平衡工作與家庭：家庭生育支持政策的國際比較

房莉杰，陳慧玲

（1.中國人民大學社會與人口學院，北京 100872；2.中國社會科學院大學社會學院，北京 100732）

一、引言

我國在實施了30多年的“只生一個孩子好”的計劃生育政策之后，“單獨二孩”政策于2013年開始實施；2015年十八屆五中全會提出“堅持計劃生育基本國策，積極開展應對人口老齡化行動，實施全面二孩政策”。然而計劃生育政策放開之后卻沒有出現預計的生育率的大幅提高。根據國家統計局歷年統計公報的數據，在“單獨二孩”和“全面二孩”政策實施后，全年出生人口分別只有一年的顯著增長，之后則是明顯持續的下降。從2018年開始甚至降至低于計生政策改革之前。因此，影響我國生育率的不是“讓不讓生”的問題，而是“愿不愿生的問題”（見圖1）。

現代市場經濟社會，除了個人主觀因素之外，影響生育意愿的客觀原因往往是缺乏社會支持，因此家庭無力撫養一個以上子女。具體而言，養育成本過高是市場經濟國家普遍面臨的經濟風險。由于缺乏養育補貼，而使得夫妻雙方不得不都進入勞動力市場；如果同時面臨公共照顧的不足就會造成女性不得不同時承擔照顧孩子的責任。因此，能否平衡工作與家庭以及如何平衡是影響女性生育意愿的最重要的客觀原因。

從西方福利國家的情況來看，早在20世紀70年代就普遍進入了低生育率社會，因此各個國家都不同程度地采取了一些社會政策支持生育。由于具體內容的不同，因此產生的結果差異較大。除了是否有效支持了生育之外，還包括鼓勵女性就業還是留在家庭的區別，這又進一步地影響一個國家的勞動力市場，進而影響宏觀經濟運行。因此家庭生育支持政策是一個復雜且辯證的議題，面對具體政策或政策組合，不僅要考慮它對生育率的直接影響，還要分析它對性別平等、社會分層以及對勞動力市場的間接影響。

本文選取了四個歐洲典型國家進行比較研究，試圖分析不同國家在不同的傳統文化下采取的不同政策，最終產生了什么樣的綜合性的結果。由于我國目前還沒有新的關于家庭生育支持政策的頂層設計，因此希望本文的比較研究能為我國將來的制度設計提供參考。

圖1 我國近年全年出生人口（萬人）

二、分析框架：育兒的去家庭化與再家庭化

二戰之前西方福利國家模式的基礎之一是“男性養家”的穩定家庭結構以及家庭內部的分工。具體而言，就是男性進入勞動力市場，女性照顧家庭，男性的收入所得支持一個家庭；而社會保障也是按照家庭保障設計的，即當男性勞動力不得不離開勞動力市場時（比如疾病、工傷、失業、退休），其保障金足以支持一個家庭的生存，而并不只是針對男性勞動力個人。以這種家庭分工為基礎，社會政策只需要作用于勞動力市場，而不必關注家庭內部功能，因此對于兒童的照顧是家庭私人領域的問題，而不是公共議題。［1］

然而二戰結束以來這種穩定的家庭結構和家庭分工發生改變：一是二戰以前的產業結構主要是工業為主，這是男性更擅長的工作，二戰以后服務業的發展超過工業，成為發達國家的主要產業，而男性在服務業中不再有性別優勢，產業變化給女性提供了更多就業機會；二是女性受教育的時間越來越長，跟男性的差距越來越小，伴隨著女性權利意識的上升，越來越多的女性選擇就業；三是由于經濟不景氣，同時育兒成本又在增加，單靠男性一方的收入養家變得捉襟見肘，這也促使女性進入勞動力市場；四是離婚率提高，單親家庭越來越多，在這種家庭里，家庭分工顯然無法實現。［2］

由于傳統的福利國家模式是建立在穩定的家庭結構和家庭分工基礎上的，在上述轉型背景下，原有的福利國家模式的家庭基礎已經不復存在。盡管女性進入勞動力市場可以促進經濟增長，然而平衡工作與家庭卻不可避免成為職業女性的問題，這在很大程度上影響到生育率并進而影響到老齡化程度。因此，“家庭照顧”從原來的私人領域的問題變為公共議題，成為社會政策干預的重要社會風險。有學者認為20世紀80年代在社會政策領域的發展主要是家庭政策。［3］

泰勒-古柏和波諾力都將這種家庭結構的改變以及越來越多的女性從事有薪酬的工作視為福利國家的根本風險的變化。［4-5］更深層次地，它不僅僅是一種具體風險的應對，而是改變了福利國家的基本社會關系，也改變了福利資源的分配方式，因而具有深刻的理論意義。

在上述背景下，各國都出臺了各種社會政策對育兒進行支持和干預，這些政策工具可以總結為表1。

表1 生育的社會支持政策

在表1的三類工具中，不同的工具會產生不同的平衡作用：如果傾向于使用經濟手段，而不重視服務提供，那么平衡的結果則更傾向于讓女性留在家里自己照顧孩子，其背后的含意是更強調女性在家庭分工中的作用，這是一種照顧的“再家庭化”的導向；反之，如果主要使用公共服務作為平衡工具，那么女性則更有可能進入勞動力市場，這種平衡的背后意涵是更傾向于將女性當作勞動力看待，是一種照顧的“去家庭化”的導向；但是如果經濟手段強大到可以足夠市場支付，那么則可以給予女性“去家庭化”和“再家庭化”的雙向選擇；將時間作為政策工具的情況相對比較復雜，工作彈性和短期的假期可以支持女性自己照顧孩子，這樣做的長遠目的是讓女性可以更長期地留在勞動力市場，但是這要視假期的長短而定，過長的假期會讓女性長期脫離勞動力市場，不利于其再就業。

因此，社會政策工具對于女性角色的平衡作用是復雜和多樣的，不同的國家采取的政策工具組合并不相同，它不僅影響到能否有效支持職業女性平衡工作和家庭，而且也會將女性引導向工作或家庭的不同方向。國家對政策工具的選擇隱含了在各國具體的經濟社會文化背景下對女性、家庭以及勞動力市場的不同看待。

福利國家的類型學研究最初是由埃斯平-安德森開始的。［6］不過他最初的研究只關注不同國家對待勞動力市場的區別，并沒有女性和家庭視角。盡管如此，埃斯平-安德森從意識形態的角度對福利類型的分類也對家庭有借鑒意義——自由主義國家（如英國）傾向于弱干預，社會民主主義國家（如瑞典）傾向于強干預，而保守主義國家（如德國）傾向于有差別和針對性的干預。此外，埃斯平-安德森在其后的著作中又補充了“去家庭化”的維度，即社會福利制度在多大程度上能夠減輕社會成員對于家庭的依賴，在這一分類中，增加了南歐國家的“家庭主義”福利模式。［7］

實際上也有很多學者嘗試將福利國家按照家庭照顧的維度進行分類：劉易斯在20世紀90年代就根據男性養家、女性是否從屬于家庭的強弱，將福利國家分為強男性養家模式（如英國）、中男性養家模式（如法國）以及弱男性養家模式（如瑞典）。［8］不同的模式背后實際上是國家對于家庭的不同期待——是更強調家庭的完整性，還是鼓勵女性從家庭中解放出來；安東尼和西普拉按照主流的福利多元主義的劃分法提出了公共服務型/政府支持型（如瑞典）、家庭型（如西班牙）以及市場型（如英國）的分類。［9］這一分類其實暗含著兩層意思：第一層是政府支持的強弱；第二層是在政府支持以外的親市場與親家庭。不同的資源分配主題，暗含著傳統文化與意識形態的差異。

建立在埃斯平-安德森的分類維度基礎上，結合其他學者的研究以及上文提到的不同政策工具在平衡方向上的區別，本文選擇了瑞典、英國、德國、西班牙四個典型國家進行分析。這四個國家的典型性在于：首先，瑞典可以看作是“勞動力-公共服務”的典型，也就是說瑞典更傾向于將女性當作勞動力看待，其使用的政策干預工具主要是公共服務；其次，英國可以看作是“勞動力-經濟支持”的典型，也就是說英國也更傾向于將女性當作勞動力看待，但是更傾向于使用經濟工具支持育兒市場的發展；再次，德國是“照顧者-經濟支持”的典型，德國更傾向于使用經濟工具將女性留在家里；最后，西班牙是“照顧者-弱干預”的典型，西班牙也主要是將女性當作家庭照顧者，但是與上述三者不同的是，由于南歐國家的強大家庭傳統，因此西班牙傾向于更少的政府干預和支持。

本文接下來的分析邏輯是：首先結合上文提出的“經濟”“時間”“服務”三類政策工具分別介紹四個國家各自的“工具組合”；其次利用數據比較四國的政策結果，主要是女性勞動力市場參與情況和生育率的情況；在此基礎上，試圖建立“支持政策-平衡效果”的邏輯鏈，以為中國的生育支持政策做出啟發。

三、歐洲四國的政策比較

如上文所述，盡管大部分福利國家都出臺了生育支持政策，但是不同國家干預的程度不同，而且會選擇不同的政策工具組合。本文對于四個案例國家的分析，試圖呈現出他們各自的主要內容、政策邏輯以及最終產生的結果。本部分的資料來源，除非特殊說明，均來自“社會政策與法律分享數據庫（The Social Policy and Law Shared Database（SPLASH））”和EU關于各國家庭和兒童政策的文獻庫。［10］本部分將在依次介紹四個國家情況的基礎上對各國數據進行比較分析。

（一）瑞典案例：社會民主主義的強干預

瑞典的社會福利體系一直堅持追求兩個目標：一是平等，二是充分就業。這兩點在瑞典的家庭生育支持政策中也有充分體現——鼓勵女性就業既關系性別平等，又關系充分就業，因此也是生育支持政策所追求的目標。政策支持工具都充分使用的結果是：婦女在勞動力市場上的地位很高（女性勞動力市場參與率在歐盟中最高），具有較高的生育率（幾乎處于替代水平），兒童的貧困率非常低（在歐盟中最低）。這樣的成就歸因于慷慨的公共支出（瑞典超過3%的GDP支出用于育兒福利，在歐盟國家中占比最高之一）、高質量和可負擔的育兒公共服務以及家長靈活的工作時間。三類政策工具的具體內容如下所示：

1.經濟支持

瑞典的育兒經濟補貼分為三類：普惠型（General）津貼，如兒童津貼；保險計劃（Insurance?scheme），如父母津貼和臨時性父母津貼以及救濟型（Means-test）津貼，如住房津貼和殘疾兒童津貼。由于父母津貼與時間支持的關系更密切，所以本部分不再累敘，重點介紹其他兩類。

第一類普惠型津貼是全體社會成員平等共享的。1948年起瑞典為16歲以下的兒童提供普遍的兒童津貼，即從孩子出生后的第二個月起自動向母親支付固定費用（免稅，2014年是每月115克朗，1克朗約等于1歐元）。2005年10月附加的兒童津貼政策根據家庭未成年子女數量的增加而累進增長，以對多子女家庭提供更多經濟支持。選擇繼續教育到20歲的青年，仍然可以獲得每年九個月的津貼。［11］育兒津貼在兒童出生（或者在瑞典登記定居）之時便自動生效，而不需要額外申請。

第三類津貼以住房補貼為例，其支付的金額取決于住房成本、房屋大小、家庭收入和居住在家里的兒童人數。住房津貼針對孩子數量在1個以上并且家庭年收入不超過10 000克朗的所有家庭。租住設備齊全的兩房一廚公寓的父母能夠得到最低標準為一年500克朗的補貼，每額外養育一個孩子增加150克朗的住房補貼。［12］現今的住房津貼主要用于單親家庭租賃房屋，1999年大約有30%的有子女家庭獲得了住房津貼，2002年單親家庭和雙親家庭月平均住房津貼為182克朗和187克朗。

2.服務支持

在20世紀60年代之前，瑞典主要通過津貼的形式提供生育支持，育兒的公共服務并不發達。有意識地發展育兒公共服務是從70年代開始的，當時的政策背景是女性的平等就業獲得了較高的政治優先性?，F今，絕大多數的學齡前兒童都進入了公立的托兒所享受全天候的托育服務，學校也提供課后照顧。這種全天候的托育服務和課后照顧保證了母親白天全職的工作時間。

一是兒童托育（Childcare）。教育法案規定地方政府有責任為年齡在12歲以下的兒童提供全天候的托育服務，兒童享受托育服務的權利得到法律保障。瑞典兒童托育分為公共和私人兩部分，公共兒童托育服務針對所有1-6歲的兒童，1歲以下的嬰兒由父母利用產假進行照顧。通常托兒所在早上7點到下午6點半的工作時間內開放，但也有77家市政中心在日常工作時間外，包括晚間提供兒童托育服務。［12］公立機構的托育服務是以高昂的政府補貼為基礎的。在個人收費上，3-6歲的兒童每周在公立托兒所享受15小時的免費服務，超出部分需要家長支付費用。家長支付的額度與其收入相關，最高為每月每人150克朗且與子女數量成反比。私人機構兒童托育服務通常需要得到地方政府的許可。2002年兒童進入私人機構的比例是17%，其中大多數兒童參加的是父母合作團體提供的托育服務，該團體由父母自己組建并且工作在其中。［12］

二是課后照顧（After-schoolcare）。課后兒童托育服務針對6-12歲的大齡兒童，主要項目包括：娛樂小組，通常在學校中開展；家庭日間照料，由兒童托育員在兒童上學前或放學后在家中提供托育服務。［12］費用根據孩子的數量和家庭收入進行調整，一個孩子的費用占家庭收入的3%，二個或三個孩子的費用各為1%。［12］

3.時間支持

1900年瑞典通過了第一部產婦保護法，禁止在女性分娩后的兩周內從事工業生產工作，對女性實行無薪休假，這是瑞典時間支持政策的開端，之后這類政策不斷擴展、日益慷慨且休假期間的工作崗位受到法律保護。時間支持通常包括產假和育兒假以及彈性工作時間。

一是產假。目前瑞典的法定產假是18個月，其中產假補貼涵蓋16個月。其中的13個月享受工資的80%的補貼，最高每天105歐元；剩余的3個月的補貼是每天20歐元。多胎子女、單親家庭的產假和補貼都會相應增加。此外，1974年瑞典將一系列家庭福利和產假相結合，形成“父母保險制度（Parental insurance）”，成為世界上第一個將享受產假的權利延伸到父親的國家。之后出現兩次促進父親參與育兒的調整，1995年將15個月產假中拿出1個月的不可轉讓假期給父親；2002年將產假延長至16個月，相應的不可轉讓的假期延長至2個月；2008年出臺父母平均分享假期的獎勵制度，即越是父母雙方休假時間接近，得到的獎勵金越多。

二是針對產假之后、8歲以前的時間支持，主要是縮短工時，允許靈活安排工作時間，提供育兒假。有8歲以下孩子的父母在法律上有權將其工作時間減少到75%（1979年）。此外，當孩子生病時，父母可以享受短期的帶薪育兒假。

（二）德國案例：保守主義的強干預

德國是“保守主義”的典型國家，其“保守”也體現在家庭政策上，即盡量強調家庭的完整和家庭功能的發揮。這種特點在進入21世紀后，隨著外部環境的發展難以為繼，因此德國也開始了一系列平衡家庭與工作的改革，使得其男性養家模式有所削弱。根據2002年首次提出的“可持續家庭政策”原則，德國政府一直在尋求通過減輕工作與家庭之間的沖突來提高生育率和減少兒童貧困的措施。此外，在西德和東德統一之后，也面臨一些制度方面的整合。東德作為前社會主義國家，在家庭政策方面一度強調的是男性和女性勞動力的充分就業，以充足的公共服務解決托育問題。但是盡管如此，與其他國家相比，德國對于家庭的態度依然是偏“保守”的。

1.經濟支持

德國十分注重為家庭成員提供現金福利，幫助家庭成員尤其是女性減輕育兒的經濟壓力。育兒方面的經濟福利主要有兩種形式：兒童補貼或稅收減免。兒童補貼和稅收減免是普享的，按每月一次的方式支付，其金額視家庭中孩子的數量而定。以2014年為例，其標準是第一個和第二個子女各自可以獲得184歐元，第三個子女為190歐元，第四個子女及隨后每增加一名子女可以獲得215歐元。該福利一直持續到子女年滿18歲或者18-25歲仍在校接受教育者。但是后者是建立在收入核查基礎上的。如果父母是納稅者，其兒童補貼可以以稅收減免的方式實現。

此外，單身父母有特殊津貼。他們可以要求為每個孩子提供1 308歐元的額外免稅額，以解決家庭中只有一個潛在的收入來源的收入不足。

2.服務支持

公共兒童托育服務由非營利機構提供，除公共資助的托育機構外，家庭日托服務規模日益擴大。盡管私立機構的費用并非政府統一定價，但總體上，托育機構都得到各級政府大量補貼，其收費會根據家庭規模和收入有所差異。自2006年以來在職父母每年可從其所得稅中扣除高達4 000歐元的托兒費用。與其他國家相比德國的育兒費用較低。

從1996年開始3歲以上的學齡前兒童都有權進入托兒所。盡管有大量政府補貼給托育機構，但是這種機構設立的目的并非支持女性全職就業，主要是將其作為家庭和學校的過渡場所。2014年盡管有90%的3-5歲兒童進入托兒所，但是75%的兒童每天在機構的時間都不足7小時。此外，對于年齡較小的兒童，東西部提供兒童托育仍然遵循兩種傳統，東部地區為0-3歲兒童提供機構的正規照料服務，西部地區仍然按照“家庭主義”的傳統，由女性在家照顧0-3歲兒童。德國兒童托育服務的這種東西部差異降低了西部地區女性在工作上的靈活性。東部地區女性依賴全日制的兒童照料，其全職工作率明顯高于西部地區。

此外，由于德國的社會政策有很強的分權化特征，所以在育兒機構的收費和照顧時間上也存在較大的地區差異，這自然也帶來不同地區女性生育率和就業率的差異。

3.時間支持

在產假方面，1979年開始德國即規定允許有工作的婦女享受4個月的帶薪產假。從1986年到1992年帶薪親子假被逐漸延長到最長3年。與其他支持政策相比，德國的時間支持是相當慷慨的。盡管德國也出臺了一些特殊的勞動力市場方案以支持養育孩子的母親重返勞動力市場，但是支持的效果非常有限。因此政府轉而鼓勵女性通過“半就業”平衡工作與家庭。

（三）英國案例：自由主義的強干預

在埃斯平-安德森的分類里，英國被打上了顯著的“自由主義”標簽。［6］這反映在家庭生育支持政策上就是國家對家庭事務極少直接干預。英國的托育服務注重市場這只“無形的手”的作用，主要通過刺激私營市場的服務供給減少女性對家庭的依賴。直到1997年的工黨改革才開始將促進女性就業當作其執政目標之一。盡管如此，英國對家庭生育的支持仍然不高，女性仍被預期為“家庭照顧者”的角色。尤其是2010年緊縮財政的改革以來，英國家庭政策呈萎縮趨勢，從“累進的普遍主義（Progressive universalism）”原則轉向對弱勢家庭的有針對性的支持。具體如下：

1.經濟支持

英國的社會保障非常強調“基本保障”的原則，兒童津貼也不例外。分為普惠型和補缺型兩類。其中，普惠型兒童津貼是目前英國提供給所有兒童的普遍福利，不受兒童父母的收入和勞動狀況影響，它面向的是全部16歲以下兒童和正在接受全日制非高等教育的16-19歲兒童家庭。2014年一個孩子的家庭每周可獲得20.50英鎊，每多一個孩子每周可再獲得13.55英鎊。這一標準是維持孩子的基本生活，而遠遠不夠從市場上獲得照顧服務。

補缺型兒童津貼需要進行家計調查，它又可以分為工作退稅（Working tax credit）、育兒退稅（Children tax credit）、收入支持（Income support）三類。工作退稅針對的是家庭成員每周工作至少30小時（或至少16小時的單親家庭）且收入低的家庭，對其稅收進行返還。收入支持針對的是父母沒有能力進入勞動力市場的家庭，如子女5歲以下的單親家庭、懷孕的女性、有重大疾病或殘疾的家長；這兩項政策的補貼額度都視家庭情況不同而有區別。育兒退稅是在前兩項政策基礎上，對于家中有16歲以下子女（或20歲以下、仍在接受全日制教育或培訓的子女）附加的一項政策。2012年上述三項政策被整合退稅（Universal credit）取代，以簡化程序、提高制度的透明度和運行效率。

2.服務支持

1994年英國為育兒提供的稅收減免政策大大促進了女性就業和育兒服務需求，私立的育兒機構迅速發展起來。針對學齡前兒童的正規日間照料主要有三種形式：托兒所（Nurseries）、兒童托育員服務（Child-minders）以及游戲團體（Playgrounds），這些服務絕大部分是由私立機構提供。［13］

政府主要支持學齡前教育，目的在于銜接家校環境。學前教育為所有3-4歲兒童和來自貧困家庭的2歲兒童提供每周15小時、每年38周的教育。由于每天在校時間很短，可見，這種學前教育并不是為了支持這些家庭的女性的全職就業。其他形式的公共托兒服務包括雇主支付納稅人每周55英鎊的托兒代金券以及針對低收入家庭的工作退稅（Working tax credit），后者最多支付托育費用的70%。

從目前的評價來看，普遍反映的問題是：兒童托育費用較高且免費托育時間有限，這降低了中低收入家庭中母親的工作可及性。此外，貧困家庭在市場上購買托育服務需要耗費很大成本，而政府的支持并不能有效解決這一問題。

3.時間支持

20世紀70年代前英國只針對孕婦提供一次性的生育保險補助金。70年代后女性勞動力大量涌入勞動力市場，呼吁男性承擔家庭育兒責任的議題出現，男性陪產假應運而生。目前母親享有52周的產假，其中最多有39周是帶薪產假。在帶薪產假的前6周，收入水平是平均周薪酬的90%，后33周的收入水平略低一些。

父親的帶薪陪產假是在孩子出生后的20周至1歲之間，收入標準是平均工資的90%。除了帶薪產假外，父親還可以享受26周的無薪假期。但是從2015年開始母親的帶薪產假可以根據家庭意愿由母親轉讓給父親。

在育兒假方面，父母雙方每人每年可以享受每個孩子最多4周的無薪假期。但是只有當受雇父母在其所在公司工作一年以上才有資格享受。英國的產假和育兒假與工作掛鉤，對于無工作的女性來說，只能依靠特殊津貼維持收入。

（四）西班牙案例：家庭主義的弱干預

西班牙的家庭政策具有顯著的地中海國家家庭主義特點，非常強調家庭功能。甚至在弗朗哥（1936-1975）執政時期，家庭政策的重點是加強男性養家模式，提供家庭福利鼓勵正在工作的女性重返家庭；之后向民主過渡時期，針對家庭的干預減少，重點發展跟勞動力市場相關的社會保障，將家庭事務視作私域，盡量避免干涉。因此以平衡工作與家庭為目標的政策，大約在21世紀之后才逐漸起步。當時的初衷主要是應對生育率的低下，而且好景不長便面臨預算緊縮的情況。因此普遍認為對家庭弱干預的傳統，在西班牙并沒有根本性變化。從經濟支持和時間支持來看，西班牙的政策往往跟就業和繳納社會保險費相聯系，這似乎是在促進女性就業；但是另一方面，支持力度并不大，且公共服務不夠發達，因此并不足以為職業女性提供必要的生育支持。

1.經濟支持

一是稅收減免。自2000年以來頒布的所得稅法規包括針對大家庭、單親父母、低收入家庭和殘疾兒童的特殊福利；在區域一級，為特定群體提供了進一步的稅收優惠。2002年西班牙政府對3歲以下兒童實行每月100歐元的現金支付或1 200歐元全額所得稅的年度扣除，但這項福利給付對象為正在繳納社會保障稅的職業母親（不包括正在休假和沒有收入的母親）；2003年開始，兒童照顧成本在繳稅時可以部分扣除，第一名子女可以減免1 400歐元，第二名子女可減免1 500歐元，能夠減輕父母特別是處于經濟依賴地位女性的育兒成本。

二是生育及家庭津貼。2002年西班牙政府為刺激生育率開始為父母發放生育津貼，從第二名子女開始發放，隨子女數量的增加，生育津貼的金額也不斷增加，西班牙政府為第二名子女提供3 000歐元，第三名子女提供6 000歐元津貼，但由于政策的公平性遭到質疑，該津貼在2007年調整為給所有3歲以下子女提供2 200歐元的津貼。除了生育津貼外還有家庭津貼。西班牙的家庭津貼需要經過家計調查，每個家庭每月可以獲得24.25歐元，該津貼僅針對低收入家庭的18歲以下子女，津貼額度隨家庭子女數量增加而提升。

2.服務支持

兒童一般在教育領域中獲得托育服務，在教育領域之外的兒童托育服務被認為是家庭的責任。2006年第二輪嬰兒教育法的規定中將學齡兒童年齡降至3歲，公立學校的早期教育是免費的，3-5歲兒童的托育服務能夠通過學校獲得保障，但是學齡前兒童的公共服務仍然不足，0-2歲兒童的托育服務并不廣泛，獲得資格在各地有較大差異，私營兒童托育機構的作用更大。

學前教育的托育服務由公共和私營部門提供，公共托育服務質量較高，服務費用較低，但是等候時間較長，可得性較低。公共的育嬰場所開放時間為每天上午9-12點，下午3-5點，與父母工作時間沖突。私營部門費用高昂但是政府削減了對育兒服務的公共補貼，因此西班牙父母更加依賴家庭提供的非正式照顧，男性養家模式固化了女性對家庭網絡的依賴。

3.時間支持

一是產假。西班牙政府實施婦女可以享受16周全薪產假，生育雙胞胎的母親可以將產假延長至18周。母親在分娩后必須休6周產假，其余10周可以由父母任意一方享受。母親在產后6周恢復工作后，有權利采取非全職的工作模式。所有婦女均可以享受產假，但是母親必須在休假前繳納社會保障費用，西班牙設置了13天全薪陪產假，但只有正式部門的員工才有機會享受相關假期，事實上女性的產假權與工作和社會保障繳費記錄緊密相關。

二是育兒假。西班牙育兒假期限為12個月，最多延長至36個月，在父母享受育兒假期間沒有任何收入津貼，休假后的父母有權返回工作地點，但是簽訂臨時合同的雇員不能休超過合同期限的假期，失業和自營勞動者沒有休假的資格。西班牙在家庭政策方面改善了育兒假，為父親提供2周無薪育兒假，無薪育兒假使西班牙父母在使用假期時變得更加慎重，對育齡女性來說，無薪的育兒假和時長較短的產假無法降低女性的育兒壓力。

（五）四國政策結果的比較分析

在上述四國政策情況簡要分析的基礎上，我們可以通過圖2和圖3了解四國的比較情況。無論是公共支出還是帶薪假期，圖2和圖3都呈現出西班牙干預明顯較弱的情況。在其他三個國家中，如圖2所示，瑞典和德國的帶薪假都比較長，尤其是德國，這與其重視家庭、讓母親盡可能留在家里照顧年幼子女的理念相關。但是德國過長的育兒假對于女性重返勞動力市場產生不良影響。相比而言，英國的育兒假較短，盡管近幾年有顯著增長，但是仍低于OECD國家的平均水平，這表明英國對女性的時間支持有限。

在圖3中，瑞、德、英三個國家用于家庭福利的公共支出都遠高于歐盟的平均水平，但是其內部構成卻不同。瑞典的公共支出傾向于公共服務，而英國的現金福利占比較高，德國的現金福利和公共服務的區別則不大，另外德國還強調稅收返還。這表現出三個國家的不同特點是：瑞典傾向于通過公共服務的提供，將女性從家庭中解放出來；英國傾向于用現金福利提高有子女家庭的購買力，從而刺激市場發展，用市場手段解決育兒問題，或者通過經濟手段支持女性留在家里；德國則強調公共支出的收入再分配作用。但是需要說明的是公共服務支出并不必然支持女性就業。如上文的國別介紹所言，德國和英國盡管有大量財政資金投入于托育服務，但是由于機構托育時間較短，因此對女性全職就業的支持非常有限。

圖2 歷年各國帶薪產假和育兒假時間（周）

圖3 2015年用于家庭福利的公共支出占GDP的比例（%）

上述各國政策工具組合的不同，直接影響女性是否能夠有效平衡工作與生活，這種結果反映在女性就業狀態和兒童貧困率上（見表2）。從數據來看，仍然是西班牙的情況明顯落后于OECD國家的平均水平，而其他三國的情況都優于后者。從表2來看，瑞典實現了非常高的女性就業率，證明其政策支持的有效性；德國和英國的情況差異不大，兼職就業率略高于全職就業率，這跟上文提到的兩國的公共服務都不足以支持全職就業不無關系；而西班牙雖然女性整體就業率不高，但全職就業率卻遠高于兼職就業率，也高于德國和英國的全職就業率，有可能因為生育對貧困的嚴重影響，所以限制了女性兼職者的生育意愿。

從最終的宏觀結果上評價工作與家庭的平衡，則主要考察女性勞動力市場參與率和總和生育率，如圖4和圖5所示。除了瑞典之外，其他三國都是女性勞動力市場參與率明顯提高，而生育率都是在經歷了迅速下降之后，穩定在一個相對較低水平。瑞典女性的勞動力市場參與率和總和生育率都穩定在一個較高水平；英國和德國的趨勢一致，但是無論從女性就業還是總和生育率上，英國都要優于德國；變動最大的是西班牙，經歷了女性就業率迅速提高和總和生育率迅速下降的過程。

表2 2014年各國有子女的女性的就業狀態（%）

圖4 各國歷年（15-64歲）女性勞動力市場參與率（%）

圖5 各國歷年總和生育率

四、結論與討論：通過支持女性就業提高生育率

一般認為女性就業與生育子女有一定沖突，所以就業率越高生育率越低。但是蒙克對OECD國家的數據分析顯示女性的勞動參與率和總和生育率之間是“反J關系”，即短暫的負相關之后轉變為正相關；作者認為這種轉化是雙薪家庭興起的結果，而非原因。［14］本文的四個國家案例在一定程度上也證明了這一點。如圖4和圖5所示，四國女性的勞動力市場參與排序與總和生育率的排序是一致的。

因此本文從上述四國分析中可以得出的結論是：女性參與勞動力市場的趨勢是不可逆的，“再家庭化”方向的政策調整并不能有效提高生育率，因此政策平衡的方向必然是“去家庭化”的。進入21世紀以來，歐洲國家的政策方向已經或多或少都轉向支持女性就業，即使保守如德國、家庭傳統強大如西班牙也不例外。也就是說生育支持政策有效性的關鍵是看它在多大程度上促進了有子女的女性就業以及在多大程度上促進了勞動力市場的性別平等。

從政策工具的具體細節來看，盡管用于家庭生育支持政策的公共支出越高，平衡效果就越好（如瑞典和英國的公共支出均超過GDP的3%，其女性就業率和總和生育率也優于德國和西班牙），但是更重要的是支出結構和政策設計的細節。從公共支出結構來看，對比瑞典和英國，公共支出占GDP的總額相似，但是結果卻有較大差異。主要體現在幾個方面：一是在支出結構上，瑞典強調公共服務，而英國強調現金福利和市場服務，前者的服務效率和公平性要高于后者，這在兒童貧困率上有明顯體現；二是在育兒服務的內容上，瑞典不僅有全天候的公共服務，而且還有提供晚間托育服務的機構，課后服務也很充分，所有這些都保證了女性全職工作的時間，與此相比，英國公共服務時間較短，對女性全職工作的支持有限；三是在休假的設計上，瑞典有較長的產假和靈活的育兒假，前者保證了孩子從出生到1歲時可以得到充分的家庭照顧，后者保證偶然必要情況下育兒需求的滿足。

上述四國情況對我國未來設計家庭生育支持政策的啟示是：經濟、服務、時間三類政策工具應該綜合且有側重點地使用：經濟類政策在于保障兒童的最低生存需求，應有效“兜底”；服務類政策是三類政策的重點，公共資源應向這類政策傾斜，在政策設計上要能夠保證女性的全職工作時間；時間類政策應延長女性的帶薪產假至1歲以上并保護她們的工作權利，使得不適合公共機構照顧的嬰幼兒能得到家庭照顧；此外，政策設計要相對靈活，給予女性和家庭更多選擇。