住宅小區物業管理糾紛的生成原因及應對措施

文/孫銘成

一、問題的緣起

進入新時代以來，長三角地區城市的房地產市場規模不斷擴大，房地產開發投資金額逐漸增加，尤其是上海、杭州、南京等江浙滬主要城市，2019年房地產開發投資額分別達到了4231.4億元、3395.8億元、2501.3億元，城市住宅小區的數量激增。房地產市場的迅猛發展，也帶來了諸多法律糾紛，其中最為復雜尖銳的是物業管理糾紛。對裁判文書網公布的判決數量進行統計，2017年至2019年，以“物業合同”為關鍵詞，檢索到的判決數量每年高達10萬以上，雖有下降的趨勢，但還是能看出我國城市住宅小區物業管理問題較為嚴重。通常來說，物業管理糾紛的主體主要是業主和物業服務企業，其中，物業服務企業的訴求大多是索要物業費，而小區業主的訴求大多是維護建筑物區分所有權或是提升物業服務質量。

表1 2017年至2019年物業合同糾紛判決書數量對比表

目前法學界對物業管理糾紛問題的研究，大多集中在業主的權利（主要是建筑物區分所有權）受到侵害后如何通過法律途徑加以救濟、如何引入新的市場機制以提升物業服務質量，或是研究如何構建多元糾紛化解機制。雖然其中也有少部分研究涉及物業管理糾紛的產生原因，但專門圍繞物業管理糾紛的產生原因進行分析并給出應對措施的研究成果相對較少。鑒于此，對住宅小區物業管理糾紛的產生原因進行專門研究就顯得尤為必要，且具有相當的現實意義和社會價值。

本文分為兩部分，第一部分對住宅小區物業管理糾紛的產生原因進行分析，并按照物業管理糾紛產生原因的類型，即潛在原因、直接原因、深層原因，逐步遞進加以論述。第二部分結合相關民法理論以及管理學原理，針對物業管理糾紛的潛在原因、直接原因、深層原因，分別給出相應的解決措施，從而達到節約司法資源、緩和社會矛盾的目的，以期為住宅小區的自治發展提供有益思考。

二、住宅小區物業管理糾紛的產生原因探析

（一）潛在原因——開發商遺留問題多

探尋住宅小區物業管理糾紛產生的潛在原因，不妨從物業管理糾紛當事人的訴訟請求觀之。通常來說，如果是物業服務企業作為原告起訴，大多是為了向小區業主索要物業管理費，而業主拒絕繳納物業管理費的抗辯事由絕大多數是開發商遺留問題。由此可見，開發商遺留問題正是住宅小區物業管理糾紛產生的潛在原因。

數據庫公開的物業管理糾紛研究報告顯示，開發商遺留問題約占物業管理糾紛總數的70%，最為突出的有以下四種。其一是建筑物質量糾紛，即房屋工程質量不盡如人意。業主在與開發商協商無果的情況下，通常會退而求其次地要求物業服務企業進行維修，而物業服務企業如消極怠工或不作為，糾紛便會產生。其二是公攤面積糾紛，即開發商銷售的房屋面積縮水，既定部分被納入公攤面積等。其三是開發商虛假承諾，即開發商為促進銷售所作的宣傳，例如小區內設健身房、幼兒園，最終未能兌現。其四是規劃變更，即開發商或部分業主自拆自建，自建自管，例如某小區開發商將小區內的游泳會所出售給某特權業主，后來該業主于2012年拆除游泳會所，伙同開發商自建一高樓，以小區產權的名義將其出售，牟取暴利。

正是上述建筑物質量、公攤面積矛盾、開發商虛假承諾、規劃變更等四大開發商遺留問題，導致物業管理糾紛不斷。表2為有關開發商遺留問題的小區業主調查問卷匯總表。由表2可知，認為存在上述四種問題的小區業主比例，均占到了全體業主的一半以上，尤其是認為存在建筑物質量問題的業主比例更是高達67%。

表2 開發商遺留問題的小區業主調查問卷匯總表

（二）直接原因——自然壟斷下物業服務質量差

物業管理糾紛的產生，除了開發商遺留問題多這一潛在原因，還有自然壟斷下物業服務質量差這一直接原因。具體而言，目前我國住宅小區物業服務水平參差不齊，不少物業服務企業提供的服務質量較差。根據走訪得知，業主認為小區物業服務質量差主要體現在以下幾個方面：其一，小區停車位規劃不合理，停車位管理不規范，業主的私人專屬車位被占；其二，小區配套設施不夠齊全，尤其是小區環境整治不夠完善；其三，小區衛生、安全、水電等方面跟進服務不到位。上述物業服務現狀，直接導致業主與物業服務企業之間糾紛不斷。

實踐中，小區最初是由開發商承建的，小區剛建成時，通常還沒有業主入住，自然也沒有業主大會、業主委員會這樣的自治組織，因此，最初的物業服務企業不是由業主選定的，而是由開發商選聘的。由此可見，最初的物業服務企業與開發商之間極有可能存在著千絲萬縷的聯系，物業服務企業的收費標準會受開發商影響，甚至物業服務企業本身就是開發商旗下的公司，服務質量自然不會太高。正因為開發商與物業服務企業間大多存在密切關系，導致《物業管理條例》中要求通過招標方式選聘前期物業服務企業的規定只能流于形式。開發商可以先直接內定好前期物業服務企業，而后再進行招標，這一狀況在二、三線城市的小區較為普遍，直接影響了前期物業服務的質量，進而引發一系列物業管理糾紛。

（三）深層原因——小區利益主體權利義務不對稱

物業管理糾紛的產生，除了潛在原因與直接原因外，還有更深層的原因。筆者認為探尋深層原因，可以從住宅小區各利益主體間的利害關系出發進行思考。通常來說，城市住宅小區的利益主體主要有以下六方：業主、業主委員會、開發商、物業服務企業、政府房屋管理職能部門及居委會。事實上，這六者相互之間既存在沖突關系，也有互助關系，利益格局較為復雜。

單從互助關系來看，業主與業主委員會之間存在互助關系，同屬一個陣營，因為業主委員會由業主設立，其權力來源于業主，替業主發聲并對業主負責。物業服務企業與開發商之間也存在互助關系，二者通常站在同一戰線，因為物業服務企業大多由開發商選定，雖然后期業主有權更換物業服務企業，但至少前期物業服務企業都是由開發商選定的，二者之間關系匪淺。居委會與政府房屋管理職能部門之間同樣存在互助關系，因為二者都是行政權力的代表。從沖突對抗的主體關系來看，業主與開發商、物業服務企業之間的矛盾更加突出，因為侵害業主權利的主體大多是開發商或物業服務企業。相對地，業主委員會與居委會、政府職能部門之間的博弈會更加激烈，因為業主委員會由業主設立，權力來源于大部分業主，具有一定的力量向居委會、政府職能部門發起挑戰。

通過對住宅小區六大利益主體間的利害關系進行分析，不難發現，在新時代社會轉型背景下，權力有著“自上而下”分配的趨勢。其中，政府房屋管理職能部門與居委會的權力來源是三者中等級最高的行政權力；開發商與物業服務企業的權力來源是市場權力；小區業主與業主委員會體現的是自治權力，也可以稱之為社會權力（圖1）。不論是政府職能部門的行政權力，還是物業服務企業的市場權力，均強于小區業主及業主委員會的社會權力，由此可見，小區業主與業主委員會從一開始便處于較為弱勢的地位。不僅如此，在鼓勵市場經濟發展的背景下，市場權力與行政權力之間存在部分共同的利益，這就使得業主及業主委員會的處境更為艱難。綜上所述，住宅小區中各利益主體間的權利義務極不對稱，正是導致物業管理糾紛不斷的深層原因。

圖1 相關利益主體間關系圖

三、住宅小區物業管理糾紛的應對措施

（一）政府職能部門應加強監管以規范開發商的行為

住宅小區物業管理糾紛的潛在原因是開發商遺留問題，從方法論的角度而言，化解潛在原因需要從源頭入手，即要求政府加強監管，從而進一步規范開發商的行為。因此，政府職能部門應當嚴格按照法律法規的標準對開發商的行為進行監督，尤其要對開發商不合法、不合規的行為作出嚴厲處罰，讓其產生敬畏，從源頭上減少物業管理糾紛。針對上文調查匯總的幾大開發商遺留問題，政府職能部門應主要從以下幾方面加強監管。

首先是建筑物質量問題。由于建筑物質量引發的物業管理糾紛占比最高，對此，政府職能部門應當作全面且謹慎的監督。要求開發商必須保障前期房屋的質量，即交付給業主的房屋符合商品房質量標準，不存在安全隱患。具體的檢驗工作可交由有權威資質的第三方機構，而后由政府職能部門和前期物業服務企業作二次驗收。需注意的是，如果在有相關資質的機構或部門檢驗合格后，仍出現質量問題，那該機構或部門需承擔相應的法律責任，以此要求評估檢驗機構能認真、客觀、真實地對房屋質量進行檢驗。

其次是開發商規劃變更的問題。此類糾紛在大城市的住宅小區中較為普遍。對此問題，政府職能部門應當嚴格執法，對開發商違法違規拆除重建房屋以及擴建改建房屋的行為嚴加懲治。具體而言，除了依照法律規定要求開發商恢復原狀外，最好再建立一套限制開發商開展房地產業務的懲罰性制度，雙管齊下。相信面對嚴厲的處罰措施，開發商會充分考慮變更規劃的代價。

最后是開發商虛假承諾的問題，以前《合同法》明確規定，如果開發商承諾的事項，屬于購房者簽訂合同購買該房屋的主要目的，如果開發商事后未能兌現，購房者可基于欺詐撤銷商品房買賣合同。例如，開發商承諾小區內設有健身房，而某購房者就是沖著小區有健身房才簽訂的房屋買賣合同，最后如果小區里沒有建成健身房，購房者可以依據現行《民法典》第一百四十八條行使撤銷權。居委會和前期物業也應當對小區業主加強法制宣講，內容以《民法典》業主權利部分為主，包括建筑物區分所有權、業主委員會相關權利、合同撤銷權等。

（二）引入物業服務企業市場準入標準及清退機制

造成物業管理糾紛的直接原因是自然市場壟斷下物業服務質量差，此困境的根源在于開發商手握前期物業的選擇權，以及市場上的物業服務企業水平參差不齊。因此，如不修改《物業管理條例》，不妨引入物業服務企業的市場準入標準及清退機制。如此一來，就能對各大物業服務企業進行資質審查，先篩掉一部分服務質量差的企業，減少發生物業管理糾紛的概率。這一舉措在我國一線城市已有先例，例如上海市虹口區的居民小區已建立了物業服務企業評分制度，主要通過業主評分來評判該物業服務企業是否符合行業標準。這一舉措有效地改善了上海市虹口區住宅小區物業的服務質量，也在一定程度上拉近了小區業主與物業服務企業之間的關系，具有可行性與必要性。

除了對前期物業服務企業設置市場準入標準，對那些早先獲得市場準入資格，已經成為某小區前期物業服務企業的企業，同樣有必要建立一種評價機制或者競爭考核機制，對物業服務企業的服務質量進行評價，根據業主的好評率對不同企業進行分級。后期業主可以授權業主委員會重新選聘新的物業服務企業，而高等級的物業服務企業會更受青睞，如此一來，各大物業服務企業為了生存，自然會努力提升自己的服務質量。營造良好的小區自治環境，不能一味地進行懲戒，還得有激勵機制。競爭考核機制主要是對優秀員工進行獎勵。考核一名員工優秀與否，除了評價其處理糾紛的能力，應用法律法規的能力、工作效率、業務水平同樣可以作為考核依據。小區可以對考核優異者予以表揚和獎勵，對考核不佳者進行通報批評。競爭意識一旦形成，能有效促使物業服務人員不斷提升自我，可在一定程度上減少住宅小區物業管理糾紛的數量，促進小區和諧自治。

（三）立法上加強對業主及業主委員會的賦權

破解小區各利益主體間權利義務失衡這一困境，最為直接有效的手段就是對弱勢方的權利予以強化，以實現對強勢方的制衡。在我國現行法律體系下，調整業主及業主委員會權利義務的法律法規主要有《民法典》、《物業管理條例》以及地方性物業管理條例。從法律位階的角度來講，《民法典》的法律位階最高，效力最強，《物業管理條例》的法律位階次之，地方性物業管理條例的法律位階最低，效力不如《民法典》和《物業管理條例》，但其規定通常更詳盡，更契合當地住宅小區的現實。

本文按法律位階的高低對相關法律法規進行評價。首先是《民法典》。新出臺的《民法典》在合同編極大程度地加強了業主權利，主要是將物業服務合同從無名合同轉化為典型合同。筆者認為這一規定具有劃時代的意義，極大地保障了業主權益。因為在《合同法》時期，物業服務合同屬于無名合同，以致物業服務合同約束力軟化，往往難以規范物業服務企業的行為。《民法典》合同編這一新規，不僅能有效地平衡業主與物業服務企業之間的法律地位，還能加強對業主法律地位、基本權利的保護，并且在保護程度上適當向業主方傾斜，回應了小區業主自治的現實需求。

接下來，行政部門需聯合律師及相關法學專家，按照《民法典》所規定的物業服務合同標準，制定具有示范性的合同樣本，使業主和物業服務企業訂立合同時有所參照，確保業主的權益能切實得到保障。不僅如此，《民法典》在物權編同樣加強了業主的建筑物區分所有權。例如，《民法典》第二百七十八條強化了業主對共有部分的共同管理權利，《民法典》第二百八十二條明確了共有部分產生的收益歸業主共有，等等。

接下來是《物業管理條例》。《物業管理條例》于2003年首次擬定，于2007年、2018年修訂，其核心內容主要是規范物業服務企業的行為，未涉及協調三方利益主體間關系的規定。因此，《物業管理條例》對三方利益主體權利義務關系的規定，不如地方性物業管理條例詳盡，有必要在下一次修訂時加以完善。筆者通過對比研究發現，目前各大城市的地方性物業管理條例中，2020年3月通過的《北京市物業管理條例》（下文簡稱《條例》）在平衡三方權利義務方面做得較好，具有參考和借鑒的價值。例如，《條例》第六條將監督管理轄區內物業服務企業的職責，以及指導并監督轄區內住宅專項維修資金的職責，全部歸入北京市各區住房和城鄉建設主管部門。這一規定不僅能極大地緩和業主委員會與政府職能部門間的矛盾，還能在二者之間建立起互助關系，間接地削弱物業服務企業的社會權力，強化業主與業主委員會的自治權力。

除此之外，《條例》還在第八條明確了居委會、村委會的權利義務范圍。《條例》第八條的創新之處在于，居委會及村委會必須在政府的指導下開展工作，并被賦予部分詢問指導權，即有權對業主反映的物業管理事項向業主大會、業主委員會進行詢問，指導業主大會、業主委員會的規范運行。另外，《條例》還要求居委會、村委會監督并指導物業服務企業依法履責，充當物業管理糾紛的調解人，將糾紛化解在基層。除此之外，《條例》還詳細規定了服務合同的簽訂與備案、項目負責人報道制度、服務質量評估制度、信用管理物業服務企業制度、酬金制物業費管理等重大事項，值得其他地方性物業管理條例在制定或修改時加以借鑒。

四、結語

住宅小區的物業服務業是隨著時代發展、城鎮化日趨完善而出現的，它與居民的工作生活息息相關。同樣地，住宅小區物業管理糾紛也是隨著時代發展而不斷產生變化的一個重大課題。總的來說，化解物業管理糾紛是一項需要結合多學科理論的復雜工程，本文從物業管理糾紛的生成原因展開分析，論證了產生物業管理糾紛的潛在原因、直接原因及深層原因，并嘗試給出化解糾紛的措施。由于物業管理糾紛紛繁復雜，除了本文給出的加強監管以規范開發商的行為、引入物業服務企業市場準入標準及清退機制、立法上加強對業主及業主委員會的賦權外，其他物業管理問題及應對措施仍需社會各方結合各地實際情況，在日后作進一步探索。