關于我國基層綜合應急救援隊伍建設的幾點思考

郭其云 鄧彪

引言

基層綜合應急救援隊伍作為我國應急救援力量的重要組成部分，曾經在我國的應急救援工作中發揮了極為重要而特殊的作用，取得了顯著成績，得到了社會各界的高度贊譽（圖1）。

回顧我國基層綜合應急救援隊伍的建設發展歷程，2008 年四川“5·12”地震特大災難發生后，我國綜合應急救援體系建設開始快速發展，并逐步走向成熟；2009 年，為更好地貫徹《突發事件應對法》，國務院辦公廳發布了《關于加強基層應急隊伍建設的意見》（國辦發〔2009〕59 號），為基層應急隊伍建設指明了方向。2010 年，公安部出臺的有關強化消防隊伍應急救援職能的文件，提出了基層應急隊伍的實現路徑，即應該與當地的消防隊伍協調配合，相互取長補短。在此期間，公安部還根據基層應急救援隊伍的實際，印發了關于綜合應急救援隊伍建設步驟、標準等有關規劃以及基層隊伍裝備配備要求的文件，為各地基層應急隊伍的建設提供了重要指導。據不完全統計，到2017 年10 月為止，全國已經有99.7%的縣（區）配合當地的消防隊伍，各自建立起具有應急救援功能的基層隊伍，應急力量發展的前景越發光明。

2018 年，為加強應急救援隊伍建設，《國務院機構改革方案》提出組建應急管理部，以整合各方力量，提升救援效率。這一高屋建瓴、立意高遠的重大舉措，必將對我國整個應急體系建設產生持續而深遠的影響。但同時我們也應看到，對照機構改革方案要求，目前基層應急隊伍在建設過程中還存在很多突出問題，如頂層設計不足、資源配比分布不均、忽略協同聯動力量與機制執行成本之間的統籌關系。而且，由于應對力量不夠集中，各部門職能劃分有待進一步厘清，快速協調聯動等問題也急需解決。

圖1 消防員撲救爆炸起火的槽罐車

因此，面對新時期的歷史使命，如何適應職能轉變，理解掌握基層綜合應急救援隊伍建設的狀態，分析在隊伍組建發展過程中的突出問題，并針對性地提出解決意見和建議，從而進一步推動完善應對災害的各項救援準備工作既是形勢所需，也是時代呼喚。

基層綜合應急救援隊伍建設現狀分析

近年來，我國對基層綜合應急救援隊伍的建設重視度逐漸提高，在“十二五”突發事件應急體系建設專項規劃中專門引入了該項工作，公安部專門為強化應急隊伍建設和管理等工作開了三次現場會。隨后，各地根據國務院第59 號文件精神，陸續制定和下發了地區性的相關文件，全面展開了各項工作。

（一）隊伍初具規模

我國的應急救援隊伍建設經過長時期的艱難探索和實踐,取得了長足進展。各地在國家有關文件、政策的指導下，依托當地消防隊伍，紛紛建立起了既有專業知識、又有處理多種災害事故能力的應急救援隊伍，并進一步完善工作形成體系。例如，早在2010 年底，走在前列的湖南、山東等省便在全省各地級市、縣(市、區）等建立起應急支、大（中）隊；湖北省建立起以赤壁市為典型的“輪值輪勤”，以谷城縣、大冶市和宜都市為典型的“分點執勤”和以鄖西縣為典型的“混編執勤”三種模式的應急救援隊伍；云南等省從隊伍與機構建設、體制與流程完善、文件出臺、實戰拉練、經驗總結等七個方面，研究、制訂出了一套組建基層應急救援體系的有效方法。

再如，原北京消防總隊從2009 年8 月以來，分別組建了負責高層建筑滅火救援、地下建筑滅火救援、石油化工滅火救援和軌道交通專業救援4 支專業隊伍，于2011 年3 月進一步以原北京消防總隊為基礎，組建了北京綜合應急救援總隊，其中包括專門負責地震災害搜救的3 支重裝隊和8 支輕裝隊。這些專業隊伍普遍具有較強的綜合能力，其建設經驗可為基層綜合應急救援隊伍的完善提供借鑒和指導。

（二）組織各有特色

針對現有資源情況，全國各地建設了各具特色的應急救援隊伍。比如，湖北谷城縣以當地消防大隊為基礎，將應急辦以及其他具有應急救援職能的部門聯合起來，組成應急救援局；大冶市創新管理模式，以消防站為基礎組建成立了應急救援中心，在全市層面實行應急委員會、應急辦和應急救援中心三級管理；還有一些地區，創新領導機制，在成立縣級綜合消防大隊后，直接將政府常務分管領導、政府辦公室以及公安局等有關領導吸納進來，在基層救援隊伍以外不再單獨建立行政管理部門體系，如江蘇省鹽城市的建湖、亭湖、等7 個基層單位的應急救援隊伍即是如此。

（三）裝備基本齊全

按照“健全體系、完善機制、貼近實戰、警地融合、增強效能”的指導方向，全國約有300 個地級以上城市組建了戰勤保障大隊，逐步構建了消防隊伍日常儲存與社會支援保障相結合、實際物資儲備與企業物資制造能力相呼應、消防隊伍自身輸運與交通或物流部門運送協調聯動的儲運機制，迅速儲備了成批量具有高科技水平、能夠達到跨區域綜合性應急救援要求的裝備物資，形成了一整套覆蓋全國的應急物資儲備配備和輸運保障的網絡。依托消防隊伍，我國已建設了6 個國家陸地搜尋與救護基地，分別位于河北省石家莊市、廣東省廣州市、遼寧省沈陽市、浙江省紹興市、重慶市和新疆自治區烏魯木齊市。同時，根據實際需求，配備多種應急救援急需的特種專用器材1 萬多件套、車輛96 輛；在石家莊、北京、紹興、沈陽、長沙、成都、廣州、銀川、重慶、烏魯木齊等城市建設10 個應急救援裝備器材存儲庫。

（四） 經費保障有力

依據公安部出臺的關于基層應急救援隊裝備配備要求的文件要求，各單位經費來源主要有政府財政補貼、單位自籌、公益贊助、社會募捐等方式。例如，湖北省谷城縣的三個應急裝備物資存儲庫，便是依托當地的消防大隊、森林滅火隊伍和非煤礦山救援隊伍成立的，并且輻射全縣。為更好地建設應急救援隊伍，提升隊伍實力，各地逐步落實人員日常補貼、醫療保障、工傷撫恤、專家津貼等保障制度，投入了數量可觀的經費。例如，湖北省赤壁市由市財政負責資金支出，按照每人每月100 元崗位補貼以及每天20 元訓練補助的標準，發放給值班留守的隊員，極大地增強了隊伍的穩定性。

（五）制度日趨完善

在運行機制與法制建設方面，各地不斷總結建隊、聯動經驗，探索基本適應本地區隊伍組建和組織架構的運行機制，并適時出臺相關地區性標準、規定進行成果鞏固，實現法制化。例如，湖北依靠規章制度的建設，推動了應急救援隊伍在技能訓練、日常管理、生活保障、組織聯動等方面的運行體制日趨完善；云南文山消防救援支隊出臺了一系列規范性文件，規定在應急救援隊伍人員訓練和培訓方面，對非現役人員也實行準軍事化管理，提升了綜合應急救援隊伍運行效率。

基層綜合應急救援隊伍建設存在的主要問題與原因剖析

當前，隨著基層綜合應急救援隊伍建設的不斷發展壯大，在前進的過程中，也出現了許多亟須引起我們高度注意的突出問題，主要是：

（一）資源整合效率有待提高

綜合應急救援隊伍建設是一個綜合、系統、利國利民的公益事業，應從政府行為的高度而不是單純的部門或行業行為來理解。政府在綜合應急救援隊伍的建設中必須通過強有力的組織重構實現資源的高效整合，而不只是簡單地發揮協調作用。但由于種種原因，相當一部分地區基層綜合應急救援隊伍仍然存在理念含糊、職責不明，資源整合效率低等問題。2009 年國務院59 號文件對綜合應急救援隊伍的職責要求作了明確規定，然而在具體落實當中，各地區在不同程度上存在職責不明確、執行打折扣、政府作用相對弱化等現象。出現這些問題，一方面是由于建設理念上的偏差，沒有從頂層設計的高度去把握資源整合的重要性，另一方面是由于對綜合應急救援隊伍的職責要求認識不足、落實力度不大，致使在隊伍組建、資源整合等方面缺少相應的集中統籌和目標牽引力度。

（二）隊伍發展質量受限

基層應急救援隊伍存在發展質量受限的問題，該問題突出體現在應對重特大災害事故的能力亟待提高。究其原因，主要體現在三個方面：一是政府主導的綜合應急救援隊伍在組建、管理、聯動、保障和培訓的組織架構方面，對各個部門資源整合和組建統籌力度不大；二是在組建模式的設計方面，“綜合”的職能定位彰顯力度不大，模式設計還不夠成熟；三是在組建綜合應急救援隊伍時，其核心職能定位與凸顯方面，與其他應急力量之間形成的應急救援格局或體系在職能上缺乏銜接、互補和配套。

（三）協同運行成本較高

各地區的基層救援隊伍雖然在組建上主要依托當地消防隊伍，但也有部分依托專業力量，因此，在組建模式上編制不統一，特別是隊員來源成分復雜,參差不齊。不僅如此，由于在如何處理“綜合”職能定位達成和人員編制穩定二者之間的矛盾時，各地協調解決的認識、能力、程度不一，編制人員來源差異造成系統內部部門多元分散，導致隊伍缺乏集中穩定，極易造成運行機制錯綜復雜，管理、聯動困難，在隊伍日常管理、崗位補助、訓練演練、教育培訓、聯合作戰和協同保障等方面點多、線長、面廣、散亂，機制運行、部門協同成本偏高。

（四）后勤保障缺乏統籌

基層救援隊伍在組建時布點過于分散，由此帶來的弊端不一而足：一是資源整合空間、范圍縮小，導致優勢資源的選擇、資源的高效整合質量下降，從而弱化了隊伍組建的質量保證力度；二是攻堅和分散覆蓋兩者難以兼顧，導致基層綜合應急救援隊伍區域救援能力作用發揮不明顯；三是容易造成專業救援力量、志愿救援隊伍、應急救援隊伍三方面的統籌失調，導致重復建設、財力分散、經費跟進困難三方面的財政經費使用與保障問題。

進一步加強基層綜合應急救援隊伍建設的建議

針對上述問題，我們必須以對社會負責、對人民負責、對歷史負責的精神與態度，切實遵循、貫徹落實“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”的方針，緊緊抓住機構改革的大好時機，用足用好政策優勢，認真思考，采取得力措施，努力建設一支具有中國特色的“素質優良、結構合理、適應需要、敢打必勝”的基層綜合應急救援隊伍。

（一）加強頂層設計下的宏觀統籌

加強宏觀統籌，要求我們轉變理念、理清思路，通過政府對應急救援隊伍領導管理機構的組織架構整合，實現在隊伍組建中強有力的組織領導和各部門的資源高效搭配，從而在本質上發揮“政府主導”作用：一是要確保組織架構對于綜合應急救援隊伍建設過程中的資源整合，職能發揮中的組織指揮和訓練管理培訓工作中的指導高效有力；二是要緊緊圍繞“綜合”的職能定位要求設模式、建隊伍、順機制、強保障，特別是在組建思路上做到清晰明確，堅持在發揮政府的組織架構、設計基礎的主導作用條件下，依托當地消防隊伍，吸納各個部門專業人員或者直接招聘社會專業人員，同時做好穩定各專業人員、數量規模、管理協調機制、培訓體系和待遇保障等工作。

（二）積極創建隊伍質量保障新格局

通過對湖北省三種組建綜合應急救援隊伍模式的比較與分析，以及通過北京消防救援總隊組建專業滅火救援隊和重型、輕型地震災害搜救隊等實踐受到的啟發和借鑒，我們可以在三個方面完善建隊思路。

一是在組建模式上：在省、市、縣級成立綜合應急救援隊伍時，可以采用專兼結合、兼職聯動等多種方式；在鄉鎮一級組建應急隊伍時，可以采用職業、志愿或兼職、志愿相結合的方法——其中職業、兼職和志愿人員優先選取各行業中專業技術精湛、實踐經驗豐富者作為主要來源，專兼結合的模式滿足了“人員集中穩定”“專業互補集成”“隊伍效能發揮”三大要求，可以實現“綜合”的職能定位切實得到最大化。

二是在隊伍質量保障格局上：在確保綜合的基礎上，將應急救援隊伍并入應急救援體系的總體布局中進行考慮，確保“綜合內有專業，綜合間有互補融合，專業內有協同配合，專業間有聯動，綜合和專業隊伍融合發展”。

三是加快統一指揮體系建設，盡快形成合力。要借機構改革的大好時機，整合優化現有救援力量，努力探索構建高效、集成、專業、聯動、協同的應急救援隊伍管理指揮模式，充分發揮各類應急力量的優勢與特長，最大限度地調動其參與救援的積極性，保障其合法權益。

（三）努力達成資源共享，實現互聯互通

要想充分發揮好省、市、縣和鄉鎮級兩種綜合應急救援隊伍的作用，必須抓住三項重點：

一是必須高效發揮省、市、縣級隊伍建設職能，鄉鎮級隊伍的全面覆蓋以及依托各專業力量、其他力量組建的綜合性應急救援隊的補充，形成多點開花、合理布局、全面覆蓋的綜合應急救援網絡。

二是必須依托應急救援指揮通信網絡平臺，實現災情預警、聯動響應、統一指揮和協同保障等順利進行的要求，保證各支應急救援力量與其他力量之間的職能發揮和聯動協調。當前，亟須解決各相關職能部門各自為政、信息系統封閉、互聯互通困難等弊端，最大限度地減少重復、同質化建設。

三是應緊緊抓住平安中國、智慧城市建設時機，充分運用大智移云技術，統籌規劃信息化建設布局，強化資源共享力度，確保最優化、最大化地實現應急資源效益。

黨的基層組織是黨的肌體的“神經末梢”，是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。通過研究和探索西南銅業分公司黨委在堅持黨的領導、加強黨的建設進程中，如何以“三抓三要”為煥發基層黨組織活力的方法與途徑，帶領全體黨組織與廣大黨員在融入中心、進入管理中發揮黨委、黨支部和黨員的“三個作用”，為公司實現“打造一流銅冶煉企業”愿景目標提供智力支撐和組織保障。

（四） 大力加強實戰能力建設

在基層綜合應急救援隊伍人員教育培訓、日常訓練和綜合演練等方面，國內外有許多經驗可以借鑒，如德國在應急救援隊伍標準化建設中的人員培訓思路、模式、機制，安徽省在應急管理人員培訓方面的方式方法等。總體來說，可以在基礎理論培訓、專業培訓、專項培訓和綜合演練四個層面組織實施：

一是依托當地消防隊伍訓練場所、基地、地方院校或培訓機構組建滿足綜合應急救援隊伍教育培訓、訓練演練要求的訓練培訓基地，形成專業設立、課程內容、訓練課時等更加專業化、層次化、系統化的配套培訓體系。

二是組織開展日常訓練，充分利用隊內訓練基礎設施組織實施體能技能、戰術配合、專項類型災害事故處置等訓練科目，定期開展真火與煙熱環境下的模擬作戰等訓練，切實做到常訓常備。

三是定期組織開展應急救援隨機拉動演練，通過預案制定和綜合演練，發現在隊伍管理、訓練設置、聯動響應、聯合作戰和協同保障等方面存在的問題，不斷在指揮的運行機制方面加以完善，提高綜合應急救援能力（圖2、圖3）。

四是重視從戰爭中學習戰爭，通過戰評總結、案例解剖等形式，積極總結經驗、吸取教訓，不斷提高隊伍實戰化水平。

（五）逐步固化良性運行機制

基層綜合應急救援隊伍的建設發展不僅依靠組建模式、人員編制、管理方式、培訓基地和經費保證等剛性環節的支撐，還需要創建、完善一整套確保隊伍常備、常訓、綜合、實戰的運行機制來提供軟件支持。

同時，在運行機制較為成熟完備的基礎上應適時通過立法工作將機制建設成果鞏固下來。實現運行機制的法律化是實現依法促建、依法促訓、依法促戰的有效途徑，對于推動應急救援綜合效能的發揮具有重要推動力。

（六）不斷加強多維保障力度

要想建設并完善發展一支專業高效的基層救援隊伍，在基礎建設、裝備供配、崗位補助、演練培訓等方面都離不開經費落實。要以政府財政支持為主、部門經費保障為輔、社會捐助為補充，積極拓展籌資思路和渠道。

一是搞好專項財政預算上報工作，推動政府合理分配經費落實任務。

二是出臺相關政策建立專項經費劃撥長效機制，保證經費來源的持續穩定。

圖2 消防員疏散轉移被困群眾

圖3 開展被困人員救援訓練

三是要積極開展社會宣傳，通過政府向企事業單位、社會團體等提供適當、合法政策傾斜，激發、鼓勵社會、企業、團體、個人的捐助積極性。

結束語

基層綜合應急救援隊伍建設是一項功在當代、利在長遠的重要工作，也是政府防災減災救災能力提升的關鍵環節。必須認真分析當前建設現狀、總結存在問題、搞好頂層設計，抓住重點環節。主要從優化隊伍組建模式、完善運行機制、加強多維保障等方面綜合考慮，統籌規劃，結合實際，注重實效，努力構建滿足需要、協同聯動、效能優良的基層綜合應急救援隊伍體系。