農村土地產權制度改革與農村信貸市場發展
——以農村可抵押財產范圍變化為視角

◎謝勇

發展農村信貸市場，降低農民融資成本，拓寬農村融資渠道，服務農業和農村經濟發展，是全面推進金融服務鄉村振興、助力農業農村現代化的重要舉措。土地是農民最重要的財產，是農村最重要的資源。長期以來，重使用、輕流轉的農村土地產權制度對于保障農民生存權和居住權、維護社會穩定發揮了重要作用，但也制約了農村土地產權抵押價值的發揮以及農村信貸市場的發展。以農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革為內容的“三塊地”改革以及農村承包地、宅基地“三權分置”改革有利于擴大農村可抵押財產范圍，增加農民和農村的優質抵押品，為金融機構擴大涉農貸款規模、防范涉農貸款風險創造了有利條件，為農村信貸市場發展提供了歷史機遇。但農村土地產權制度改革還需要進一步深化。其中，承包地“三權分置”改革紅利的釋放有待于農村土地確權和登記制度的完善，宅基地“三權分置”改革成果有待于轉化為立法成果，從而進一步增加農村可抵押財產范圍，降低農村融資成本，防范農村信貸市場風險，為農村信貸市場發展尤其是大型商業銀行涉農貸款有序增長創造更好的法治和政策環境，實現涉農貸款普惠性與商業可行性的有機結合，推動農村信貸市場不斷深化和完善。

健全農村土地產權制度是農村信貸市場發展的基礎

產權制度是商品經濟和現代金融的基礎制度。在《國富論》中，亞當·斯密認為法定產權是經濟發展的原動力之一。馬克思在《資本論》中也提出了產權的概念，認為所有權是開展商品交換的重要條件。制度經濟學十分重視產權制度，將其視為人類社會制度中最古老和最為基礎的制度之一。新制度經濟學進一步深化了對產權的認識，主張明確產權對于降低交易成本和克服公有產權外部性具有重要意義。產權保護有賴于法律規范，但法學上并沒有嚴格的產權概念。法學上，產權主要表現為所有權、知識產權、他物權以及物權化的債權等具有對世性的財產權利。在社會主義市場經濟建設過程中，我國逐漸形成了以所有權、知識產權、用益物權等權利為主體的產權制度。

土地作為重要的生產要素，明確其產權后才能使其順利參與社會生產和交換。我國土地歸國家和集體所有，土地所有權不能流通；土地產權主要表現為用益物權，即土地使用權和收益權。我國土地產權制度呈現城鄉二元化特點。在城市，國有建設用地使用權從所有權中分離出來，進入市場交易，解決了社會主義公有制下市場如何配置土地資源的問題；在農村，土地則承載著更多社會職能，尤其是社會保障職能，農村土地產權制度改革經歷了從農民私有制到農民集體所有制的轉變。農村承包地從所有權與承包經營權“兩權分離”發展到所有權、承包權、經營權“三權分置”，農村宅基地正在開展所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，農村經營性建設用地允許上市流通，農村土地征收制度發生了深刻變化。農村土地產權制度每一步的發展和完善，不僅解放和發展了農村生產力，也為農村信貸市場發展創造了條件。

首先，農村土地產權制度改革為金融機構積極發展農村信貸業務提供了動力。一方面，農村土地產權制度改革解放和發展了農村生產力，推動了農業農村經濟發展，產生了巨大的“三農”金融服務需求。另一方面，農村土地產權制度改革有效提升了廣大農民的收入水平，帶動了農村地區存款增長，增加農村信貸市場資金供給。近年來，各大金融機構紛紛瞄準農村“藍?！笔袌觯瑢ふ倚碌臉I務和利潤增長點，農村信貸市場呈現出組織多元化的新競爭格局。

其次，農村產權制度改革深刻影響了農村信貸市場交易方式和交易規模。農村土地的用益物權包括農村土地承包經營權、宅基地使用權、農村集體經營性建設用地使用權、農村集體公益性建設用地使用權等權利。在城市，建設用地使用權及房產流動性強，是優質抵押品。而農村土地承擔的社會經濟職能較多，為保障農民生活來源、保護農民居住權，農村土地承包經營權、宅基地使用權轉讓受到嚴格限制，原則上不能用于抵押；農村集體公益性建設用地使用權的用途具有公益性，不能轉讓，不能用于抵押；農村集體經營性建設用地規模小，直到2019年《土地管理法》修改時才允許入市，在此之前，缺乏流動性，難以用于抵押。農民、農村經濟組織等經營主體最大的存量資產是農用地、宅基地和集體經營性建設用地，由于無法抵押，這些資產無法盤活，很難取得信貸支持，農村“融資難、融資貴”問題比城市更為突出。近年來，國家出臺了一系列支農支小再貸款再貼現和貼息等優惠信貸政策，推動農業信貸可得性、便利性不斷提升。如果不推進農村土地產權制度改革，農村大量土地資產就不能盤活，商業銀行開展農村土地產權抵押融資創新仍將舉步維艱，金融支持“三農”發展將缺乏動力。因此，農村土地產權制度改革直接決定了農村信貸市場發展的深度和廣度。對此，李怡忻、孟繁瑜（2016）認為，土地制度創新是農村金融創新最重要的方面。

數據來源：Wind。

再次，農村土地產權制度改革對農村信貸市場結構影響深遠。雖然我國已經形成城鄉統一的金融市場，金融資金可以在城鄉之間自由流動，但與城市相比，農村地區生產資料的市場化配置程度較低，投資機會少、回報率低，金融資源更多分配到城市地區。金融交易本質上是信用交易。不同類型的金融服務提供者，獲取信用信息的方式和成本不同，交易規模和模式亦不相同。直接融資市場由于門檻較高，在滿足“三農”金融需求方面存在天然不足。大型商業銀行因缺乏深入農村基層營業網點、對農民信用信息進行全面采集、加工和使用的有效機制，發放涉農貸款規模有限。相反，農村商業銀行、農村信用合作社、村鎮銀行等小型銀行機構本身來源于鄉村社會，其工作人員對本地農民的信用情況較為熟悉，在開展涉農信用貸款方面更具優勢。到2018年末，中小型銀行（含信用社）涉農貸款余額占比達64%，大型銀行占36%（見圖2）。2015～2018年，小型銀行（含信用社）涉農貸款余額增加4.14萬億元，是大型銀行增量的1.74倍；年復合增長率達10%，高于大型銀行4.2個百分點（見圖3）。

作為正規金融有效補充的民間借貸依賴于熟人之間的信用網絡和聲譽機制，能夠較好地克服農村缺乏有效抵押資產的問題，反而成為提供農村金融服務的重要途徑。關于造成農村金融抑制的原因，存在不同認識。張曉琳等（2017）認為，農村金融制度創新，關鍵在于產權制度改革。王德福（2017）認為，造成農地抵押權能不足的主要原因不是產權制度，而是農地特殊性、農業弱質性和農民生計，以及由此導致的市場缺陷。前一種觀點更符合實際情況。農地特殊性、農業弱質性在各國均相同。近年來，農民生計問題隨著我國二三產業比重大幅度提升、農村人口轉移至城市以及全民社會保險和保障加強而得到極大緩解。目前造成農地抵押權能不足的主要原因是產權制度及與產權制度相配套的登記確權和交易制度尚需進一步完善。隨著農村產權制度改革措施在法律規范上落地，農村可抵押資產明顯增加，大型商業銀行在農村信貸市場中的份額將會增加，正規金融在農村地區將獲得更廣闊的發展空間。

數據來源：Wind。

數據來源：Wind。

農村土地產權制度改革對農村信貸市場的影響

（一）農用地產權制度改革對農村信貸市場的影響

農用地是農村土地的主體，是農村最重要的生產要素。我國農用地的產權制度改革經歷了四個發展階段：

第一個階段是土地改革階段。以1950年《土地改革法》頒布為標志，將地主土地所有制變革為農民土地所有制，并建立了以“農民所有、農民經營”為特征的農村土地制度。當時農村信貸市場發展滯后。在農民土地私有制下，農村土地流轉不僅未促進金融業發展，反而導致土地集中和部分農民失地。因此，改革農民土地私有制勢在必行。

第二個階段是農業合作化和人民公社化階段。1953年至1956年，我國開展農業合作化，農村土地產權轉變為“集體所有、集體經營”，形成“三級所有、隊為基礎”的農村土地產權格局。當時我國實行計劃經濟體制，沒有市場化的金融行為，也就談不上農村土地產權制度對農村信貸市場的影響。

第三個階段是家庭聯產承包階段。安徽鳳陽小崗村農民自發開始將集體所有土地的使用權和收益權分配到農戶，實現了農用地所有權與承包經營權的分離，帶來了兩方面的效果：一是農用地所有權不能轉讓，防止了土地集中，確保農民不失地；農村集體經濟組織成員都能分到承包地，生活有保障。二是農戶對承包地進行自主管理、使用、收益，勞動與收入掛鉤，克服了人民公社吃大鍋飯情況下“搭便車”問題，對農民產生了正向激勵。

農用地“兩權分離”產權制度，有利于實現農用地的使用價值，較大程度上推動了農村經濟發展，解決了廣大農民的溫飽問題，大幅提升了農民收入水平。農民的金融服務需求日益增加，農村地區存款規模增長，農村信貸資金供給相應擴大。2018年，農村居民人均可支配收入14617元，比2010年增長了1.33倍；城鄉收入倍差（農村為1）由2010年的3.0倍縮小至2.7倍（見圖4）。到2018年末，農村貸款余額26.64億元，較2010年累計增長1.72倍（見圖5）。

數據來源：國家統計局。

數據來源：Wind。

然而農用地“兩權分離”制度尚未解決如何高效實現農用地交換價值的問題，以及農用地的流動性問題，對農村經濟和金融發展主要有三個方面的影響：一是我國農業難以進行規?；⒓s化農業生產，制約了農業生產力水平的進一步提高。二是農民的生產要素收入受到限制。土地是農民掌握的重要生產要素，但農用地產權轉讓受到嚴格限制，轉讓行為必須征得發包人同意。實踐中，農戶直接轉讓承包經營權變現的非常少。據農業農村部統計，2018年，全國農戶家庭承包耕地流轉形式中，出租（轉包）占81.09%，互換占5.79%，股份合作占5.47%，轉讓占2.74%，其他占4.91%；農民人均可支配收入14617元，其中，工資性收入占41.02%，經營性凈收入占36.66%，轉移凈收入占19.98%，財產凈收入僅占2.34%。隨著大量農村勞動力轉移到二三產業，這種制度的弊端就開始凸顯。三是農戶享有的農村土地承包經營權原則上不能用于抵押，限制了農戶獲得貸款的渠道。承包地“三權分置”改革之前，只有荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，即俗稱的“四荒地”上的承包經營權可設立抵押權。農戶很難從商業銀行尤其是大型商業銀行獲得貸款。農村融資仍主要依賴于熟人之間的信用機制。熟人之間的信用機制具有鮮明的地域性。在掌握貸款人信用信息方面，農商行、農村信用社等服務于特定區域的小型、區域性金融機構，更具優勢，在農村信貸市場上占據更為有利的地位。傳統民間借貸屬于典型的熟人之間的交易，依托于熟人社會的信用機制，能較好地控制信用風險。李宏偉（2014）認為，目前我國的各類正規農村金融機構不適合大面積地向農戶開展小微額度的生產性融資，原本定位于正規金融補充的民間借貸反而成為農村信貸市場重要的融資渠道。

第四個階段是農用地“三權分置”改革階段。承包經營權是一種以農村集體經濟組織成員身份為基礎的權利，與社員身份相“捆綁”，限制了農用地流轉。這一制度主要存在三方面不足：一是農民的土地收入主要為勞動收入，不易獲得要素分配。二是土地與勞動力之間的剛性結合缺乏彈性，不能實現土地與勞動力之間的動態、協調搭配，農村土地資源配置不能實現帕累托最優，農用地使用價值不能最大限度地實現。三是土地資源缺乏流動性，導致農村缺少有效的抵押財產，不利于農村信貸市場發展。改革開放以后，大量農村人口轉移到城市，大量勞動力從第一產業轉移到第二和第三產業。1978年，我國的城市化率為19.72%。2020年，我國常住人口城鎮化率超過60%，戶籍人口城鎮化率達到45.4%。當前我國農村沒有足夠的勞動力來支撐分散化的小農經濟，農用地產權制度又不允許土地產權與農民相分離，這導致不少農村地區出現耕地撂荒現象。

重使用輕流轉的農村土地產權制度不利于農民增加收入、獲得貸款，農村土地產權制度改革勢在必行。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出賦予農民對承包地的抵押、擔保權能，強調保護農戶宅基地用益物權。2016年，中央提出農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”要求，改革重點是放活土地經營權，但要堅持兩個前提條件：一是要堅持社會主義公有制，保持農用地農民集體所有制不變，并進一步明確所有權行使人及行使方式，落實農民集體所有權；二是要穩定農用地承包關系，保護農戶承包權，防止農民失地，維護農村社會經濟穩定。放活經營權既是為農用地規?；?、集約化經營掃清障礙，也是為農民增加要素收入、拓寬融資渠道創造條件。同年，中國人民銀行等五部委決定開展承包地經營權抵押貸款試點工作，向符合條件的承包方農戶或農業經營主體發放抵押貸款。2018年修正的《土地承包法》將“三權分置”改革成果通過立法形式予以確立，就農用地規定了所有權、承包經營權、承包權和經營權四種權利，對承包經營權和經營權的流轉作了區分。土地承包經營權的流轉僅限于互換和轉讓兩種方式，并且要符合法定條件：一是流轉只能在同一集體經濟組織內部進行；二是互換需向發包方備案，轉讓則需經發包方同意。土地經營權流轉可通過出租（轉包）、入股或者其他方式進行，流轉條件無需征得發包方同意，只需向發包方備案，且不限于在同一集體經濟組織內部流轉。考慮到我國農村現狀，為降低農民交易成本，修正后的《土地承包法》對于土地經營權的設立和流轉采取登記對抗主義，而非登記生效主義。2020年通過的《民法典》也對承包地“三權分置”作了規定。

農用地“三權分置”法律制度正式確立后，其產權結構已明晰：從所有權中分離出土地承包經營權，所有權歸農民集體享有，承包經營權歸農戶享有；從土地承包經營權中分離出經營權，承包權歸農戶享有，經營權歸經營權人享有。農用地用益物權主體不再限于本農村集體經濟組織成員，農用地經營權的主體與客體之間不再以社員身份關系為紐帶。這一制度在維護社會主義公有制、保護農戶承包權的基礎上，釋放了農用地用益物權的流動性。經營權流轉只受到兩方面限制：一是流轉期限不能超過土地承包經營權剩余年限；二是取得經營權的人不能改變土地用途。分離出經營權之后的承包權，雖然使用和收益土地的權利已經轉移，但仍是聯系農民和土地的重要紐帶，可確保農民不失地。立法上雖未規定經營權可抵押，但因經營權可自由處分，在實現其交換價值時并無障礙，依據法理應當可以抵押。

農用地產權“三權分置”制度將對農村經濟和金融產生深遠影響。第一，農用地產權“三權分置”使得農民可以按生產要素獲得分配，拓寬了農民的收入渠道。李延敏、羅劍朝（2005）在對比各個國家和地區金融發展經驗后發現，發達的農田交易市場是發展農田抵押貸款的前提。第二，農用地經營權可通過多種形式自由流轉，為土地規?；?、集約化經營創造了條件，也為進一步提高農業生產率掃清了制度障礙。農村撂荒地可通過流轉經營權集中經營，避免土地浪費，有利于解決深度城市化后由誰耕種土地的問題。第三，農用地經營權流轉打破了集體經濟組織成員資格限制，為包括返鄉農民工、鄉賢、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員在內的城市常住人口返鄉或下鄉創業創造了條件。今后勞動力從農村向城市單向流動的格局將被打破。隨著部分更高素質的勞動者、管理者流向農村，參與農業生產，將進一步帶動農業增效、農民增收和農村繁榮。

承包地“三權分置”產權制度改革對農村信貸市場產生深遠影響。第一，農民要素收入增加和農業生產集約化、規?；l展，將極大促進農村儲蓄資金供給和信貸需求增長，農村信貸市場規模將相應擴大。尤其是，農業從勞動密集型的小農經濟向資金密集型和技術密集型的現代農業發展，專業大戶、家庭農場、農村專業合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的資金需求更大，將進一步催生農村信貸服務需求。第二，可抵押財產范圍擴大，將大幅降低農村融資成本。2020年，農村互助會互助金利率（溫州指數）均值為12.68%，高于金融機構人民幣加權平均利率7.61個百分點（見圖6）。農民可抵押財產增加，將大幅降低涉農貸款風險，減少涉農貸款風險溢價，降低農村融資成本。隨著占農用地主體地位的家庭承包地的經營權可用于抵押，農民、農業的融資渠道將極大拓寬，融資成本將大大降低。在現代金融體系中，抵押品是最易量化的信用信號，也是最有力的增信工具。2014年，村鎮銀行90%的貸款屬于抵押或擔保貸款。2015～2020年，四大行信用貸款余額平均占比從27.3%提升到31.2%，提升了2.9個百分點（見圖7），采用抵押擔保方式的貸款仍占絕大部分。由此可見，擴大抵押財產范圍對于發展農村信貸市場意義重大。

數據來源：Wind。

數據來源：2015-2020年工農中建行年報。

在小農經濟環境下，即使法律允許農用地承包經營權用于抵押，每個農戶可抵押的土地有限，每戶的承包經營權變現價值低，可貸金額低，以農用地承包經營權作抵押的貸款效率低、成本高，難以推廣。楊德旗等（2016）指出，甘肅酒泉市農戶平均承包約10畝土地，平均每年每畝土地承包價約500元，即使還剩余30年承包期，每戶承包土地經營權的價值也不超過15萬元。根據《土地承包經營權抵押貸款管理辦法》第十條規定，抵押率最高不超過40%。故單戶農戶可抵押貸款的數額不高。筆者在調研時發現，在部分丘陵地區，無法進行機械化生產，戶均土地少，進城務工的農戶即使將承包地免費交給其他村民耕種，常常也無人耕種，形成撂荒地，單戶承包地的經營權幾乎沒有流動性。而在農用地經營權可自由流轉的情況下，規模化農業生產經營使得經營權抵押切實可行，這有利于降低融資成本，提高單筆抵押貸款數額。同時，由于抵押品的價值和交換價值較易衡量，大型商業銀行在獲得借款人弱信用信號的劣勢將被抵銷。可以預見，隨著體量巨大的農用地經營權抵押品入市，大型商業銀行在農村信貸市場上所占的份額將會快速提升，長期在農村融資中占據重要地位的民間借貸所占份額將會大幅下降；隨著正規金融服務在農村的可得性、易得性增加，農村信貸市場的融資成本有望持續下降。

（二）農村宅基地產權制度改革對農村信貸市場的影響

新中國成立以來，我國農村宅基地產權制度經歷了四個發展階段：

一是從新中國成立到改革開放之前，我國宅基地從農民所有的產權制度發展為農民集體所有的產權制度。1954年《憲法》規定了農民宅基地所有權。1962年修正的《農村人民公社工作條例》規定了宅基地歸生產隊所有，禁止出租和買賣。這一階段我國實行計劃經濟，沒有市場化的金融交易，談不上農村宅基地產權制度對農村信貸市場的影響。

二是從改革開放到《物權法》施行前，宅基地產權受到嚴格管理，逐步確立了一戶一宅、面積法定和禁止城市居民購置宅基地三大原則。1982年2月，《村鎮建房用地管理條例》對城鎮居民取得宅基地的條件作了嚴格限定。1997年4月，為保護耕地，我國確定了一戶一宅原則。1998年《土地管理法》廢除了城鎮居民使用農村集體土地建住宅制度。1999年5月，國務院發布通知，不允許城鎮居民購買農村宅基地。這一時期，宅基地產權制度趨于嚴格，宅基地使用權交易被嚴格限定在農村集體經濟組織內部，實際凍結了宅基地使用權交易市場。宅基地使用權無法抵押，不能用于融資。同時，安土重遷的農民收入增加后，首要選擇是在宅基地上建住宅，其金融服務需求增加，一定程度上促進了農村信貸市場繁榮。

三是從《物權法》施行到啟動宅基地“三權分置”改革，宅基地產權制度改革破冰。2007年，立法機關將宅基地使用權納入《物權法》保護范圍，在立法上確定了宅基地使用權的產權屬性。但隨著大量農村人口流入城市，農村住宅閑置問題愈發突出。另外，由于農用地、宅基地和住宅流轉受到嚴格限制，幾乎不具備流動性，農民要素收入的渠道十分狹窄，融資手段和能力明顯不足。2013年11月，中央決定試點改革宅基地產權制度，推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，增加農民財產性收入，建立農村產權流轉交易市場。允許農民住房財產權抵押，為農民融資創造了條件，對發展農村信貸市場具有重要意義。但是，我國在房屋和土地使用權的抵押和流轉上實行“房地一體”原則，在宅基地使用權不可轉讓的情況下，實現農民住房抵押權面臨法律困境。同時，城市居民不能到農村買房，農村住房只能在農民之間流轉，考慮到宅基地使用權流轉的限制，農村住宅實際只能在農村集體經濟組織內部流轉。農戶對宅基地享有“一戶一宅”“無償取得”的權利，農戶在已經有住宅且只允許有一套住宅的情況下，很少有再購買農村住宅的動機，市場需求嚴重不足。低流動性的農民房屋的抵押價值很低。2015年3月，我國啟動農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點工作，這次改革也被通俗地稱為“三塊地”改革，但這次改革試點并未放行農村宅基地和住宅交易。增強農村宅基地、農民住房的流動性，對于農民增收、農村信貸市場發展具有重要意義，是目前農村宅基地和住宅產權制度的改革方向，但改革路徑仍在摸索之中。2018年，中央一號文件提出農村宅基地“三權分置”改革，要求適度放活宅基地和農民房屋使用權，在農村宅基地改革方面邁出重要一步，但如何“放活”尚無具體辦法。宅基地“三權分置”改革試點工作再度延期，各改革試點地區正在不斷摸索之中。

四是從2019年《土地管理法》實施至今，宅基地產權進一步規范化管理。2019年8月，《土地管理法》進行第三次修正，除明確一戶一宅、戶有所居、面積限定、限制流轉的原則外，增加了自愿退出和盤活利用兩項制度。取得城市戶口的農戶可自愿退出宅基地，這樣增加了農村集體經濟組織可利用的宅基地使用權。但農戶退出的宅基地使用權以及農村閑置的宅基地、住宅如何盤活利用，尚無具體規定，各地實踐做法不盡相同。新修訂的《土地管理法》并未規定宅基地“三權分置”制度。宅基地和農村住宅流轉仍然受到嚴格限制，城市居民到農村建房原則上被禁止。宅基地使用權和農村住宅并不能在農村和城市之間自由流動，住宅用地城鄉二元化格局并未打破。

當前，農村宅基地產權改革主要體現在用益物權方面，農民可以通過退出農村宅基地、出租農村住宅、盤活利用閑置宅基地和住宅獲得收益，擴寬了生產要素分配渠道，但農村宅基地使用權處分以及在擔保物權方面的改革尚無實質性突破。因此，宅基地產權制度改革對于農村信貸市場發展的意義主要體現在，農民收入提高帶動儲蓄資金增加以及農村二三產業發展衍生的金融需求增加。宅基地使用權不屬于適格的抵押財產。農村住宅雖可用于抵押，但由于宅基地和農村住宅的流轉受到嚴格限制，其用于抵押融資的價值十分有限，農民的融資渠道并未因此得到有效拓寬。

（三）農村建設用地產權制度改革對農村信貸市場發展的影響

改革開放以來，各地鄉鎮企業快速發展。部分鄉鎮企業在市場競爭中被淘汰，所占建設用地亦被閑置。由于我國建設用地呈現城鄉二元化格局，農村建設用地要轉化為城市建設用地需經過土地征收程序，但土地征收受到嚴格限制。因此，放開農村經營性建設用地使用權流轉限制、盤活農村經營性建設用地資產是亟待解決的問題。2015年3月，我國啟動農村集體經營性建設用地入市制度改革。2019年修正的《土地管理法》吸納了改革成功經驗，從立法上確立了農村集體經營性建設用地入市制度。一是明確了入市條件為符合規劃用途且取得集體經營性建設用地登記；二是明確入市方式包括出讓、出租等方式；三是明確使用權人可以是單位也可以是個人，沒有社員身份要求，集體經營性建設用地可在市場上自由流通。農村集體經營性建設用地入市后，使用權人可以通過轉讓、互換、出資、贈與或者抵押等方式進行流轉。據此，農村集體經營性建設用地的一級和二級市場均已建立。《土地管理法》進一步明確農村集體經營性建設用地使用權的流轉參照國有建設用地進行，確立了城鄉“同權同價”原則，破除了經營性建設用地城鄉壁壘，徹底釋放了農村集體經營性建設用地使用權的流動性。

盤活農村集體經營性建設用地有利于農村二三產業發展，以及催生農村金融新需求。中國人民銀行貨幣政策分析小組（2020）指出，2019年，我國東部、中部、西部和東北地區本外幣涉農貸款分別同比增長 9.1%、9.3%、5.2%和 2.1%。我國農村二三產業相對發達的東中部地區涉農貸款增長快，而東北地區作為我國產糧基地，其涉農貸款增長反而最低。可見，農村二三產業融資需求比第一產業要大得多。由于農村集體經營性建設用地使用權具有更強的流動性和更大的使用價值，大型商業銀行等金融機構對農村集體經營性建設用地使用權作為抵押品的接受程度要比農村房屋所有權和農用地經營權高得多。故釋放農村集體經營性建設用地的流動性為農村集體經濟組織、農民和農村其他市場主體提供了優質信貸抵押資產，拓寬了農民和農村經濟主體融資渠道，大型商業銀行在農村信貸市場中的份額也將因此而不斷提高。

農村土地產權制度改革政策建議及農村信貸市場發展前景

農村產權制度改革最核心的是“三塊地”改革和農用地、宅基地“三權分置”改革。目前改革雖然取得了巨大成績，但仍面臨諸多問題，農村土地產權制度還需要進一步完善，改革還需進一步深化，配套制度有待進一步健全，才能完全釋放農村土地產權制度改革紅利，擴大農村可抵押財產范圍，為農村信貸市場深化發展創造法治環境和政策環境。

（一）積極推動宅基地“三權分置”改革成果轉化為立法成果

從“三塊地”改革中的宅基地管理制度改革試點到宅基地“三權分置”改革試點，宅基地制度改革始終是農村土地產權制度改革的重點和難點。“三塊地”改革從2015年3月起，歷經四年試點，農村土地征收、集體經營性建設用地入市改革均已完成，并轉化為立法成果。唯獨宅基地管理制度改革成果沒有轉化為立法成果。“三權分置”改革中，承包地“三權分置”改革成果已經轉化為立法成果，只有宅基地“三權分置”改革仍在探索中。宅基地所有權、資格權、使用權分置的產權制度尚未建立。在宅基地所有權歸農民集體所有和宅基地使用權歸農村集體經濟組織成員享有的兩權分離產權制度下，宅基地使用權只能在農村集體經濟組織內部流轉。雖然中國人民銀行等六部委制定了《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，但依據我國“房地一體”的處分原則，農村宅基地使用權和農村住宅的流動性很小。在城市化進程中，農村人口流向城市是必然趨勢。根據一戶一宅、無償取得的原則，農戶可免費申請一處宅基地使用權。因此，農村集體經濟組織內部對宅基地使用權和農村住宅的需求很小，在只允許宅基地使用權和農村住宅在集體經濟組織內部流通的情況下，此類產權很難變現。部分城市居民，尤其是退休人員對農村宅基地和住宅有較強需求。城市近郊的農村宅基地和住宅對于城市居民的吸引力尤其大。農村宅基地使用權和農村住宅的需求市場主要在城市而非農村。如果宅基地“三權分置”改革成果不能轉化為立法成果，宅基地使用權的流動性就不能釋放，農村宅基地使用權和農村住宅仍不屬于優質抵押財產。

增強農村宅基地使用權和住宅的流動性應從兩方面入手：一是在堅持農村宅基地由農村集體所有、保護農民資格權的基礎上，釋放宅基地使用權的流動性。宅基地產權制度改革涉及我國房地產政策、土地政策、城鄉規劃、財政收入以及農民居住權保護等各個方面，涉及各方利益，影響深遠。建立完全統一的城鄉建設用地使用權和房屋交易市場，目前時機尚不成熟。借鑒經濟適用房、兩限房等政策房的交易政策，建立全國統一或者地區統一的專門的農村住宅交易市場是當前最可行的政策。在農村住宅市場上，允許宅基地使用權和農村住宅在城鄉居民之間流轉，給予購房人以物權保護，才能有效釋放其流動性，使宅基地使用權和農村住宅成為優質抵押財產。相對于承包地的用途管制，宅基地使用權和農村住宅是流動性更好的資產。如果宅基地“三權分置”改革成果轉化為立法成果，不僅廣大農民的要素收入渠道拓寬、抵押資產增加和信貸渠道拓寬，也會為城市居民向農村流動掃除障礙，改變當前城鄉人口流動格局，改變農村面貌，會對農村信貸市場產生深遠影響。二是完善進城落戶農民有償退回宅基地使用權制度。進城落戶農民的宅基地使用權依法受到保護。農民不應僅因將農村戶口轉為城市戶口而失去宅基地使用權。進城落戶農民對農村居住權保障的需求很低，鼓勵進城落戶農民依法有償向集體經濟組織退回宅基地使用權有利于節約農村土地、減少農村住宅空置。但進城落戶農民退回宅基地使用權如何補償，集體經濟組織收回宅基地使用權后如何利用，可否轉為農村其他類型建設用地等法律規則亟待完善。允許農村集體經濟組織將收回的農村宅基地集中使用，依法轉化為經營建設用地，有利于盤活農村土地資源，增加農民收入，擴大農村優質抵押資產范圍，促進農村信貸發展。

（二）建立和完善承包地“三權分置”配套制度

承包地“三權分置”改革成果雖已轉化為立法成果，承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”產權制度已經確立，張學軍（2021）認為，配套制度不完善顯著抑制了制度創新的活力。但承包地“三權分置”要在實踐中發揮作用還依賴于農村土地劃界、確權和登記制度的完善。俞濱、郭延安（2018）認為，農地確權頒證、明晰農地產權是實施農地抵押融資必須考慮的配套性制度。定分方可止爭。承包地物理劃界是明確其產權邊界的前提。林冬生（2016）及李怡忻、孟繁瑜（2016）估算，目前農村土地勘界費用約為每畝30多元。加大財政支持力度，利用現代測繪技術和定位技術開展大規模農村土地劃界，減輕農民勘界確權成本，有利于承包地劃界工作的開展?！睹穹ǖ洹返谌偎氖粭l規定，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。與其他不動產物權不同，承包地經營權的享有不以登記為要件，登記只是對抗善意第三人的要件。但《民法典》第四百零二條規定，抵押權自登記時設立。承包地經營權用于抵押，只有經過登記抵押權才能設立。在劃界基礎上，完善承包人經營權登記和經營權抵押登記制度，是貫徹落實承包地“三權分置”制度的重要方面。劃界確權后，承包地才能高效流轉，分散的小農經濟才能夠轉化為集約化、規?；洜I的現代農業。貨款人通過將承包地經營權集中，能夠掌握大規模的可抵押承包地。這將大大降低農村大額信貸的成本和風險，為農村信貸市場規模擴大、尤其是大型商業銀行提高涉農貸款份額奠定基礎。

（三）完善增量經營性建設用地入市制度

我國在建設用地產權制度上仍實行農村建設用地與城市國有建設用地兩套制度體系。《土地管理法》規定，農村集體經營性建設用地使用權的流轉參照國有建設用地進行，確立了城鄉“同權同價”原則。這是主要針對存量經營性建設用地使用權的制度。與承包地經營權和宅基地使用權相比，農村經營性建設用地使用權是農村最為優質的抵押財產。農村經營性建設用地不僅價值高，流動性也強。但農村存量經營性建設用地總量偏少、分布分散，制約了其價值的增長和交換價值的實現。新增國有建設用地和新增農村經營性建設用地的成本不相同。新增國有建設用地需要通過征收程序將農民集體所有土地轉化為國家所有土地，不僅需要支付高昂的征收成本，而且受到嚴格限制。而新增農村經營性建設用地不需要承擔這一成本。雖然存量農村經營建設用地實現了與國有建設用地“同權同價”的目標，但新增農村經營性建設用地制度如何與之相配套，如何在確保公平原則的前提下實現與國有建設用地“同權同價”仍需要進一步研究。目前來看，農用地轉化為農村經營性建設用地應當受到嚴格限制，但集體經濟組織依法有償從農民收回的宅基地通過指標轉換的方式轉為可集中開發的農村經營性建設用地，是值得推廣的經驗。適當增加農村經營性建設用地供給，尤其是集中成片建設用地供給，有利于進一步增加農村土地流動性，擴大農村優質抵押資產范圍，促進農村信貸發展，為金融服務全面推進鄉村振興、助力加快農業農村現代化創造良好法治環境。