河南省托育服務供需現狀分析及對策

李二勇

（河南大學，河南 開封 475000）

一、研究背景

在我國計劃經濟時代，為幫助女性更好地就業，全國稍有規模的企事業單位都在內部設立了托兒所，招收3 周歲以下的幼兒，實行以家庭為基礎、托兒所為支撐的托育服務體系①。

20 世紀90 年代以來，隨著市場經濟的逐步推進，托兒所和企事業單位相互分離，將3 歲以下嬰幼兒的照料交給了市場，加上計劃生育廣泛實施，對嬰幼兒的照料最終回歸了家庭。

2016 年1 月1 日起，中國正式終結了實施30多年的獨生子女政策，出臺實施了“全面二孩”政策。2018 年十三屆全國人大一次會議中，李克強總理提出“要多渠道增加學前教育資源供給，運用互聯網等信息化手段，加強對兒童托育過程監管，一定要讓家長放心安心”。2019 年5 月，國務院辦公廳印發了《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，嬰幼兒托育行業逐步走上了規范化發展的道路。

2016 年以來，河南每年的新生兒數量均在120萬以上，而托育服務幾乎處于空白狀態。在家庭小型化、居住方式分離化、女性職業發展意愿強烈等問題的倒逼下，河南托育服務供給不足問題日益凸顯。先發國家和地區的實踐經驗表明，有效提供托育服務，有助于降低孩子的生養成本，推動女性家庭與事業的雙豐收，從而提高人民生活水平，促進社會經濟健康和諧發展。

二、河南托育服務需求狀況分析

根據國家統計局和河南省統計局發布的統計公報，2014 年以來，河南新生兒數量每年都在120 萬以上，出生率保持在11%以上，持續高于國家新生兒出生率（見圖1）。然而，據人民政協報2019 年3 月發布的消息，河南省衛健委曾對600 多位嬰幼兒母親進行問卷調查，其中，33.33%的家長有入托需求，而實際入托率為5.55%。據此測算，到2020 年河南約有3歲以下嬰幼兒370.1萬，其中60萬嬰幼兒需要入托［1］。由此可見，河南托育服務總體需求體量非常巨大，急需具有相應規模的有效托育服務供給。

圖1 近六年河南省新生兒出生數量及出生率

河南托育服務需求側不僅具有體量大的特點，還表現出較大需求差異性：

一是剛性需求。一方面，家庭結構不斷小型化、核心化，女性職業發展意愿越來越強烈，雙職工家庭嬰幼兒父母的時間都不充裕，這類家庭對于托育服務的需求非常強烈；另一方面，頻發曝光的虐童事件，導致父母在選擇托育機構時不得不將“安全”作為決策的首要因素，根據馬斯洛的需求層次理論，安全是基本需求，亦是不可替代的剛性需求。

二是多元化需求。在托育服務的形式上，為最大限度減輕家庭照料孩子的負擔，多數家庭迫切需要日間托育（早送晚接），其次是彈性托育（如每周托管2 至3 天）、臨時托育、半天托育等；在托育服務的內容上，多數家庭注重對孩子日常生活照料、素質培養和感情關懷，部分家庭希望托育機構能夠促進孩子智力發展、人際交往能力的提高，并能夠向家長普及專業的育兒知識。

三、河南托育服務供給狀況分析

目前，河南省能夠承擔嬰幼兒托育業務的機構主要是民辦幼兒園、家政公司提供的保姆服務、早教中心、私人開辦的托育服務等。

（一）民辦幼兒園

公辦幼兒園一般接受3 歲以上的幼兒，民辦幼兒園根據招生情況可能將入園年齡降低到2 歲半甚至2 歲。因此，能夠提供全天候托育服務的機構，主要是民辦幼兒園。根據河南省教育廳公布的《2019年河南省教育事業發展統計公報》顯示，2019 年民辦幼兒園18 061 所，在園幼兒297.85 萬人［2］。簡單假定民辦幼兒園里，幼兒在園年齡平均分布在2～6歲，則2019 年河南省民辦幼兒園吸收的2 歲以上3歲以下幼兒約74.46 萬人，而對于2 歲以下嬰幼兒的托育服務，民辦幼兒園基本尚未涉足。根據圖1 數據，2017～2019 年河南新生兒數量合計387.10 萬人，減去民辦幼兒園吸收的2 歲以上3 歲以下幼兒約74.46萬人，約有312.64 萬嬰幼兒急需全天候的托育服務。

（二）家政公司提供的保姆服務

能夠提供全天候托育服務的，除民辦幼兒園外，就是家政公司提供的保姆服務。由于嬰幼兒完全沒有自理能力，家長一般不放心把孩子送出去交給陌生人看管，而是選擇折中的方式，找專業的家政公司聘請保姆到自己家里看管孩子。但委托保姆照顧孩子，也存在一系列問題：首先，費用較高，一般家庭難以負擔；其次，保姆在家政公司中的流動性較大，甚至家政公司也可能經常性倒閉，導致保姆和家政公司的可信度不夠；再次，多數保姆只是經過簡單培訓，甚至沒有經過任何培訓就上崗；最后，網絡頻繁曝光虐童事件，家長心理顧慮較多。

（三）早教機構

隨著生活水平的提高以及“不讓孩子輸在起跑線上”的競爭意識的增強，越來越多的家長更為重視孩子的學前教育，市場上由此興起了大批早教機構。但現有市場上的早教機構參差不齊、標準缺失、缺乏監管，提供的服務水平差異較大。最重要的是，現有的早教機構只是開設課程以開發孩子某一方面的智力或素質，而且課程時間短，一般不足半天，時間零散化、碎片化，有時家長嫌接送麻煩而不得不全程陪伴，所以現有的早教機構并不能承擔全天候的托育服務。

2018 年，河南省民辦教育研究會牽頭，嘗試在河南省鄭州市引進全日制托嬰品牌啟元“音樂寶母”項目，省政協等多部門領導還進行了實地調研與考察，說明在省會鄭州市全天候的托育服務仍十分緊缺，其他城市全天候的托育機構就更為短缺了。

（四）私人開辦的托育服務

托育服務供給緊缺的現狀，給一些人提供了巨大的商機。頭腦靈活的個體戶開始在小區內部設立彈性的、有針對性的托育服務，有的甚至將營業場所設置在小區自己的家中，可以根據情況提供臨時或者長期的看管服務。這種“船小好調頭”的靈活的托育服務，存在的最大問題是缺少相應的資質和監管，容易引發糾紛和事故，無證經營的托育服務并不能長久辦下去。調查發現，大多數托育機構教師只擁有育嬰師資格證的同類證書或各種國際幼兒教育派別的資格認證，甚至存在無證上崗現象，10.97%的教師未持有任何資格證，24.68%的保育員未持有任何資格證書［3］。

四、河南托育服務供給短缺原因分析

目前，河南省托育服務供給缺口巨大，原因在于制度設計、政策支持、資金引導以及運營監管等方面幾乎處于空白狀態。

制度設計方面。河南在托育服務機構的準入條件、設置標準、服務規范、管理主體等方面沒有系統性、針對性的政策文件和指導意見。目前，政府對于公共托育服務規劃不清，致使政府、托育機構、社會組織以及家庭難以形成合力；托育機構準入標準和退出機制缺失，致使市場運行較為隨意；托育服務從業人員的資質準入、身份認定、培養體系、專業發展等存在較大模糊，從業人員素質參差不齊、數量短缺。

政策支持和資金引導方面。公眾對托育服務的需求遵循邊際效用遞減規律，且公眾收入有限，公眾對托育服務的需求必須建立在一定價格范圍內；而嬰幼兒的特點決定了托育行業只能精細化服務，不能充分利用規模效益，企業報價與公眾能接收的價格難以達成一致。由于托育服務供給不足最近幾年才愈發凸顯，現有托育服務研究成果較少、市場化運營經驗不足，政府在參與托育服務供給時，基本沒有扶持政策文件、經費保障機制，導致融資方式單一、資金投入方式不合理、運行監管不足、投入效益低下。

運營監管方面。托育服務對象是完全無民事行為能力的嬰幼兒，“安全、放心”一直是家長考慮的首要因素。現有傳統的托育服務供給模式由于技術限制，信息流通不暢，市場各參與主體之間信息不對稱，由此導致參與主體之間不能協同運作，尤其是信息不充分、不對稱，家長對于孩子在托育機構的生活起居狀況知之甚少，因而不放心將孩子委托給托育機構。目前，河南在托育服務監管方面沒有系統的文件規定，運營監管方面嚴重缺位，必然造成托育市場經營混亂，難以促進托育服務健康穩定發展。

五、河南托育服務供給提升政策建議

河南應立足本省托育服務現實需求，借鑒先發國家和地區的寶貴經驗，按照“政府引領、家庭為主、托育補充、多方參與”的總體思路，在強化行業管理、發揮公共財政職能、充分利用信息化手段等方面深挖潛力，以多種形式提供托育服務，建立主體多元、管理規范、質量保證的嬰幼兒托育服務體系。

（一）強化行業管理

一是加大政府監管力度。衛生健康部門應充分發揮牽頭作用，教育、發展改革、民政、財政、市場監管等部門應積極配合，加強對托育服務的指導、監督和管理，建立健全業務指導、安全保障、考核獎懲、督促檢查和責任追究制度，明確規定托育服務機構的職能定位、準入門檻、配置要求、退出機制、隊伍建設等。主管部門應結合本年度托育機構考核情況和舉報投訴情況，開展托育機構年度評級工作，對軟硬件設施、環境衛生、食品安全、收費標準等方面進行嚴格的驗收與考核，消除托育機構完全隱患，讓孩子家長放心。二是加強行業自律。托育行業可以通過培育行業自律組織，細化建設標準、服務標準和收費標準，積極協調行業內外的利益關系，減少違規事件發生，維護行業的正當利益和公平競爭。

（二）發揮公共財政職能

河南應盡快將托育服務體系建設納入社會經濟發展規劃，納入政府公共服務體系，多渠道多方式加大財政支持。首先，加大資金投入力度。政府應投資新建一批普惠性的托育服務機構，建立高水平、高標準的公辦機構，引領社會民辦托育機構可持續發展。其次，鼓勵社會力量開辦托育機構，給予政策優惠等扶持政策。再次，加大稅收政策支持。政府應牽頭成立托育專項基金，多種方式出臺優惠傾斜政策，包括但不限于教育津貼、稅收減免等，激發民本機構進入托育行業的動力。最后，拓寬托育服務融資渠道。如果過多依靠財政投入，將會造成經濟效率的下降和資源的浪費，政府應積極探索多種資金投入和融資方式，引入銀行、中介、個人等社會力量和資金，促進河南托育服務發展。

（三）多形式提供托育服務

鼓勵公辦和民辦幼兒園設置托幼班，將入園年齡下調至2 歲，充分利用現有幼兒園優勢。鼓勵具有一定規模或者具有一定條件的企事業單位獲得托育服務資質，在本單位內部設立嬰幼兒托育所，主要解決本單位職工孩子照料、母親哺乳等問題，并組織女性職工交流育兒知識、相互照料孩子。對于規模較小或者不具備相應條件的企事業單位，與鄰近企事業單位和社區合作，取得相應資質后，共同開辦托育機構，解決本區域職工孩子照料問題。可以利用社區現有場地、人力等資源，創新“社區化、就近化”的托育模式，建立公辦性質的托育服務網點，鼓勵個體戶參照公辦托育服務網點開辦靈活多樣的托兒所、微型家庭幼兒園，實現短時看護、彈性看護、長期看護、組團看護等多種形式的托育服務。

（四）搭建智慧化管理平臺

河南托育服務供需最大的矛盾點在于信息不完全、不對稱，家長對于孩子在托育機構里的生活狀況知之甚少。只有充分利用信息化手段，將政府、托育機構、社會組織、家庭等方面的信息集成并相互交流，盡量消除信息的不完全、不對稱，才能讓家長放心、讓托育機構安心運營。政府部門作為管理者，應加快搭建集主管部門、托育機構、企事業單位、社區管理部門、家庭等于一體的智慧化管理平臺，充分利用大數據、互聯網、人工智能以及物聯網等技術，以網站、手機客戶端、云服務平臺等數據傳輸方式，實現線上線下相結合，實現參與主體之間信息共享和交流。在智慧化管理平臺上，政府各部門之間構建“跨部門、貫上下”的合作機制，建立托育服務統一的行業標準和服務規范，定期對參與各主體進行考評，有效回應社會對于托育服務的呼吁和訴求。托育服務機構在智慧化管理平臺上根據家庭需求大數據，對客戶進行精準營銷，滿足不同形式的托育服務需求。社區管理部門和社會公益組織在智慧化管理平臺上協調政府、托育機構以及家庭之間的關系，推送托育服務相關信息，提供補充性托育服務，形成全覆蓋、全天候、多層次、多形式的托育服務體系。

注釋

① 本文中所說的“托育服務”是指對3 歲以下嬰幼兒的照顧和教育，3 歲以上孩子的照顧和教育屬于幼兒園教育的范疇，不屬于本文討論的范疇，因此，本文所稱“嬰幼兒”指的是3 歲以下嬰幼兒。