地震易發區房屋設施加固工程實施進展與政策法規保障思考

呂郁昕 王平 蒲曉武 柴少峰 許世陽 王蘭民

引言

地震災害的突發性和巨大的破壞力，嚴重危害人類生命財產安全，嚴重破壞社會經濟發展，嚴重影響社會穩定秩序。在科學技術和經濟全球化加速發展的現代社會，地震不僅會給人民生命財產帶來巨大災難、對經濟社會造成重創，對國家政治體制機制和政權穩定造成影響；也會引起區域甚至全球經濟金融震蕩、產業中斷，甚至導致世界產業布局和能源戰略發生調整。因此，目前世界各國都把有效組織開展防震減災行動作為保障國民基本生存權和社會經濟穩定發展的重要任務。

我國是全世界地震災害最為嚴重的國家之一，地震活動頻度高、強度大、震源淺、分布廣，歷史地震曾造成重大的人員傷亡和經濟損失。20 世紀以來，我國地震造成了近70 萬人遇難，主要是地震引發的建（構）筑物的倒塌破壞和地震滑坡、水災、火災等次生災害造成的。據我國現行抗震設防所依據的地震動參數區劃圖，全國約58%的國土面積為7 度及以上高烈度設防區（圖1），涉及50%的城市，其中70%百萬以上人口的大、中城市均是。我國地震災害風險較高，當前地震高烈度設防區農村仍有大量的土木結構、磚木結構、石砌結構、泥草房等抗震性能較差的房屋；城鎮尚存在未達到抗震要求的老舊建筑物和棚戶區；不同時期建設的交通、水利、電力、通信、供水、供氣等基礎設施以及廠礦企業也存在大量的地震災害隱患。

圖1 我國地震烈度7度及以上地區分布圖（引自：中國地震局工程力學研究所）

地震是目前人類無法控制的自然現象，而開展房屋和工程設施加固是降低地震災害風險，保護人民生命財產安全，維護經濟社會可持續發展最為直接有效的手段。通過改善房屋設施的抗震性能可將地震災害損失減輕至人類的可控范圍內。2018 年10 月10 日，習近平總書記主持召開了中央財經委員會第三次會議，對我國自然災害防治工作做出了全面部署。會議指出，要針對關鍵領域和薄弱環節，開展提高全國自然災害防治能力的九項重點工程，地震易發區房屋設施加固工程是其中之一。為加快推進地震易發區房屋設施加固工程實施，本調研組選取四川、云南、西藏、甘肅、寧夏、吉林、黑龍江7 省、自治區及其有關市縣，就該項工程進展情況進行了現場調研。本文分析論述了各地實施的典型經驗、存在問題與困難，并進一步提出了加快推進該項工程實施的組織措施、保障機制和法規政策方面的合理化建議。

加固工程的實施進展與典型經驗

為貫徹落實習近平總書記關于提高自然災害防治能力的重要指示精神，國家發展改革委、應急管理部、財政部、教育部、工業和信息化部、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家衛生健康委員會、國家能源局、中國地震局、中央軍委后勤保障部等15 個部門組成協調組，全面推進地震易發區房屋設施加固工程實施。相關省、自治區、直轄市成立了工程實施領導機構，因地制宜，制定了實施方案，全面啟動了加固工程，并已取得顯著進展，積累了許多好的做法與經驗。

（一）實施進展

國家層面，成立了地震易發區房屋設施加固工程協調工作組，全面部署推進加固工程實施工作。2019 年10 月15 日協調組召開全體會議， 15個成員部門參加了會議，學習貫徹習近平總書記關于防災減災救災、提高自然災害防治能力重要講話精神，審議加固工程總體方案，研究部署下步工作。協調工作組組長、國家發展改革委副秘書長趙辰昕出席會議并講話。會議要求各部門要進一步加強協作，一是共同完善加固工程總體方案，盡快提交自然災害風險防治工作部際聯席會議辦公室審議；二是抓緊組建加固工程專家組，全面開展支撐體系建設；三是各部門盡快組織編制本行業加固工程實施方案，全力推進加固工程順利實施。

部委層面，協調組辦公室中國地震局負責組織編寫《地震易發區房屋設施加固工程技術指南》，為工程實施提供技術支撐。2019 年5 月6 日中國地震局組織中國地震局工程力學研究所和哈爾濱工業大學專家就《地震易發區房屋設施加固工程技術指南》編寫進行研討（圖2），在房屋設施加固理念、加固對象、加固技術、加固標準等關鍵問題上達成共識，并安排落實了指南的編制任務。同時，中國地震局部署實施地震災害風險調查和重點隱患排查工程，開展風險普查試點，為加固工程提供加固實施依據。2019 年10 月8 日，司法部會同住建部印發《建設工程抗震管理條例 （征求意見稿）》，該條例的頒布為我國境內從事建設工程抗震的勘察、設計、施工、鑒定、加固、維護及其監督管理等活動提供了部門規章保障。

圖2 中國地震局在哈爾濱召開《地震易發區房屋設施加固工程技術指南》編寫研討會

圖3 云南省昆明市加固后的住宅樓

省市層面，地震易發區省級地方政府成立了加固工程實施領導機構，結合省情，因地制宜，制定了實施方案，主要依托城鎮棚戶區、農村危舊房、泥草房改造，移民搬遷、災后重建、抗震改造、農村民居地震安全工程和行業維修加固工程等相關項目資金與政策，推進實施房屋設施抗震加固工作（圖3、圖4）。

各省地震部門針對加固工程需求，積極開展活動斷層探測、地震危險性評價、地震小區劃、震害預測、地震災害風險評估等工作，做好防震減災規劃，積極推進全國地震重點監視防御城市的城市地震危險源探測工作，并將項目成果運用到城鎮建設、規劃工作，為地震易發區房屋設施加固工程提供技術支持。

（二）典型經驗

1.設立領導小組，統籌部署工作實施

地震易發區各?。ㄗ灾螀^、直轄市）統籌推進自然災害防治“九大工程”，分別成立了省級自然災害應急（防治）領導小組，下設辦公室，統籌部署工程實施，提前謀劃、先行先試，統籌管理和推進本地區和各行業抗震加固實施。

2.重視加固項目全過程管理，強化工程質量監督

圖4 云南省昆明市采用隔振技術加固的某單位辦公樓

各省發改部門積極指導各地加強項目儲備和管理，將地震易發區房屋設施加固工程納入國家重點項目庫系統并實施動態監督。住建和相關行業部門加強工程建設質量監管，對加固工程實行立項、設計、施工、驗收等關鍵環節的全過程管理，并采取交叉檢查、省級督查的方式，逐戶落實改造情況，限期整改問題隱患。

3. 推廣應用新技術，提升房屋抗震性能

相關省大力推廣應用減隔震技術，注重培養專業隊伍，開發了高性能的橡膠隔震支座，形成了較成熟包括研發、設計、產品提供、施工和后期服務在內的成套技術服務隊伍。云南省強制性規定全省范圍內公共設施必須采用減隔震技術（圖5），以提升房屋設施抗震性能。

4.明確部門職責，實施績效考評

地震易發區各省將房屋設施加固工程列入職能部門重點計劃，實行限定目標任務、責任領導、質量標準、完成時限、考核獎懲的責任制度；將地震易發區房屋設施加固工程實施進展納入各級政府的績效考評，建立改造進展報送制度，定期通報、檢查、督導各職能部門實施進展情況；開展質量安全檢查，及時發現和協調解決加固、改造過程中的困難和問題。

5.建立專家智庫，加強技術服務指導

為適應城鄉建設防震減災工作需求，加強建筑工程抗震設防質量管理和抗震防震技術的推廣應用，根據各省震情及經濟發展需要，建立包括住建、發展改革、財政、地震、國土、規劃、教育、交通、農業農村、能源、水利、衛生健康、工業信息、軍委后勤保障等多部門組成的技術專家智庫。

6.開展教育培訓，提升建造隊伍技術

圖5 某辦公樓加固采用隔振技術

各地組織編制并印發抗震節能農居設計施工圖紙，抗震構造圖集，農村危房加固改造指南等，科學引導農民建造具有抗震能力的房屋。借助人社廳培訓平臺，面向農村工匠開展農居規范化設計、施工的教育培訓，引導農民工群體運用抗震技術開展農村自建、城市建筑物施工作業，提高農村、城市房屋抗震性能。

加固工程存在的困難與問題

在地震易發區房屋設施加固工程實施中，各地在政策標準、資金扶持、組織實施等方面存在一些亟須解決的突出困難和問題。

（一）政策與標準

目前，不少地方對加固工程具體目標、標準、進度安排、實施機制和相關政策缺乏明確認識，需要依據統一的技術指南，因地制宜制定適應當地需求的加固技術和標準。同時，各省主要依據棚戶區改造、危舊房屋改造、泥草房改造、農居地震安全工程、災后重建、扶貧攻堅和行業既有維修加固工程等方面的政策法規開展房屋設施加固工作，而缺乏針對地震易發區房屋設施加固工程具體需求的政策法規支持。因此，各地急需國家層面盡快出臺用于指導地震易發區房屋設施加固工程實施的指導意見和統一的技術標準。

（二）資金籌措

有的部門、單位（如住建、水利、軍委后勤保障部門等）有用于危舊房、棚戶區、大壩、軍用房屋設施等專項維護常態化資金，但缺少用于常態化加固的財政政策支持，無法滿足統籌覆蓋全國地震易發區的房屋設施加固需要；地方政府需要專項加固經費用于推進轄區內房屋設施抗震加固工程；房屋設施加固工程量大，時間緊迫。目前加固工程資金渠道單一，僅依靠政府財政補貼遠遠不夠，需要社會力量充分參與，而社會資本進入改造工程的政策不明確，沒有激勵機制，不利于社會資金投入，資金盤活難度大。另外，地震易發區房屋設施加固工程推進中的資金需求可以分為兩類：一類是項目運作經費，一類是建設資金。項目運作經費的需求在各地都存在，因經濟發展不平衡，專項資金保障不齊，地震風險高的地區往往當地財政籌措資金難度大，目前基本保障沒有完全落實。因此，要在較短的時間內完成全部加固工程任務，急需拓寬加固經費籌措渠道。

（三）組織實施

加固工程實施涉及中央和地方的不同行業、部門、企事業單位及業主個人，需要進一步完善健全工程實施的管理體制、協作機制、責任分工、組織保障措施等。基層實施力量較弱，農村缺乏實施抗震加固的專業技術人員，需要加大培訓指導力度；城鎮需要進一步基層管理實施機制、明確基層政府權責。

老舊建筑加固工程因產權關系復雜、涉及面廣、利益主體復雜，投入成本高，是一項復雜的社會系統工程，需要建立協調機制。例如，抗震加固工作的實施過程中將不可避免的存在入戶施工，對室內裝修、建筑外觀及配套設施的拆改與恢復，因改造、加固可能會不同程度減少房屋使用面積，且施工期間對業主的生活生產造成一定影響，民眾加固改造的意愿不易調和等具體問題，均需要做大量耐心細致的協調工作。

全面推進加固工程相關保障措施的建議

為了合理規范地推進地震易發區房屋設施抗震加固工程的順利實施，需要構建完善的體制、機制和法規用于指導、規范、保障地震易發區房屋設施加固工程的順利實施。

（一）進一步完善實施體制和機制

盡快出臺完善地震易發區房屋設施抗震加固工程的頂層設計和總體實施方案，明確中央、地方各級政府的職責分工機制，建立健全資金投入、配套政策支撐體系，形成自上而下可靈活復制的實施機制。有效整合已有各類房屋和工程設施維修、加固、改造工程，聚焦地震易發區建筑物和工程設施抗震薄弱環節和災害隱患，有序全面推進加固工程實施。

完善地震易發區房屋設施加固工程監管機制，從加固工程申報、立項、施工建設、竣工驗收階段，逐段加強工程建設科學與質量監管，開展定期或不定期專項檢查，建立加固實施全過程監管體系。設立地震易發區房屋設施加固項目資金專戶，專款專用，?？詈怂悖瑢Ｈ斯芾怼灮课菘拐鸺庸躺陥蟊忝翊胧?，簡化程序，保持單位和個人申報渠道暢通。建立監督通報機制，疏通社會監督渠道，對不履行或違規操作的部門和個人依法追究相關責任。

（二）研究制定政策法規和技術標準保障措施

研究地震易發區房屋設施抗震加固工程標準與法律法規的銜接，明確加固實施方案、施工、驗收的法規和標準依據，研究制定加固工程在土地規劃、建設規劃等方面的具體規定，盡快印發《地震易發區房屋設施加固工程技術指南》，使管理者有法可依、有標準可依。明確加固實施主體權責職能，制定地震易發區房屋設施加固管理條例或指導性意見，使各職能部門依據職權和法定程序，依法管理地震易發區房屋設施加固活動，維護加固秩序，全面設防、突出重點，提升地震易發區房屋設施抗震防災能力。

探索應急管理、住建、地震、規劃、交通等部門聯合立法模式，針對地震易發區的危舊房屋需要拆除重建的，規定選擇原址重建的，保證原宗地的建筑容量不變，重建房屋的容積率符合城市規劃法規規定的容積率標準，剩余土地使用面積優先用于建造應急避難場所。

（三）構建基層網格化管理平臺

在地震易發區基層探索實施房屋設施抗震加固網格化管理模式，結合致災因子、孕災環境、承災體將縣、區城鄉土地劃分為數個網格，補充完善房屋設施檔案資料，成立房屋數據統計工作組，摸清底數，對本地區民用、工業、基礎設施進行詳細排查評價，對完成鑒定排查的房屋設施登記造冊，建立臺賬，收集房屋結構、建設年代、設計施工圖紙等基本資料，形成地震易發區房屋設施抗震管理數據庫。對不同網格范圍內的房屋設施進行抗震等級鑒定，根據鑒定結果分別建檔立卡，分類制訂房屋設施抗震設計、加固實施方案。根據網格員管理需求，配套相應的設備、經費，網格員由當地住建部門、應急管理部門及居民區戶主代表組成，幫助協調居民的加固改造意愿。

（四） 科學規劃工程階段目標

全國地震易發區房屋設施加固工程量大面廣，難于在較短時間內全部完成。為了在地震發生前完成地震風險高、災害隱患大的房屋設施加固工程，建議進行地震易發區地震災害風險分級，結合地震災害隱患排查，確定優先加固的房屋和工程設施，分階段實施，以期收到顯著的減災實效。例如，第一階段優先在8 度及以上設防烈度區的地震易發區實施加固示范工程；第二階段，在7 度及以上設防烈度區的地震易發區全面實施加固工程；第三階段，在全國范圍內普遍推廣地震易發區房屋設施抗震加固。

在實施加固工程時，要綜合考量設防目標和加固成本，在滿足設防目標的前提下分別測算加固成本，合理控制改造面積，兼顧改造群眾居住環境，優先選擇可靠度高、成本低、擾動小的加固方式，實現“加固優化”。

（五）統籌拓寬經費籌措扶持渠道

統籌農村危舊房屋改造、棚戶區改造、災害避險安置工程、抗震加固、行業設施維修加固等專項資金，按照地震易發區地震災害風險程度、加固工程量大小和各省區經濟發展狀況，安排各省地震易發區房屋設施抗震加固工程專項財政資金。在財政扶持上應向經濟欠發達的地震高風險區適度傾斜。同時，應拓寬各類經費籌措渠道，利用市場機制，對加固房屋可提供低息或無息貸款，探索引入保險機制、房屋設施抗震加固公益基金，制定相關激勵政策，調動企業和社會資金參與，多渠道籌措，保障必需的資金支持；確保列入抗震加固、拆除重建、避險遷移計劃的加固工程項目能夠按期完成。

（六）加強減隔震和抗震加固新技術的推廣應用

以法律法規的形式明確新建、改建、擴建的學校、醫院等公共設施必須采用減隔震技術和抗震加固規范技術，鼓勵普通民用建設采用減隔震、置換混凝土、增大截面、粘貼鋼板、加設鋼筋混凝土板墻、粘貼纖維復合材料、利用鋼結構與蓋板加強梁柱節點連接（圖6）、粘滯阻尼器消能支撐減震、加設抗震圈梁與構造柱等加固技術，以進一步提高房屋設施抗震性能。

（七）建立加固工程技術指導和服務體系

地震易發區相關省、自治區、直轄市政府應當根據國家加固工程技術指南和相關技術標準，結合本地區實際情況，制定當地加固工程技術標準和抗震加固圖集，建立技術服務隊伍，為加固工程實施提供技術指導和服務。同時，要開展地震易發區災害風險評估、房屋設施隱患排查等前期工作；要做好活動斷層探測、地震危險性分析、地震小區劃、震害預測等基礎性工作；鼓勵開展抗震加固新技術和新材料研發工作，為加固工程提供科學依據。

圖6 鋼結構加固梁柱節點技術展示

借助人社廳和各類協會、學會培訓平臺，建立地震易發區房屋設施加固工程管理、監督、設計、施工人員培訓制度。一方面，面向農村工匠開展農居規范化設計、施工的教育培訓，引導工匠群體在實際工作中運用抗震民居技術；另一方面，應組建由建筑、結構、勘察、抗震加固技術、應急評估等領域專家組成的技術咨詢隊伍，建立專家咨詢論證機制，對加固房屋和工程設施的監測、鑒定報告和加固建議方案進行科學論證，確保城鄉房屋和工程設施抗震加固工程的科學性。

（八）宣傳引導房屋設施加固工程實施

結合國家安全日、防震減災日等專題，普及民居抗震設防的相關知識（圖7），加大地震易發區房屋設施抗震加固相關法規、政策、技術和防震設防知識的宣傳，將農村民居抗震知識融入到“科技下鄉”活動，編制、印發農村民居抗震知識掛圖、折頁民居設計等圖冊。在實施加固工程時，要結合個人住房產權私有化的特點，有計劃地分步實施，要充分尊重居民意愿，對不愿意加固房屋的城鄉居民要廣泛開展抗震設防和地震安全知識普及，化解居民對房屋設施加固的各種顧慮，調動居民實施房屋加固工程的主觀能動性。

圖7 四川省汶川災區重建抗震梁柱建造技術展示

結語

地震易發區房屋設施加固工程的實施是對習近平總書記提出的“堅持以防為主，防災救災相結合；堅持常態減災與非常態救災相統一”要求的有效踐行，是對國家防震減災“從注重災后救助向注重災前預防轉變”的重大體現。我們相信，通過地震易發區房屋設施加固工程的實施，可以有效地解決低收入家庭的住房安全問題，體現社會公平、公正；可以提升和完善城市功能，改善城區落后面貌；可以優化配置土地資源，促進土地合理利用；可以增加社會就業，促進地區的產業結構調整；可以密切黨與人民群眾的感情，促進社會和諧；可以顯著提高我國地震災害防御能力，大幅度減少地震造成的人員傷亡和財產損失。

致謝：四川、云南、甘肅、寧夏、西藏、黑龍江、吉林等?。ㄗ灾螀^）發展改革委、應急管理廳、住建廳、地震局等部門和中國地震局工程力學研究所為調研組實地調研提供了大力協助和有價值的調研材料，在此一并表示衷心的感謝！