄市肢解上收，部分省份處于觀望狀態(tài)。新時(shí)代，如何深化省直管縣體制改革，進(jìn)一步理順市縣關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為理論界和黨務(wù)工作者需要深入思考的問(wèn)題。

一、省直管縣體制改革取得的顯著成效

2010年中央編辦確定安徽、河南、河北、江蘇、湖北、黑龍江、云南、寧夏等8省（區(qū)）的30個(gè)縣（市）進(jìn)行省直管縣體制改革試點(diǎn)。隨后，湖北、河北等8省份紛紛出臺(tái)關(guān)于省直管縣體制改革的相關(guān)文件。10年來(lái)，各省直管縣的生產(chǎn)總值、工業(yè)、投資、消費(fèi)、財(cái)政收入等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)年均增速均高于省內(nèi)平均水平，省直管縣已成為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“排頭兵”和縣域經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的示范區(qū)。總體來(lái)說(shuō)，省直管縣體制改革取得初步成效。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.資源要素加快集聚，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速

全面直管后，省直管縣納入了“省轄市+直管縣”的發(fā)展框架，與省轄市享有同等權(quán)限。省直管縣在政策信息獲取、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目申報(bào)直達(dá)等方面相較改革之前明顯占優(yōu)勢(shì)，一大批項(xiàng)目相繼投產(chǎn)并產(chǎn)生效益。全面直管初期，省直管縣通過(guò)發(fā)改委共爭(zhēng)取上級(jí)投資數(shù)百億元，平均每個(gè)縣的省級(jí)財(cái)政支持較改革前增加了幾十億。此外，財(cái)政口爭(zhēng)取的上級(jí)各項(xiàng)資金每年在三十億元以上，極大提高了省直管縣的可用財(cái)力。尤其是民生、基礎(chǔ)設(shè)施以及“三農(nóng)”類(lèi)項(xiàng)目的大幅增加，為省直管縣的發(fā)展提供了有力保障。2010至2014年試點(diǎn)改革時(shí)期，30個(gè)試點(diǎn)縣的省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、用地指標(biāo)、環(huán)境容量等資源要素直接下達(dá)，省直管縣一批交通、能源、水利、市政項(xiàng)目列入省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，富士康、萬(wàn)達(dá)、恒大、建業(yè)等龍頭企業(yè)和重大項(xiàng)目紛紛落戶(hù)。得益于資源要素的快速積聚，原本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較差的河南蘭考縣、新蔡縣，江蘇沭陽(yáng)縣，湖北仙桃市等地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，地位顯著提升，有的已成為區(qū)域發(fā)展的主要力量。安徽桐縣在試點(diǎn)期間，年均財(cái)政收入增幅達(dá)到15%，固定資產(chǎn)投資增幅達(dá)到22.4%，全縣進(jìn)出口總額增幅達(dá)到19%，每年新增存貸比均超過(guò)90%，新增存貸款也均位居省轄市前列。②原先較為落后的蘭考縣經(jīng)過(guò)全面直管，2018年的生產(chǎn)總值在河南省104個(gè)縣市中居于第11位，增速達(dá)到11.1%。新蔡縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，2010年直管縣試點(diǎn)改革之前，經(jīng)濟(jì)總量和綜合實(shí)力在全省縣市中排名倒數(shù)第二，在駐馬店各縣中排名倒數(shù)第一。全面直管后，新蔡縣2018年的經(jīng)濟(jì)總量升至駐馬店市第一位。

2.發(fā)展環(huán)境明顯改善，示范作用不斷增強(qiáng)

全面直管后，省直管縣的黨務(wù)權(quán)限與管理權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大，城市吸引力和承載力明顯增強(qiáng)，寬松的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)形成。省直管縣體制改革后，各縣主動(dòng)適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，積極與省直部門(mén)對(duì)接，以省直部門(mén)為學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)。一方面，直管縣定期派出相關(guān)人員參加培訓(xùn)，提升綜合水平;另一方面，實(shí)行崗上操練，在實(shí)踐中提高辦事能力。各縣在行政體制、財(cái)稅金融、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會(huì)管理等方面先行先試，為全國(guó)同類(lèi)地區(qū)充當(dāng)“開(kāi)路人”的角色。此外，全國(guó)30個(gè)試點(diǎn)縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和深入開(kāi)展創(chuàng)建全國(guó)文明城市、國(guó)家園林城市、國(guó)家衛(wèi)生城市、國(guó)家生態(tài)縣（市）、全國(guó)雙擁模范城（縣）、全國(guó)旅游標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)縣（市）等“六城聯(lián)創(chuàng)”工作中也起到了模范作用。

3.直管權(quán)限不斷擴(kuò)大，行政效能明顯提高

省直管縣體制改革實(shí)行以來(lái)，各直管縣被賦予更多的自主權(quán)，縣級(jí)政府的積極性進(jìn)一步激發(fā)，行政效能有了明顯提高。首先，省直管縣體制重在財(cái)政上實(shí)行省級(jí)和縣級(jí)的直接分配，克服了市管縣體制可能存在的市級(jí)再分一層的弊端。2019年，山東省政府確定了50個(gè)縣（市）作為省事權(quán)綜合改革試點(diǎn)縣，實(shí)行“市縣同權(quán)”，省財(cái)政直管縣。由此可見(jiàn)，省直管縣體制改革實(shí)現(xiàn)了省級(jí)與縣級(jí)政府間的“面對(duì)面”“直通車(chē)”，直管縣人民獲得了改革紅利。其次，省直管縣體制改革實(shí)現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的“扁平化”改革，從而使縣級(jí)政府能夠擁有更多的權(quán)力對(duì)發(fā)生的情況進(jìn)行迅速反應(yīng)，也調(diào)動(dòng)了縣級(jí)政府的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)一步提高了政府管理效能。

二、省直管縣體制改革面臨的困境和問(wèn)題

當(dāng)前，省直管縣體制改革在持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程中，面臨著一些新的矛盾和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.省直管縣的實(shí)權(quán)權(quán)限配置不公

由于諸多原因，有的省轄市不愿下放實(shí)權(quán)權(quán)限，加劇了市縣之間的權(quán)力博弈，造成縣直各局委由于無(wú)法落實(shí)省直部門(mén)賦予的全部權(quán)限而產(chǎn)生對(duì)接障礙問(wèn)題。省轄市控權(quán)不放成為省直管縣體制改革的最大難點(diǎn)。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，省政府賦予直管縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限在1000項(xiàng)左右。實(shí)踐中，直管縣承接的權(quán)限在550至810項(xiàng)左右。實(shí)際上，諸多實(shí)權(quán)權(quán)限如駕駛證、許可證、資格資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費(fèi)、招商項(xiàng)目審批、公安權(quán)限等并未下放給直管縣。③省直管縣的重大行政事務(wù)、人事管理、環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)、扶貧信訪等權(quán)限仍由省轄市管理。省轄市的多數(shù)中央垂直部門(mén)如電信、稅務(wù)、金融等以各種理由拒絕放權(quán)或者“放小不放大，放虛不放實(shí)”。人事管理方面，人社局的公務(wù)員登記審批、招錄報(bào)名、筆試錄用、中級(jí)職稱(chēng)申報(bào)和評(píng)審等權(quán)限仍未下放給直管縣，公務(wù)員網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)仍然借助省轄市局委網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)學(xué)院進(jìn)行學(xué)習(xí)，等等。

2.省直管縣部分權(quán)限承接困難

省直管縣體制改革以來(lái)，雖然省轄市下放了一些權(quán)限，但是權(quán)限承接困難的問(wèn)題普遍存在。例如，雖然全面直管后直管縣掌握工傷鑒定的權(quán)限，但是《工傷保險(xiǎn)條例》并沒(méi)有為這項(xiàng)權(quán)限提供法律支撐。在環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)方面，直管縣存在專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和經(jīng)費(fèi)缺乏以及用房、設(shè)備閑置老化等問(wèn)題，在環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)方面與國(guó)家中部地區(qū)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)差距明顯。直管縣雖然有了獨(dú)立接收畢業(yè)生報(bào)到證的權(quán)限，但部分高校在就業(yè)報(bào)到證派遣時(shí)存在多頭派發(fā)的問(wèn)題。省直管縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員待遇標(biāo)準(zhǔn)未與其他直管縣接軌統(tǒng)一，醫(yī)療、就業(yè)等基金未實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。直管縣行政審批和中介資質(zhì)機(jī)構(gòu)不匹配。部分直管縣的研究與評(píng)價(jià)報(bào)吿的中介資質(zhì)較低，部分項(xiàng)目的研究與評(píng)價(jià)仍需借力省轄市中介機(jī)構(gòu)，造成項(xiàng)目審批滯后。直管縣承接能力不達(dá)標(biāo)。部分審批權(quán)限雖然下放但直管縣卻無(wú)力承接，造成城建規(guī)劃、土地測(cè)繪、質(zhì)量檢測(cè)等多方面工作無(wú)法正常開(kāi)展。即使借力開(kāi)展，也大都是直管縣以外請(qǐng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的形式，既增加了行政成本，也不利于與省直廳局的工作銜接。

3.省直管縣的權(quán)限被不斷分割

當(dāng)前，不少省份的省轄市有意弱化省直管縣權(quán)限，繼續(xù)強(qiáng)化省轄市對(duì)省直管縣的監(jiān)管。省轄市不僅要監(jiān)管直管縣的黨務(wù)，而且直接干預(yù)其政務(wù)。由于權(quán)限受到嚴(yán)重分割，有的直管縣倒回10年前的“擴(kuò)權(quán)縣”和“不直管”時(shí)期。有的省直廳局對(duì)推進(jìn)省直管縣體制改革的積極性也大不如前，部分部門(mén)推諉責(zé)任，促使省級(jí)政府下放權(quán)限到省轄市。例如，省扶貧辦的扶貧權(quán)限、省生態(tài)環(huán)境廳的環(huán)保督察權(quán)限、省應(yīng)急管理廳的安全生產(chǎn)權(quán)限等已下放給省轄市，省統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)權(quán)限也正在醞釀準(zhǔn)備還給省轄市，直管縣的權(quán)限被不斷分割。隨著這一問(wèn)題的持續(xù)演化，如果信訪辦、國(guó)土資源廳、財(cái)政廳等有關(guān)廳局相繼效仿，省直管縣將面臨權(quán)力“空殼化”的窘境。如此下去，十年省直管縣體制改革的成果將付諸東流。

4.部分省直管縣受到省轄市的壓制

有的省直管縣不僅權(quán)限被省轄市上收，而且還要面臨省轄市的各種檢查。事實(shí)上，某些縣受到省轄市的束縛和刁難。比如，有的省轄市要求省直管縣將絕大部分甚至全部的財(cái)權(quán)與管理權(quán)限上交省轄市。有的省轄市對(duì)省直管縣的回歸采取清算方式，由省轄市紀(jì)委、監(jiān)委組成核查、暗訪、督查、巡察組對(duì)直管縣有關(guān)局委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行巡察整改，做“后進(jìn)”發(fā)言，再根據(jù)整改效果決定是否繼續(xù)深入檢查。省直管縣疲于應(yīng)對(duì)各種維穩(wěn)、環(huán)保、扶貧、安全生產(chǎn)、黨建等檢查督查，改革積極性受到極大挫傷。

5.司法體制不順

省直管縣體制改革后，直管縣法檢兩院面臨著體制不順、管理成本加大等難題。以河南省司法系統(tǒng)為例。目前，有的省直管縣在司法體制方面存在以下六個(gè)方面的問(wèn)題。一是管理混亂。省直管縣設(shè)立的法檢兩分院未能及時(shí)獲得批復(fù)，仍由省轄市中院和檢察院代管。這種代而不管的現(xiàn)象造成人事凍結(jié)、管理松散等問(wèn)題，輪崗交流工作也無(wú)法開(kāi)展。二是干擾增多。全面直管時(shí)期，直管縣縣委縣政府等負(fù)責(zé)人已高配一級(jí)，縣內(nèi)其他行政單位也直接歸口省直部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，兩院的兩項(xiàng)自偵工作受到省轄市和直管縣領(lǐng)導(dǎo)干擾更多。同時(shí)，法檢兩分院的管理模式也同以往有所區(qū)別，需要重新對(duì)接和磨合，這勢(shì)必直接影響工作開(kāi)展。三是指導(dǎo)培訓(xùn)減少。直管之前，省轄市法檢兩院對(duì)省直管縣相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)多。全面直管后，因路程遙遠(yuǎn)等原因，直管縣法檢兩院業(yè)務(wù)工作上的指導(dǎo)培訓(xùn)大幅減少。四是訴訟成本增加。多數(shù)直管縣離省會(huì)城市較遠(yuǎn)，客觀上增加了涉案當(dāng)事人的訴訟成本。同時(shí)，裝備報(bào)廢周期提前，一定程度上造成了資源浪費(fèi)。五是信息化設(shè)施浪費(fèi)嚴(yán)重。省直管縣體制改革后，需將案件管理系統(tǒng)、視頻系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、局域網(wǎng)、程控電話、大要案指揮系統(tǒng)等信息化設(shè)施與第一分院和省一中院重新進(jìn)行對(duì)接，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。六是權(quán)限受到分割。直管縣法檢兩院仍由省轄市代管，但省轄市在人事錄用、干部選拔、榮譽(yù)評(píng)定、案件交辦等方面鮮有考慮直管縣的需求，直管縣法檢兩院存在被“邊緣化”的問(wèn)題。

6.干部人事管理體制改革滯后

省直管縣體制改革后，相關(guān)省份的省委組織部門(mén)沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的直管縣干部管理辦法，干部人事選拔、任用、輪崗交流工作無(wú)章可循。一方面，省委將黨務(wù)工作權(quán)限下放到直管縣;另一方面，省委組織部門(mén)并未指定主管領(lǐng)導(dǎo)，也未設(shè)立省直管縣干部工作的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，新成立的省直工委和直管辦并不具備調(diào)整和交流干部的權(quán)力。省直管縣干部選拔任用和輪崗交流矛盾突出，干部不能及時(shí)調(diào)整和交流，進(jìn)步空間小，發(fā)展通道狹窄，積壓嚴(yán)重。此外，直管縣的部門(mén)機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置不能與省直部門(mén)對(duì)稱(chēng)，這對(duì)直管工作的開(kāi)展造成諸多不便。不僅如此，科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)也無(wú)法得到保證。基層黨組織書(shū)記、黨務(wù)工作者和組工干部的培訓(xùn)數(shù)量較直管之前有所減少。

三、深化省直管縣體制改革的對(duì)策建議

1.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，真正賦予直管縣更多的自主權(quán)

下放權(quán)限，使省直管縣擁有較大的自主權(quán)，是省直管縣體制改革的核心內(nèi)容。當(dāng)務(wù)之急是要將部分屬于省轄市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政審批權(quán)限下放至縣。省轄市應(yīng)關(guān)心、支持直管縣的發(fā)展，適當(dāng)下放權(quán)限，激發(fā)直管縣黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。要加大行政審批制度改革的力度和強(qiáng)度。亦可將中央垂直管理的金融、煙草、稅務(wù)、保險(xiǎn)、通信等部門(mén)的部分權(quán)限下放給直管縣，擴(kuò)大直管縣對(duì)垂直管理部門(mén)管理的參與度。中央垂直部門(mén)應(yīng)順應(yīng)省直管縣體制改革要求，改變垂直部門(mén)固化的單線管理模式，由原來(lái)的垂直管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍惫芸h黨委和政府管理。原垂直管理的上級(jí)部門(mén)應(yīng)對(duì)直管縣進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)并建立權(quán)限下放監(jiān)督機(jī)制。黨和國(guó)家應(yīng)盡快制定出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，以法定形式明確直管縣的權(quán)利和責(zé)任，也使直管縣在行使職權(quán)的過(guò)程中于法有據(jù)、有法可依。

2.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，大力支持省直管縣改革

當(dāng)前，有些地方省直管縣體制改革舉步維艱，除了省直管縣自身的原因外，也和中央沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件明確支持這項(xiàng)改革有直接的關(guān)系。眾所周知，中央的大政方針具有明顯的指揮棒、風(fēng)向標(biāo)作用。因此，省直管縣體制改革的順利進(jìn)行離不開(kāi)中央的政策支持。在時(shí)機(jī)成熟的條件下，由中央牽頭研究制定出臺(tái)相應(yīng)法律或者行政法規(guī)，明確省直管縣體制改革的目標(biāo)、內(nèi)容、步驟、方法等。與此同時(shí)，進(jìn)一步界定省直管縣和省轄市的職責(zé)權(quán)限，理順二者的關(guān)系。省委省政府作為省直管縣體制改革的直接推動(dòng)者和管理者，宜統(tǒng)一省直相關(guān)廳局、省轄市黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的思想，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革后新成立的省直管辦的作用，旗幟鮮明地繼續(xù)支持改革。省紀(jì)委監(jiān)委和省委組織部應(yīng)組成聯(lián)合巡視組，對(duì)上收、分割直管縣權(quán)限的行為從嚴(yán)處理，為省直管縣各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展保駕護(hù)航。當(dāng)然，各省直管縣也需要積極接受省轄市的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，并在法律法規(guī)框架內(nèi)行使權(quán)限。

3.改革法檢兩院體制，確保司法體制獨(dú)立順暢

創(chuàng)新法、檢兩院體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)限的有效對(duì)接。省委、省政府應(yīng)取消省高級(jí)人民法院第一、二中院和省高級(jí)人民檢察院第一、二分院，按照黨的十八大、十九大確定的司法體制改革意見(jiàn)，即直管縣的中院和檢察院分院可以實(shí)行跨行政區(qū)劃異地管轄。例如，湖北天門(mén)市法、檢兩院的案件可以跨過(guò)其省轄市行政區(qū)，劃歸到就近的異地省轄市（孝感市或荊門(mén)市）中院和檢察院分院管轄，這樣做不但降低了司法成本，而且能確保司法獨(dú)立。不僅如此，考慮到群眾的訴訟成本，新設(shè)立的中院和分院可以多到直管縣法檢兩院巡回辦案，加強(qiáng)巡回審判、審訊等。

4.創(chuàng)新省直管縣干部選拔任用輪崗交流機(jī)制

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”④省直管縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，關(guān)鍵在于有沒(méi)有一支忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍。省委省政府應(yīng)慎重考慮省直管縣領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的調(diào)配問(wèn)題。為此，省委組織部需要優(yōu)先考慮直管縣與省轄市的干部資源的調(diào)配比例，加強(qiáng)省直部門(mén)與直管縣干部的交流。處級(jí)干部可以在直管縣、省轄市和省直部門(mén)進(jìn)行任職交流。科級(jí)干部和股級(jí)干部實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗輪崗交流，選拔一批優(yōu)秀年輕干部到直管縣任職鍛煉。

5.推行省直管縣退出機(jī)制，將個(gè)別直管縣的管轄權(quán)回歸省轄市

在推進(jìn)省直管縣體制改革的過(guò)程中，有的縣出現(xiàn)不適應(yīng)的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r反而不如從前。例如，河南鞏義市實(shí)行全面直管后，脫離了省轄市鄭州的管轄，喪失了一些政策“紅利”，雖然近年來(lái)經(jīng)濟(jì)總量始終排名第一，但增速逐年放緩，排名相對(duì)靠后，發(fā)展后勁不足。當(dāng)然，改革失利的個(gè)案并不能說(shuō)明省直管縣體制改革的失敗。在實(shí)踐中，各地可以根據(jù)實(shí)際情況將問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)管理，對(duì)于證明不適合改為直管縣的，實(shí)行退出機(jī)制，退回省轄市管轄。比如，鞏義市如果回歸鄭州市的管轄，那么鄭州市的輻射帶動(dòng)作用將助推其發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)在保留其直管縣“帽子”的基礎(chǔ)上將其回歸鄭州市，按擴(kuò)權(quán)縣管理。又如，長(zhǎng)垣縣改為省直管縣后，不能適應(yīng)河南省“鄭新洛”國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。故而，河南省委省政府應(yīng)將其退回新鄉(xiāng)市管轄。總之，要按照一事一議、因地制宜的原則構(gòu)建退出機(jī)制，使省直管縣體制改革更加完善。

6.實(shí)行“市縣分置”，建立省直管縣和省直轄市管理體制

深入推進(jìn)省直管縣體制改革迫切需要漸次虛化省轄市對(duì)縣的管理，質(zhì)言之，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中過(guò)程中，省直管縣和省轄市都由省政府管轄。在條件成熟后，可以逐步撤銷(xiāo)省轄市，實(shí)現(xiàn)憲法確定的省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政體制，簡(jiǎn)化行政層級(jí)和公權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)周期。過(guò)去，由于交通閉塞、信息技術(shù)滯后等原因，省與縣之間存在信息溝通的非對(duì)稱(chēng)性，增設(shè)省轄市有其必要性。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，信息傳播日益快捷和多樣化，國(guó)家治理有了新的平臺(tái)，起著橋梁作用的省轄市的功能明顯弱化，省轄市作為省和縣之間的一個(gè)中間層級(jí)已沒(méi)有存在的必要，甚至成為一種程序拖累。省直管縣取代省轄市后，政府應(yīng)加快電子政務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)省政府與直管縣之間的互聯(lián)互通。直管縣可以利用權(quán)限優(yōu)勢(shì)，打造行政審批、項(xiàng)目申報(bào)、群眾意見(jiàn)反饋等政務(wù)于一體的信息化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，直接服務(wù)基層群眾。同時(shí)，搭建省縣直通網(wǎng)上辦公平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)共享、政務(wù)過(guò)程網(wǎng)上監(jiān)督，等等。

當(dāng)前，各省（區(qū)、市）可以探索實(shí)行“市縣分置”和“市縣同權(quán)”改革。所謂“市縣分置”，是指剝離省轄市對(duì)縣的管轄，市一級(jí)政府集中力量搞好本市建設(shè)。實(shí)行“市縣分置”改革后，市政府簡(jiǎn)化了職能，也釋放更多資源為本市提供高質(zhì)量公共服務(wù)，從而促進(jìn)城市建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)發(fā)展。縣、鄉(xiāng)政府則能夠直接與農(nóng)民打交道，集中精力建立和完善促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。同時(shí)，中央和省也可以針對(duì)市縣發(fā)展情況制定切實(shí)可行的政策，繼續(xù)支持直管縣農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。所謂“市縣同權(quán)”，是指縣改由省全面直接管理，與省轄市的權(quán)責(zé)一致。“市縣分置”和“市縣同權(quán)”都是為了提高行政效率、降低行政成本，把直管縣打造成為真正的、獨(dú)立于省轄市之外的一級(jí)政府，從根本上解決五檔行政層級(jí)的弊端。

注釋

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

②楊發(fā)祥、伍嘉冀：《“省直管縣”下的府際信任與關(guān)系重構(gòu)》，《福建論壇》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第7期。

③孟白：《我國(guó)省直管縣改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題及對(duì)策研究》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2013年9月28日。

④《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年，第526頁(yè)。

責(zé)任編輯：文 武

The Effect， Dilemma and Outlet of the System Reform of County DirectlyUnder the Provincial Government

Zhu PeiyuanMeng Bai

Abstract：After years of practice and exploration， China′s reform of the system of county directly under the provincial government has achieved initial results， which are mainly manifested in the rapid development of county economy， the increasing demonstration role of county directly under the provincial government， and the obvious improvement of government administrative efficiency. At present， the reform of the system of county directly under the provincial government is facing many difficulties and problems， such as unfair allocation of real power and authority， difficulty in undertaking authority， division of authority and suppression by provincial cities， unsmooth judicial system， lagging reform of cadre and personnel management system， and lack of clear exit mechanism. The main measures to further promote the reform of the system of province directly governing county include： giving more autonomy to the province directly governing county by strengthening the county and expanding the power; strengthening the top-level design and vigorously supporting the reform of the system of county directly under the provincial government; reforming the system of law and procuratorate to ensure the independence and smoothness of the judicial system; innovating the mechanism of selecting and appointing cadres in county directly under the provincial government; implementing the withdrawal mechanism of county directly under the provincial government， and the return of the jurisdiction of individual county to the city directly under the provincial government; implementing the separation of city and county， and the establishment of the management system of county directly under the provincial government and municipality directly under the provincial government.

Key words：county directly under the provincial government; top-level design; withdrawal mechanism;"city county separation"

收稿日期：2020-11-05

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“我國(guó)省直管縣體制改革出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題研究”（15BZZ044）。

作者簡(jiǎn)介：朱培源，男，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院博士生（武漢 430079）。

孟白，男，河南省社會(huì)科學(xué)院研究員（鄭州 450002）。