上海以存量住房交易為主階段的住宅用地供應策略

文/王逸邈

引言

人均GDP接近1萬美元，城鎮家庭戶均住房套數超過1.0套，住房新開工套數總體回落，此時的住房市場將由建設開發占據主導地位的階段逐步轉向存量住房市場占據主導地位的階段[1]。2008年上海人均GDP超過1萬美元，戶籍居民家庭戶均住房套數約1套，2013年上海存量住宅成交面積首次超過新建商品住宅成交面積，上海開始步入以存量房交易為主的存量房時代。當前上海需要加快破解土地等要素資源約束高質量發展的難題，研究上海市存量住房市場主導下的住宅用地供應情況。對比國內外主要城市在存量住房市場主導階段的住宅用地供應情況，有助于找出上海市住宅用地供應存在的問題，對完善以存量優化為主的住宅用地供應方式、提高住宅用地供應有效性、確保房地產市場平穩健康發展具有重要意義。

一、上海進入存量住房交易為主階段住宅用地變化情況

上海住宅用地供應主要依賴新增建設用地，住宅用地供應總量變化趨勢與建設用地供應總量變化趨勢基本一致，供應呈總量下降、供應區域向郊區擴展的趨勢。

（一）住宅用地供應總量呈下降趨勢

自2008年以來，上海存量住房交易逐漸占據住房交易市場主導地位。在這一階段，受建設用地供應總量影響，上海住宅用地供應量呈波動變化趨勢（圖1），2008-2010年住宅用地年供應量總體上升，2010-2016年住宅用地供應量顯著下降，2016-2019年住宅用地年供應量有所上升，2019年住宅用地供應面積處于近六年最高水平。上海住宅用地供應量總體呈下降趨勢，特別是“十三五”時期，上海住房用地供應量較之前明顯下降，2016-2019年底的住宅用地年均供應量約612萬平方米，顯著低于2016年之前的年均供應量。

圖1 2008-2019年上海市城鎮住宅用地供應量

（二）新增住宅用地占新增建設用地比重上升

土地資源日趨緊張，上海開始重視提高低效用地的利用效率，住宅用地供應占建設用地供應比重逐漸上升，特別是“十三五”時期，上海工業用地集約利用初見成效，工業用地占建設用地比重較“十二五”時期明顯下降，住宅用地占比明顯上升（圖2）。2016-2019年，每年供應的住宅用地占建設用地比例均超過45%，明顯高于2008-2015年的供應占比平均值40%。

圖2 2008-2019年上海新增建設用地中不同規劃用途用地供應占比情況

（三）近十年新增住宅用地主要集中在郊區

從住宅用地供應區位來看，近十年上海新增供應的住宅用地集中在郊區（圖3），其中近郊區和遠郊區住宅用地供應占比基本一致，是住宅用地供應的主要區域，中心城區供應量較小①。2019年，上海新增住宅用地供應量排名前三的依次為浦東新區、青浦區和寶山區，其供應住宅用地面積總和占全市總量的近一半，中心城區的徐匯區、長寧區、靜安區、普陀區、虹口區和楊浦區供應面積占全市總量的5.8%，黃浦區無住宅用地供應（圖4）。

圖3 2008-2019年中心城區、近郊區、遠郊區住宅用地供應占比

二、上海住宅用地供應存在的問題及原因分析

圖4 2019年上海市各區住宅用地供應情況

上海住房市場已進入以存量住房交易為主的階段，而住宅用地供應尚未有效適應上海以“存量優化”為主的土地利用方式，住宅用地供應仍存在以下問題。

（一）上海居住用地占建設用地比重相對較低

對比國外主要城市，上海建設用地在陸域總面積的占比與國外主要城市基本保持在同一水平，但上海居住用地占建設用地比例低于國外主要城市（表1）。與國外主要城市工業用地占比顯著低于居住用地占比不同，上海工業用地占比明顯高于居住用地占比，其主要原因在于不同的經濟發展階段、不同的產業結構背景下，土地利用特征存在差異。根據錢納里對工業化發展階段的界定標準，美國、英國和日本等國家的主要城市早在20世紀80年代左右就已經進入后工業化階段[2]，而上海于2010年左右才進入后工業化階段[3]，土地利用結構變化相對滯后。對比主要國內城市，香港、北京的居住用地占建設用地比重均高于工業用地占建設用地比重，從表1來看，只有上海和深圳的居住用地占比低于工業用地占比。因此，上海的居住用地占比較低，居住用地有效供給不足。

表1 國內外主要城市居住用地占建設用地比重

（二）住宅用地供應與常住人口增長匹配度較低

由于上海住宅用地供應多依賴于新增建設用地，受資源環境緊約束影響，上海新增建設用地規模不斷下降，自2010年以來，上海住宅用地供應量明顯減少。然而作為國際大都市，上海人口增長速度較快，2008-2019年上海常住人口數量呈持續上升趨勢(圖5)，住宅用地供應總量難以滿足逐漸增長的常住人口的居住需要。隨著未來新增建設用地供應總量持續下降，上海住宅用地資源日益緊張，住宅用地供應總量將難以適應常住人口增長。

圖5 2008-2019年上海市常住人口和住宅用地供應變化情況

（三）住宅用地供應空間布局亟待優化

上海新增住宅用地與新增建設用地供應區域基本一致，以近郊區為主，并逐步向遠郊區擴展。然而對比住宅用地供應，上海常住人口增長集中在中心城區和近郊區，住宅用地供應區域與常住人口增長分布存在差異。從2008-2018年上海不同區域住宅用地供應量占比和常住人口增量占比差值②來看（圖6），上海遠郊區住宅用地供應占比遠高于常住人口增長占比，易出現住宅庫存過剩的情況，中心城區和近郊區住宅用地供應占比低于常住人口增長占比，尤其是近郊區，說明近郊區對住宅用地需求量較大，易出現住宅供不應求的情況。因此，上海住宅用地空間布局有待優化，不平衡的住宅用地供應可能導致區域供需失衡、職住不平衡等問題。

圖6 2008-2018年上海市中心城區、近郊區、遠郊區住宅用地供應量占比與人口增量占比差值

上海住宅用地供應空間布局不合理，主要因為住宅用地供應多依賴新增建設用地，存量用地利用效率較低。隨著新增建設用地逐步向遠郊區擴展，中心城區和近郊區土地出讓總量約束明顯，并且土地一級市場具有壟斷性，各區政府可能傾向于選擇優先供應產業用地，以創造較為穩定的長期稅收收入[4]。同時，在利用存量建設用地過程中，上海著眼于規劃重置與環境、基礎設施的全面改造，住宅用地征收后，在原地塊重建住宅的規劃較少，而在利用存量非住宅用地時，地塊規劃用途調整存在審批流程較長、協調難度大等問題，存量非住宅用地轉作住宅用地難度較大。此外，上海在更新改造中更加注重保留和保護，“大拆大建”式的模式有所轉變[5]，房屋征收面積呈下降趨勢（圖7），這也是中心城區等常住人口增量較大區域可再開發的住宅用地面積相對較少的主要原因。

圖7 2008-2018年上海市房屋征收情況

三、提高存量房時代住宅用地有效性的對策建議

存量房時代，要處理好土地利用、住宅用地供應和住房需求的關系。上海土地資源相對緊缺，人地矛盾較為突出。為適應人口中長期變動趨勢，進一步確保住房規模滿足居民合理的居住需求，要保障有效的住宅用地供應。在住宅用地供應面臨緊約束挑戰的背景下，應聚焦提高居住用地在建設用地中的占比、實行差別化住宅用地供應計劃、建立住宅用地供應計劃完成情況考核制度、完善以存量優化為主的住宅用地供應方式、強化租賃住房的用地供應計劃，從而確保合理規模的住宅用地有效供應，促進實現“住有所居”目標。

（一）進一步提高居住用地在建設用地中的占比

隨著上海經濟轉型升級的加快，提高居住用地占比的客觀條件將更為有利。上海應完善與城市發展相適應的土地利用規劃，在建設用地總量規模鎖定的情況下，適度降低工業用地和商辦用地的占比，同時研究探索土地復合利用，鼓勵地塊用途兼容，促進落實兼顧文化、休閑和居住功能的規劃，實現商住辦用途混合，進一步提高居住用地在建設用地中的占比，有效確保住宅用地供應規模。

（二）完善“人地掛鉤”“房地聯動”的住宅用地供應機制

住房供需失衡與住宅用地供應有直接關系[6]，因此，存量房時代要更加重視強化住宅用地供應機制，完善住宅用地供應計劃，并促進供應計劃有效落實，在避免住宅用地供應緊約束導致地價、房價高企等問題的同時，也要防止出現短期內供地過剩帶來的住宅供過于求。一方面，優化住宅用地供應計劃，健全“人地掛鉤”機制，根據新增常住人口和新增住房需求，適當加大住宅用地供應，確定與需求相適應的住宅用地供應計劃，健全“房地聯動”機制，動態把握住房與土地資源的關系，探索建立新建商品住房去化率與住宅用地供應聯動機制，均衡住宅用地供應時序，在新建商品住房去化周期較短、去化率較高的區域，加大住宅用地供應，在商品住房去化周期較長、房源庫存過剩的地區，控制住宅用地供應。另一方面，注重供應計劃的有效落實，評估供應計劃的實施情況，在合理確定住宅用地供應計劃的前提下，探索建立“年度住宅用地供應計劃完成率”指標，并將其納入各級政府考核，提高住宅用地供應計劃完成率。同時，探索建立住宅用地規劃實施的動態監測機制，強化住宅用地全生命周期管理，及時調整住宅用地供應，提高土地利用動態管理水平。

（三）加快推動住房需求相對集中區域的存量建設用地轉型利用

優化住宅用地供應空間布局，加大盤活存量土地力度。突出需求導向，充分考慮職住平衡，在軌道交通便利、居住需求較大的區域，提高住宅用地供應比例，推動住房需求相對集中區域的存量建設用地轉型利用，創造穩定、集約的住宅用地有效供給。一方面，強化政府盤活存量土地的責任主體意識，探索建立盤活存量土地用于住宅用地供應的相關指標。以倫敦為例，《大倫敦規劃》提出：“盡量增加先前已開發土地的利用比例，保持至少96%的新開發住宅位于先前已開發的土地上。”

另一方面，完善對存量低效國有建設用地轉型的支持政策。變管控為鼓勵，激活地方政府和社會資本盤活閑置土地用作住宅用地的積極性。加大對存量閑置土地的處理力度，推進存量工業用地向集商業商務、休閑居住和配套服務等功能于一體的規劃用地轉型。提高住宅用地持續使用率，完善支持舊住房綜合改造的土地政策，鼓勵“留改聯動”，在保持住宅用地性質不變的前提下，探索跨地塊綜合改造。此外，實施彈性規劃政策，適當提高住宅需求集中區域的住宅用地容積率和建筑密度。

（四）土地供應向租賃住房建設傾斜

加強規劃引領，單列租賃住房的用地供應計劃，重點圍繞需求，對產業集聚區、交通樞紐地區、生產生活便利的人口導入區域增加租賃住房用地供應。進一步拓寬租賃住房的土地供應渠道，鼓勵企事業單位利用自有閑置土地建設租賃住房，促進以非住宅用地轉型利用的方式增加租賃住房用地供應，對商業辦公項目轉化、“非改租”等方式建設的租賃住房，探索繼續按原規劃用途使用土地的過渡期政策。適當放寬租賃住房用地容積率、配套公共服務設施比例等要求，探索土地年租制等出讓方式。

為降低租賃住房拿地用地成本、增加土地市場的供給多元化和流動性，要完善利用集體建設用地建設租賃住房相關機制，總結上海松江區集體經營性建設用地建設租賃住房試點經驗，出臺市級集體建設用地建設租賃住房政策制度，明確操作細則，進一步擴大利用集體建設用地建設租賃住房規模。針對可能存在的區級政府和村集體積極性不高、規劃審批流程較長、配套生活設施較難落實等問題，加大政策的支持力度，提升市場力量參與的積極性。

注釋

①據統計局口徑，中心城區是指黃浦區、徐匯區、長寧區、靜安區、普陀區、虹口區和楊浦區，近郊區是指閔行區、寶山區、嘉定區和浦東新區，遠郊區是指金山區、松江區、青浦區、奉賢區和崇明區。

②即將各區域住宅用地供應占上海住宅用地供應的比重減去各區域常住人口增量占上海常住人口增量的比重。