縣城：新時代中國城鎮化轉型升級的關鍵空間布局

劉炳輝　熊萬勝

摘 要：改革開放40余年來，前20年縣城在中國城鎮化戰略中的作用突出，但進入21世紀以后，城鎮化進程中的特大城市偏好日益明顯。隨著黨的十九屆五中全會對縣城城鎮化的再度強調，這種中國特色的城鎮化模式引起各方的再度重視與審視。中國城鎮化戰略“從偏縣城到偏城市再到突出縣城”的演變過程，具有內在的演化邏輯與必然性。新時代中國的國際國內發展環境均已發生巨變，縣城將成為中國城鎮化發展模式轉型升級的關鍵空間布局，縣城城鎮化模式至少需要包含功能協調、區劃設置、交通網絡、公共設施、權利保障和治理能力六大支柱。

關鍵詞：縣城城鎮化;轉型升級;空間布局;模式;支柱

中圖分類號：D628文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）01-0001-06

任何國家戰略和政策的實施，都需要依托特定的空間載體，正如“長江是理解近代中國的一把鑰匙，甚至是一把關鍵的鑰匙”①一樣，縣城也是理解當代中國城鎮化不同階段模式變遷的關鍵。在中國治國理政與經濟社會發展的歷史大脈絡中，縣城一直居于重要地位，尤其是改革開放以來的城鎮化戰略推進過程中，縣城在前20年一直扮演關鍵角色。但進入21世紀以來，城市在城鎮化戰略中的作用日益突出。隨著黨的十九屆五中全會對縣城城鎮化的再度強調，這種中國特色的城鎮化模式引起了各方的重新重視與審視，本文的主要任務就是解釋這種政策走向的理論與實踐意義。相較于鄉村振興和城鄉融合發展等國家發展戰略，縣城城鎮化更像是一個戰術。加強縣城城鎮化建設，對于當前促進經濟內循環、推進現代化經濟體系建設具有非常重要的意義和作用。因此，在推動經濟社會高質量發展的背景下，何種縣城城鎮化模式更有利于兼顧鄉村振興和推進城鄉融合發展，既是社會各界普遍關注的現實議題，也是學界值得深入研究的重要應用課題。

一、1949年以來中國城鎮化進程中呈螺旋式上升的縣城定位

1.縣城定位的當代發展演變

在國家發展改革委員會最近發布的文件中，對于縣城的定位是：我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶。②這是一個經得起推敲的表述。這三個判斷大致對應了改革開放以來縣城發展的三個階段?，F代中國的縣城，先是成為國家工業化的重要空間，繼而在城鎮化過程中進一步發揮作用，現在成為城鄉融合發展的關鍵紐帶。由此，可以看到這樣一種政府間關系：縣級政府努力發展縣域經濟以實現縣城城鎮化，中央政府也多次力挺縣域和縣城發展，但是，縣級以上的地方城市政府更傾向于將經濟社會發展資源集中于縣級以上的城市地區，縣域在資源獲得方面存在明顯弱勢。

中國的工業化發展是在貧窮落后的農業國基礎上推進的，過去很長一段時間，國家都堅持發展城市的生產功能，淡化其消費屬性。如果僅僅從發展工業的角度來建設城市，那么城市的規模就要根據工業企業的數量和規模來確定，嚴格控制因消費人口增加而帶來的第三產業和房地產業的發展，因此中國長期堅持“控制大城市規模、合理發展中等城市和積極發展小城市”的方針。③這里提到的小城市，絕大部分都是縣城。從古至今，縣城在城鎮體系中都處于重要一環。中華人民共和國成立初期，在地區行署管理各縣的國家行政體制下，地級市發展的優先性尚沒有完全形成，縣城延續了郡縣制傳統下的政治經濟地位，又在工業化時代得到工業和農業協調發展的便利，客觀上處于重點發展的地位。因此，這一時期縣城是我國工業化的重要空間。

在結束計劃經濟體制的過程中，改革從農村起步，鄉鎮企業異軍突起，民營企業重新發展，這種重心在下的發展模式產生了重心在下的城鎮化模式。1984年，費孝通在《小城鎮 大問題》一文中提出，走“農民離土不離鄉”的中國特色城鎮化道路，是對這種城鎮化實踐的最好辯護。但是，城鎮化成為全國戰略并非易事，它需要破除長期存在的城鄉二元分隔體制，這是一個復雜的系統工程。因此，相比于一些發達地區的積極推進，中央決策層對于一種不同于工業化的城鎮化戰略的提出是謹慎的。1997年，黨的十五大報告就曾提出，社會主義初級階段是“由農業人口占很大比重、主要依靠手工勞動的農業國，逐步轉變為非農業人口占多數，包含現代農業和現代服務業的工業化國家的歷史階段”④。這里主要講的是人口轉移問題，實際上也是對城鎮化必要性的一種肯定。1998年，黨的十五屆三中全會明確指出：發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，有利于鄉鎮企業相對集中，更大規模地轉移農業富余勞動力，避免向大中城市盲目流動。⑤隨后，很多地方出現了縣城向農民賣城鎮戶口的現象，這雖然在當時增加了農民負擔，但畢竟是對長期存在的戶籍制度的一個突破。2000年，黨的十五屆五中全會進一步提出積極穩妥地推進城鎮化的戰略目標，指出發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑，并在之后印發《中共中央關于促進小城鎮健康發展的意見》對此進行專門規范。在這種具有鮮明自發色彩、重心在下的城鎮化發展模式中，縣城的優勢在很多方面得到進一步發揮，并成為縣域經濟和縣域城鎮化發展的引領者。

2001年，第九屆全國人民代表大會第四次會議批準通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》把城鎮化戰略提升為與科教興國戰略、可持續發展戰略、西部大開發戰略地位同等的國家戰略，并且提出“推進城鎮化要遵循客觀規律，與經濟發展水平和市場發育程度相適應，循序漸進，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路，逐步形成合理的城鎮體系”⑥。然而，一旦國家為城鎮化全面松綁，中國的城鎮化在實踐發展中從自發階段進入自覺階段，一種事實上的大城市中心主義就開始形成，縣城的優勢也隨之下降。

2. 21世紀初期大國大城風潮下的縣城守勢

隨著城市體制改革的成效逐漸顯現，城市經濟活力不斷增強，大中城市的經濟優勢和行政優勢日益顯著。原有的分散式的城鎮化模式已不能滿足時代發展的要求，中國經濟產業結構升級呼喚城鎮化體系的升級。2000年以后，農民進城務工的制度限制逐漸解除，地方政府對土地財政政策工具的運用日趨廣泛，在政府推動和農民主動的共同作用下，中國的城鎮化進入高潮。在地區發展的機會競爭中，地級市充分利用20世紀80年代推廣的市管縣體制，利用行政區位勢能力壓所轄縣級城鎮，迅速提高了自身在轄區范圍城鎮體系中的首位度。從1982年到2000年，中國非農業人口規模為20萬—50萬的中等城市數量從70個增加到132個，增加了近1倍。⑦隨著地級市相對于縣城和縣域社會日趨強勢，對于地級市地位的爭論一度成為熱點。⑧浙江省以其縣域經濟發展的優異表現為縣級發展單元優越性作了實踐證明，其他一些地方也開始探索省直管縣的體制，尤其在2005年以后，很多省（區）都開始試點。⑨2011年，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出擴權強縣的發展思路，即“在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制”⑩。然而，現實中地級市依然保持較為強勢的發展地位。

3.新時代百年未有之變局下的縣城發展新契機

2013年黨的十八屆三中全會以后，圍繞“十三五”規劃的編制，中國城鎮化發展從重規模開始轉向重質量。2014年，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，規劃貫徹以人的城鎮化為核心的指導思想，強調有序推進農業轉移人口市民化，把優化城鎮化布局和形態、提升城市可持續發展能力、推進城鄉一體化等作為新型城鎮化的重要任務。這一階段，以人的城鎮化為核心的城鎮化包含了一種大城市傾向，體現為不斷要求大城市放開落戶限制（對于特大城市的規模還是有所限制），強調城市群發展的意義。但是，一些地方政府在實際操作中盡力強化注重規模和經濟效益的導向。這使得新型城鎮化戰略在實施過程中逐漸變成了單純的城市化，于是就有“大國大城”的主張來為這種變異做論證。B11在這樣的情況下，縣城的重要性相應地降低了，即便在縣域經濟非常發達的浙江省，也開始特別強調大城市和城市群的發展。B12在大多數中部地區和北方地區省份，地級市的優先性本就十分牢固，縣域發展更難獲得資源的傾斜。B13城鎮化模式在從強調大中小城市與小城鎮搭配的多樣化轉向對大城市偏重的過程中，城市群發展戰略可被看作一種折中思路，以期在城市群里實現以大帶小的共贏發展。但實際上，城市群戰略更像是一種委婉的大城市戰略，在政府主導的城市化進程中，小城市和小城鎮無法與更高級別或更大規模的城市競爭。

以農業轉移人口市民化為核心的新型城鎮化確實是當前中國發展的一個巨大紅利，但在推進過程中，群眾意愿與地方政府導向之間常常是有差異的，比如很高比例的農民希望選擇就近城鎮化，而流出地政府則傾向于推行以地級市為中心的大中型城市的城市發展規劃，流入地政府用各種政策吸引人口特別是人才落戶，同時一些特大城市則用各種辦法限制人口落戶。僅20多年的時間，中國的常住人口城鎮化率在2019年超過了60%，較20世紀90年代末期的30%翻了1倍。B14如此快速的城鎮化進程也使整個社會系統承受了巨大的壓力，一些城市因規模問題產生了嚴重的城市病，交通擁堵、環境污染等“老大難問題”長期得不到有效解決。B15

隨著國際形勢的變遷，中國發展的外部環境也發生了巨大變化，倒逼內部結構調整。實施鄉村振興戰略客觀上包含更加注重縣域經濟發展的任務要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的重大決策部署進一步給縣域經濟社會發展模式優化指明了前進方向。在“十四五”規劃編制過程中，黨中央提出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。發展思路的重大變化正在引發一系列的連鎖反應，包括城鎮化戰略的深刻調整。舉國上下都更加重視制造業和農業對民族永續發展的現實意義，而縣域尤其是縣城正是這兩大基礎行業的結合點。此次新冠肺炎疫情進一步暴露了縣域以衛生服務體系為代表的公共服務體系供給能力和抗風險能力的較大不足。習近平總書記近期提出，城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要，而且具體講到，我國現有1881個縣市，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點發展，加強政策引導，使之成為擴大內需的重要支撐點。B16縣城城鎮化發展的意義再度得到極大的提倡。

縱觀中華人民共和國成立以來70年的城鎮化進程，將縣城的重要性提升到如此高度，是前所未見的。今天的縣域發展和縣城城鎮化面臨的是以往所沒有的內外環境，在中國經濟轉向雙循環的過程中，縣城是大有可為的。

二、六大支柱：新時代縣城城鎮化模式的關鍵議題

截至2019年年底，全國行政區劃中縣和縣級市數量分別為1494個、387個，合計1881個，約為地級及以上城市市轄區數量（967個）的2倍;經濟體量上，2019年縣及縣級市GDP約為38萬億元，約占全國GDP的2/5，其中縣城及縣級市城區的GDP約占全國GDP的1/4;人口規模上，縣城、縣級市城區和非縣級政府駐地特大鎮的常住人口分別為1.55億、0.9億和0.3億人左右，合計約2.7億人，占全國城鎮常住人口的約1/3。B17從行政區劃數量、經濟總量和人口規模上均可以看出，縣城城鎮化在當下中國的城鎮化體系中依然有著舉足輕重的地位。然而，這樣一個規模巨大的城鎮化模式，卻面臨著基礎設施和公共服務偏弱的尷尬局面。新時代推進縣城城鎮化需要具體的抓手，或者說構成新時代縣城城鎮化的主要內容必須有一些關鍵議題，本文認為其至少需要包含以下六大支柱。

第一，功能協調。要認識到，縣城城鎮化處于中國城鎮化的大格局里，并沒有徹底脫離于整個城鎮化體系，因此必然存在一個協調好大中小城市城鎮化和縣城城鎮化關系的前提性問題。這種協調發展，本質上是功能錯位。越來越多的鄉村逐漸成為大都市的“郊區”B18，正是這種功能錯位的鮮明體現。從中央選擇的縣城城鎮化120個試點縣來看，主要還是集中在東部經濟發達地區等前期基礎較好的地方（東部地區58個，約占一半），其主要目的也是基于對周邊大都市群的功能疏散和配套。這種定位是務實和合理的，不可能一刀切、不分具體情況地推進所有縣城的城鎮化。城鎮化還是需要依托工業化和人口聚集等諸多要素條件的。

縣城城鎮化當然需要一定的產業基礎和經濟聚集，但今天的縣城城鎮化之所以具有大范圍存在和擴張的可能性，就在于縣城不僅具有作為經濟發展空間的可能性，還具有成為生活方式空間的可能性，即需要重新理解當代中國的“城鄉關系”和“城鄉社會”。B19在多方面要素的配合下，當前許多群體的生活方式日漸呈現“城鄉兩棲性”特征。工作生活的“城鄉兩棲性”使青年人可以選擇平日在城市工作，周末回到縣城居住，也使老年人可以選擇在縣城和農村之間來回往返生活。人生不同階段的“城鄉兩棲性”給人們從容安排事業與生活提供了一定的條件，對于滿足人民日益增長的美好生活需要具有積極意義。

第二，區劃設置。有了合適的功能定位之后，縣城城鎮化還需要具體的空間載體。對一些條件基礎較好的鄉鎮街道而言，進行區劃調整勢在必行。這也是中國行之有效的工作方法之一，正所謂仁政必自經界始。目前，中國鎮區常住人口達到10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮數量約為158個，這類鎮區的常住人口約為0.3億人。B202019年，浙江省溫州市龍港鎮升級為縣級市，是全國首個鎮直接升級為縣級市的案例，也是新型城鎮化的一個典型樣板。未來，這類特大鎮雖然未必都需要像龍港一樣直接升級，但對其區劃進行調整變動以更好促進縣城城鎮化，顯然會逐漸提上議事日程。區劃調整的背后牽涉的是行政級別、功能定位、資源配備、要素整合等多方面的政策考量，一般具有風向標的意義。

第三，交通網絡?？紤]到縣城城鎮化在未來必然會跟周邊大城市和城市群有密切的交流往來，發達便捷的交通網絡是重要的基礎性條件，尤其是市域鐵路和城際鐵路必不可少。在此方面，珠三角城市群推進得比較迅猛，長三角城市群也在不斷跟進。以至于有人驚呼，“長三角正在變成一個‘省，珠三角正在變成一個‘市”。B21當縣城與大城市之間能夠實現1小時通勤之后，選擇“兩棲”式工作生活方式并主動定居縣城的居民會越來越多。

第四，公共設施。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，以人為核心的城鎮化首先表現出來的就是戶籍人口城鎮化。實質上戶籍背后牽扯的核心要素還是公共服務均等化，因此縣城城鎮化的關鍵還在于提高公共服務能力。公共服務能力并不是空穴來風，需要建立在雄厚的公共設施基礎上，故而大力度提升縣城公共設施的水平，就成為真正推進新型城鎮化的關鍵所在。這些公共基礎設施主要圍繞醫療衛生、教育、養老托育、文旅體育、社會福利和社區綜合服務等方面。如果說新冠肺炎疫情在武漢暴發，讓人們感受到了病毒在大城市傳播之“快”所產生的巨大風險，那么疫情在河北省石家莊市藁城區小果莊村蔓延，則讓人們看到疫情在農村可能會出現傳播較“久”的風險。農村防疫的風險在于鄉鎮基層的醫療衛生條件薄弱，農民遇“小病”往往容易久拖成大，遇“新病”則容易疏忽大意，醞釀公共衛生危機。由此足見，公共服務水平差異所帶來的治理風險和挑戰已經到了無法忽視或輕視的程度。

第五，權利保障。強化縣城公共設施建設和公共服務能力是為了強化縣城的“吸引力”，但在中國推進新型城鎮化的過程中，還涉及一個重要問題，即農業轉移人口的權利問題。這些權利一方面是在鄉村中的權利，如宅基地繼承權和承包地等權益;另一方面是在城市中的權利，其核心還是以住房、教育和醫療為代表的公共服務。妥善處理農業轉移人口的“流出地”與“流入地”的相關權利銜接，是保障人民在城鎮化過程中擁有獲得感、幸福感和滿足感的重要基礎。否則，仍舊會有不少農民對縣城的“吸引力”充滿疑慮。

第六，治理能力。隨著縣城城鎮化的推進，縣域治理的內容和矛盾會呈現更加復雜的面貌，原先以農業和農村為主的治理環境會逐漸出現更多的城鎮色彩。而城鎮與鄉村在社會形態、運行規律、空間布局和技術保障等方面均存在較大差異，這些都勢必對縣域干部和工作人員提出更高的要求。因此，加強對縣域干部和工作人員治理能力的培訓和提升，將成為未來一段時間內的熱點。畢竟，基層社會治理成效如何，基層干部是決定性因素。

過去，基層主要指直接與百姓打交道較多的鄉鎮（街道），但隨著社會治理任務日趨復雜，越來越多的個人事務不再由鄉鎮（街道）這個層級掌握和解決，群眾需要日益頻繁地和更高層級的國家政權直接打交道，這個層級往往是擁有更為全面的公共服務職能、具有較為完備的社會治理體系、在解決重大社會矛盾問題上有較強的資源能力的縣、區甚至市級政府。隨著基層的概念日益擴大和提升，縣域治理對于推進國家治理體系與治理能力現代化的基礎性作用愈發凸顯，縣級政府在縣域中的綜合協調治理作用和能力亟待加強。

三、縣城城鎮化：以地方政府自主性助推城鄉融合發展

在充分考慮縣城城鎮化發展模式的核心支柱后，還需要注意縣域社會發展中存在的城關鎮中心主義傾向。其具體表現為：一些縣級政府一味突出城關鎮政府的立場，通過規劃和土地指標分配限制其他鄉鎮的發展，將城關鎮的人口規模盡可能做大，抬高城關鎮的房價，還可能采取拆并學校、強化學區房等措施激發農民進城的訴求。這種城鎮化發展并不會導致城鄉融合發展，反而會導致縣級城鎮對于鄉村的強化控制，即限制所轄地方和鄉村的發展權，甚至大規模拆并村莊，強制農民“上樓”。這種發展機制顯然是不可持續的。從地方政府自主性角度來看，可以說當前一些地級和縣級政府的自主性是不夠的，即其在代表地方全域與駐地城市的雙重屬性中過于偏向地方政府駐地城市的利益實現，同時對所轄地方全域的發展謀劃著力不足。這與傳統郡縣制下重點關注農業增長的地方政府核心目標或者與計劃經濟體制下著力發展工業的地方政府工作任務要求都是不同的。

地方政府自主性是一個從國家自主性演變而來的概念，它不同于國家自主性、干部的自主性或者地方的自主權，它的內涵可以是“地方政府實際權限的伸縮性以及地方政府選擇空間的彈性化”B22，表現為地方政府面對社會力量（比如資本），或者面對所轄的下級政府，或者面對上級政府，或者面對國家政策法規時的自主行動能力。在社會利益日益分化的背景下，地方政府在地方全域發展規劃的制定和實施過程中如果不能保持其相對于社會各階層的自主性，并及時擺脫各種具有類似行政影響力的地方社會群體的不利影響，其政策行為就很難保持自身在利益上的超越性，甚至很有可能被某些強勢利益集團所“俘獲”，抑或過多地受到“政績沖動癥”左右，最終給發展埋下極大的隱患。

為什么會出現上述情況呢？對此，可以分析出很多道理，比如部分學者認為地方政府間的競爭壓力乃至晉升錦標賽是推動地方政府快速發展的重要因素。B23這種解釋在邏輯上看似清晰，卻未必符合實際情況，尤其對于非發達地區的縣域社會而言更是如此。以縣級政府為主體的地方政府面臨的最大壓力主要還是源于社會穩定與經濟發展的政府工作任務以及在下級單位面前保持行政權威的行政管理需要，這是一種政府行政體制內生性的壓力。這種壓力促使其不得不采取短平快的發展策略，而城鎮化發展就是最為有效的措施。

正是基于對地方政府實際工作情況的充分認識，“內向性發展”的研究視角認為不同區域的地方政府之間并不是，至少主要不是，為了和其他地方政府競爭而發展，其發展的首要目的是要解決本轄區行政或社會系統內部的問題，特別是實現地方治理中保穩定、保工資、保運轉和保民生等基本目標。B24發展地方經濟正是實現上述治理目標的必要手段。因此，即使采取諸如綠色GDP這樣的創新指標來考核干部，也很難真正降低地方政府的發展壓力。要推進真正有效的改革，可能還是需要從完善政府體制機制入手，著重考慮如何降低政府的行政運行成本，以及如何提升政府治理和發展中的效率（這種效率不是通常講的只關注結果的績效，而是能夠實現成本與產出綜合效益的效能）。

隨著新增人口減少、勞動力成本上升以及資源環境約束增大，粗放型高速經濟發展方式已很難適應中國社會的發展要求，中國經濟發展正在由高速增長階段轉向高質量發展階段。鄉村是國家和民族文明的根基，它需要涵養，涵養需要時間。在這個時期，以習近平同志為核心的黨中央提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，這是對中國經濟社會發展出現的重大變化的現實抉擇，也是黨的執政能力建設的時代抉擇?？h城，在中國歷史上長期處于地方政治、軍事和治理的中心，近代以來尤其是1949年中華人民共和國成立以后，其還承擔著國家工業化和城鎮化的重要歷史使命，具有聯結城鄉、溝通上下的特殊功能。隨著新型城鎮化的轉型升級，縣城將會成為承載這種轉變的關鍵空間布局。

注釋

①參見《長三角文化論叢》編委會編：《長三角文化與區域一體化——2019年“長三角文化論壇”論文集》，上海人民出版社，2020年，第286頁。

②參見《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，國家發展改革委網站，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202006/t20200603_1229778.html，2020年6月3日。

③這個方針最早在計劃經濟時期提出，并在1980年以后的各個五年計劃中得到重申，直到2001年在“十五”計劃中被修改成“大中小城市的協調發展”。

④中共中央文獻研究室編：《改革開放三十年重要文獻選編》（下），中央文獻出版社，2008年，第897—898頁。

⑤《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定（1998年10月14日中國共產黨第十五屆中央委員會第三次全體會議通過）》，《人民日報》1998年10月19日。

⑥《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2001年第3期。

⑦參見肖金成：《地級市地位論：兼與撤地強縣論商榷》，《學術界》2004年第2期。

⑧參見肖金成：《地級市地位論：兼與撤地強縣論商榷》，《學術界》2004年第2期;陳秀山、宋潔塵：《重新界定地級市的地位與功能》，《安徽決策咨詢》2004年第7期。

⑨參見韓藝：《省直管縣體制改革進程中的市縣關系——嬗變、困境與優化》，《北京社會科學》2015年第5期;伍嘉冀：《“省直管縣”：改革緣起與制度設計》，《武漢理工大學學報》（社會科學版）2018年第6期。

⑩《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要（全文）》，中國政府網，http：//www.gov.cn/2011lh/content_1825838_12.htm，2011年3月16日。

B11參見陸銘：《大國大城：當代中國的統一、發展與平衡》，上海人民出版社，2016年，第18—22頁。

B12參見王國鋒：《唱響實干最強音 續寫“八八戰略”新篇章》，《浙江日報》2017年5月6日。

B13參見陳國權等：《基于區域差異性的省直管縣分類改革研究》，《江海學刊》2012年第4期。

B14我國常住人口城鎮化率具體在哪一年跨過30%，是難以核準的?！吨袊y計年鑒1999》的數據顯示，1998年中國的城鎮化率達到30.4%，但2000年第五次全國人口普查的結果卻比年鑒的口徑高出了5.2個百分點，于是又調整原來數據，將跨過30%的時間點提前到1996年，當年城鎮化率是30.5%。參見戴均良：《城鎮化發展的戰略方針與體制創新》，《中國城市經濟》2001年第9期。

B15參見孫久文等：《“城市病”對城市經濟效率損失的影響——基于中國285個地級市的研究》，《經濟與管理研究》2015年第3期。

B16參見習近平：《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，《求是》2020年第21期。

B17B20參見《聚力17項建設任務 惠及2億多常住人口 縣城城鎮化加快補短板強弱項》，《經濟日報》2020年6月4日。

B18參見熊萬勝：《郊區社會的基本特征及其鄉村振興議題——以上海市為例》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2018年第3期;曹東勃：《家庭農場：一種激活本土性資源的有益嘗試——基于松江楠村的調查》，《社會科學研究》2014年第1期。

B19參見熊萬勝：《城鄉社會：理解中國城鄉關系的新概念》，《文化縱橫》2019年第1期。

B21參見黃漢城：《誰是中國城市領跑者》，東方出版社，2020年，第1頁。

B22參見何顯明：《市場化進程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學學報》2007年第6期。

B23參見張軍、周黎安：《為增長而競爭：中國增長的政治經濟學》，上海人民出版社，2008年，第6—28頁;周黎安：《官員激勵與治理》，上海人民出版社，2017年，第17—36頁。

B24參見張彬、熊萬勝：《內向性發展：理解地方經濟增長的新視角》，《社會科學》2019年第1期。

責任編輯：翊 明

County Town： The Key Spatial Layout of China′s Urbanization Transformation and Upgrading in the New Era

Liu Binghui Xiong Wansheng

Abstract：In the past 40 years of reform and opening up， the counties have played a prominent role in China′s urbanization strategy in the first 20 years. However， after entering the 21st century， the preference for mega cities in the process of urbanization has become increasingly obvious. With the re-emphasis of the Fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee on the urbanization of county towns， this urbanization model with Chinese characteristics has attracted the attention and examination of all parties. The evolution process of China′s urbanization strategy "from partial county to partial city， and then to prominent county" has inherent evolution logic and inevitability. In the new era， great changes have taken place in China′s international and domestic development environment. Counties will become the key spatial layout for the transformation and upgrading of China′s urbanization development model. The urbanization model of the counties should at least include six pillars： functional coordination， zoning， transportation network， public facilities， rights protection and governance capacity.

Key words：county urbanization; transformation and upgrading; spatial layout; mode; pillar

收稿日期：2020-12-21

*基金項目：教育部人文社會科學研究基金青年項目“機構改革視野下長三角流動人口管理體制變革實證研究”（19YJC840022）。

作者簡介：劉炳輝，男，浙大寧波理工學院馬克思主義學院副教授，華東理工大學中國城鄉發展研究中心研究員，社會學博士（寧波 315100）。

熊萬勝，男，華東理工大學社會與公共管理學院教授，博士生導師，華東理工大學中國城鄉發展研究中心主任，浙江紅船干部學院社會發展與社會治理研究中心執行主任（上海 200237）。