韓國公共衛生應急機制及啟示
——以應對新冠肺炎疫情實踐為例

邱愛軍 崔勛

2020 年1 月20 日，韓國確診首例新冠肺炎病例，截至2021 年1 月20 日0 時，根據韓國疾病管理廳數據，韓國新冠肺炎確診病例總數73518 人，治愈并解除隔離60180 人，正在隔離12038 人，死亡1300 人，死亡率1.7%左右。目前看，韓國感染新冠病毒后的死亡率低于全球絕大部分國家和地區。在應對疫情中，韓國政府未整體要求停工和停產，僅在大邱、慶北疫情大規模暴發時對兩地進行了封鎖?？傮w上看，韓國抗疫經驗對各國抗疫有所鏡鑒。

韓國疫情及防控體系特點

（一）疫情反復下的有效管控

截至目前，韓國新冠肺炎疫情分為三個階段（圖1）。一是少量潛伏到集中暴發期。2020 年1月20 日至2 月17 日，韓國確診病例僅30 例，并未發生大范圍傳播感染事件。但2 月18 日至3月12 日，因出現第31 例確診患者，即新天地教會的“超級傳播者”事件，確診病例快速飆升至7869 例。其間，韓國多次提升傳染病警戒級別，并在2 月23 日提升為嚴重（最高）級別，進入全方位應對危機狀態。二是管控企穩到局部反彈期。在韓國政府和國民有效的應對下，2020 年8 月以前韓國新增確診病例明顯減少，治愈人數也明顯高于新增確診人數，疫情得到初步控制。但在8 月份，由于出現小規模聚集性感染事件，韓國疫情出現小幅反彈，之后雖較快得到了控制，但也為2020 年年底開始的大規模反彈埋下了隱患。三是大規模反彈到關鍵轉折期。2020 年11 月份開始，韓國確診病例迅速攀升，出現眾多教會、療養醫院、看守所等公共場所集體感染事件。同時，確診病例的密切接觸者感染率與感染途徑不明病例占比已從11 月底的40%升至12 月底的70%，人際接觸導致的感染情況比群聚性感染更為嚴重。韓國政府也隨即提升部分地區的防控級別，并發布《保持社交距離規定》，比如禁止五人以上聚餐等措施，逐步減少近距離接觸導致的二次感染，減緩了確診患者增長的勢頭。

圖1 韓國新冠肺炎疫情新增病例趨勢（2020年2月—2021年1月）

圖2 韓國新冠肺炎疫情病例全國分布圖（2021年1月20日）

（二）韓國疫情分布較為集中

從區域分布看（圖2），韓國人口最密集的首爾京畿道首都圈地區是確診人數最多的區域，占韓國所有確診人數的一半。曾經因為新天地教會“超級傳播者”事件成為韓國疫情重災區的大邱占比下降為11.1%。根據2021 年1 月20 日韓國疫情確診病例信息，首爾占韓國感染病例的31.1%、京畿道占25.2%、大邱市占11.6%、仁川市占4.9%、其他地區占27.2%。從感染渠道看，根據確診病例追蹤調查，韓國疫情38.3%屬于聚集性集體傳染、8.2%屬于境外輸入型傳染、7.1%與新天地教會事件有關、27.6%屬于其他類型、18.4%還在調查中。

（三）韓國疫情應對體系整體性突出

在本次疫情應對中，韓國疾病管理廳（KCDCA，隸屬于韓國保健福祉部）作為韓國傳染病危機應對體系的指揮中心，在疫情的監督檢測、防疫研究及政策制定等方面發揮了最重要的作用。根據應急管理規定，韓國政府相繼啟動了中央防疫對策本部（疾病管理本部執行）為指揮中心的應對機制、由總理擔任本部長的中央災難安全對策本部運營機制。地方層面也啟動了區域災難安全對策本部機制，確保一線醫院、病床及醫療物資能滿足疫情需求。若發生物資緊缺等超負荷狀況時，將由中央層面給予病床、人力、物資的支援，以此構建了全國上下的整體全面防疫體系（圖3）。

韓國應對新冠肺炎疫情的主要做法

2015 年，韓國曾經暴發中東呼吸綜合征（MERS）疫情。當時因政府早期不夠重視、宣傳不到位、未能及時排查隔離等原因，造成17000 人隔離、確診186 例、死亡38 人，致死率20.4%。這些被隔離、傳染的病例，大部分為首例患者就診醫院的醫護人員及院內病人。當年韓國政府因為疫情應對不力，受到民眾嚴厲批評。面對本次新冠肺炎疫情，韓國政府從2015 年中東呼吸綜合征疫情中吸取教訓，積極主動實施了符合自身國情的有效應對措施。

（一） 未雨綢繆的疫情演習和充足準備

據路透社報道，韓國曾在2019 年12 月進行過演習：一個韓國家庭感染了肺炎，為了應對疫情，韓國疾病管理本部專家小組開發了一種尋找病原體及病毒來源的技術，同時推進疾病檢測技術。負責演習的韓國疾病管理本部專家認為，這次演習幫助韓國在測試技術開發和識別病例方面節省了大量時間。2020 年1 月中旬中國公開新冠病毒基因圖譜后，韓國衛生部門與研究機構立刻開展研究。1 月下旬政府官員會見了多家醫療公司的代表，敦促這些公司開發可批量生產的冠狀病毒檢測試劑盒，并承諾給予緊急審批。2 月4 日，韓國政府批準了首款檢測試劑盒，當時韓國報告了16 例病例。此后，另有三家供應商快速獲批投入生產。可以說，韓國為此后18 日起疫情暴發提前做好了充足準備。

圖3 韓國傳染病危機警戒等級為嚴重時的應對體系

（二）低成本、高效率、大范圍檢疫檢測

疫情期間，韓國開發的實時聚合酶鏈式反應（PCR）檢測方法，將原來需要24 小時的檢測時間縮短為6 小時，且檢測費用僅為16 萬韓幣（約合1000 元人民幣），大大降低了檢測成本。同時韓國針對發熱、咳嗽等疑似患者，在全國各地設立了635 個臨時篩選診所及“不下車”移動檢疫診所。這一系列措施，不僅縮短了疫情檢測時間，減輕了醫療機構的壓力，也有效降低了疑似病例進出醫院可能導致的交叉感染風險。同期韓國開展大規?？焖贆z測，按人口比例估算，每150 名韓國人中就有1 人接受了檢測，遠高于全球大部分國家和地區的檢測比例。

（三） 智慧化、透明化疫情信息發布

2015 年中東呼吸綜合征疫情之后，韓國電信運營商KT推出了新一代傳染病預防系統GEPP，能夠實現對于傳染病患者從啟程至回家的全過程跟蹤。從韓國出現首例新冠肺炎確診病例后，韓國中央防疫對策本部每日兩次通過直播向民眾播報最新疫情情況。當出現新增確診病例時，會第一時間向周邊居民發送短信提醒，同時針對確診患者的活動路徑進行密切追蹤，比如通過收集確診患者手機GPS 信號、信用卡交易數據、監控鏡頭記錄等方式，還原確診患者的活動路徑，并向民眾公開。同時還會密集排查與確診病例密切接觸者，進一步降低交叉感染風險。

針對國外輸入病例防控，韓國采取特別入境程序流程，并通過“自我診斷APP”對每一位入境者進行詳細的信息登記和聯網監測。根據《傳染病預防及管理相關法律》第76條規定，醫療機構能夠共享入境者登記的信息，并在潛伏期14 天后自動刪除。

（四）系統性、免費醫療救治

作為一個中等發達國家，韓國的醫療水平在全球位于前列，人均床位數及人均負壓病房數均處在較高的水平，甚至部分指標高于經濟更加發達的日本。本次疫情，韓國政府也是依托于較完善的醫療體系，由韓國中央防疫對策本部及時從全國50 多家醫療機構采集樣本，并送往17 個市的一級研究機構進行分析研究。同時針對確診患者，無論是外國人還是韓國人，確診后在韓國進行的所有治療均實行免費政策，并會給予相應的現金補助。

（五） 迅速修訂、懲罰嚴厲的政策法規

2020 年2 月20 日，韓國國會保健福祉委員會召開全體會議，表決通過了旨在應對新冠肺炎疫情的三項法案，具體包括《關于預防及管理傳染病法律》《檢疫法》《醫療法》的修訂案，統稱“新冠三法”。很快，在一周后的2 月26 日，韓國國會通過了法案的修訂，為疫情期間個人隱私的暫時讓渡提供了司法基礎。新的法案中，針對原有傳染病預防及管理相關法律進行了修訂，對違反住院及隔離規定的行為，從之前的300 萬韓元（1.6 萬人民幣）以下罰款，強化為1 年以下有期徒刑或1000 萬韓元（5 萬人民幣）以下罰款。

（六） 高效率、統籌協調的干預機制

中央災難安全本部統籌協調中央和地方所有相關部門、機構，大力支援中央防疫對策本部的新冠防疫指揮工作。例如，行政安全部派遣現場狀況管理官員到地方政府，協助并監督地方防疫工作；外交部收集海外疫情信息、對外介紹國內疫情動態，以及對暫居疫情發生國的韓國公民進行宣傳指引工作；國防部調配并給予軍醫、護士等防疫所需的人力及相關設施的支援等工作。同時，面對疫情高峰期一“罩”難求的緊急局面，制定了每人每周以1500 韓元（約合人民幣8.5 元）的合理價格購買兩只口罩的限購措施。此外，為盡可能減少個體工商戶的經濟損失，未采用所有店鋪關門停業的做法，而是防疫部門在完成徹底消毒后，給予商戶“清凈”標志認證，并鼓勵當地公務員帶頭前去消費，減少消費者的恐慌心理，恢復日常消費。

對疫情防控的幾點建議

借鑒韓國新冠肺炎疫情防控做法，結合我國實際情況，做好疫情防控、復工復產及人民正常生活保障，提出以下建議：

（一） 建立責權明確的傳染病防控體系和預案機制

本次疫情，我國雖通過國家體制優勢，以舉國之力對疫情防控和患者救治做出了及時的應對。但我國疫情防控管理職能分散，責權劃分不夠合理的問題不可忽視，疫情防控體系、機制的進一步完善和改革的空間還很大。2020 年2 月26 日，習近平總書記在推進疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上特別指出要改革完善疾病預防控制體系與重大疫情防控救治體系建設。韓國從中央到地方全覆蓋的傳染病防控體系和責權明確的預案機制可以作為我國疾病防控體系和機制建設的重要參考。建議及時修訂并出臺相關法律法規作為依據，加快構建符合我國國情的防控體系和預案機制。

（二） 提升智慧化服務，構建線上線下，互聯互通的檢測管控系統

線下防控工作，可借鑒韓國，在全國建設大量臨時檢測所，減輕普通醫院的壓力，降低聚集導致的交叉感染風險。線上防控手段，應該加強新技術、新科技在疫情防控中的應用，進一步完善全國各地相繼推出的“健康碼”“行程卡”服務，避免形式上的“打卡”，構建強大且強制的智慧化疫情跟蹤和及時透明的疫情應急管控系統。通過線上線下，全方位的管控系統，破除疫情監測盲區，提升管控效率，有效保障生產生活的有序恢復。

（三） 進行精準化識別，出臺針對失業者及低收入群體的補助措施

根據韓國三星經濟研究所的報告，自2020 年新冠肺炎疫情暴發至今，韓國的失業率達到了14.6%，這一數值甚至高于1998 年亞洲金融危機時的9.8%，青年雇傭率也下降到41.3%，低于亞洲金融危機時的51.5%。韓國政府進行了精準化的人員識別，針對本次疫情造成的失業人員，采取了為期兩個月，每人每月50 萬韓元（人民幣3000 元左右）的現金補助措施。我國應進一步完善受疫情影響所致的失業人員及低收入群體的精準化補助措施，確保應對疫情“一個都不落下”。

（四） 因業施策，加快制定分行分類的精細化中小企業支持政策

本次疫情對全國經濟發展和就業造成了不小的沖擊，尤其餐飲、美容美發、賓館、旅游等服務行業影響最為嚴重。針對類似問題，韓國也出臺了分行分類的多項支援政策。比如，韓國中小企業風險投資部向小微企業提供200 億韓元（約合1.2 億人民幣）經營支持資金和1000 億韓元（約合6 億人民幣）特惠擔保貸款；針對機場免稅店入駐中小企業，實行減免50%租金政策；通信運營商對受影響較大的中小企業及職工，實行話費減免及補貼措施等。建議針對不同行業的中小企業，加快制定分行分類的多樣化、精細化支持政策。

（五） 出臺鼓勵開拓豐富優質線上文化服務模式的政策

新冠肺炎疫情影響下，線下文化服務停滯所導致的群眾線上文化服務需求陡增。韓國各大博物館和美術館在政府的號召鼓勵下，相繼推出了VR 體驗參觀、在線直播觀展等線上服務，為群眾提供了多樣化高品質的線上文化體驗。韓國國家圖書館也進一步增加了可在線閱讀的書籍種類和數量，并實行免費閱覽政策。建議加強公共文化場館智慧化建設的財政投入，抓緊出臺針對線上上映、展覽、演出等，新型商業文化服務模式的鼓勵政策，在保障群眾享受優質的文化服務的同時，促進文化產業的可持續發展。