新土地管理法背景下征地補償的實施路徑

文/李慶豐 熊燕 彭麗娜

一、引言

新修訂的土地管理法已于2020年1月1日起施行，相應的實施條例、部門規章、地方性法規也即將制定實施。土地征收與補償相伴相生，實現公平補償、保護失地農民的合法權益，是緩解社會矛盾、落實鄉村振興戰略部署、實現城鄉協調發展的重要基礎。

針對補償標準的立法設計，部分學者[1]主張參照侵權賠償原則，即以等價之物賠償其因征地所失去的效用，使之恢復至未征收前。有學者依據美國確立的公平市場價格的補償標準，提出我國也應采用市場價值補償。筆者認為，因我國土地城鄉二元結構的特點，集體土地不存在自由交易的市場環境，參照市場交易價格不可取。亦有學者提出，只有大于公共利益需要方可實施征地，法規對公共利益界定不明。筆者認為，現有法規規定的征地補償金額僅考慮原用途，不論及農地發展權，僅與產值相關，補償金額不因公共利益征地而增多，也不因非公共利益征地而減少，故公共利益界定問題在此沒有討論的必要性。

二、征地補償中積存的主要問題

（一）補償標準偏低，未實現所喪失權益的同等置換

征地補償費包含土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費。土地補償費和安置補助費基于前三年平均年產值的倍數進行補償，其總和不超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。首先，這種計算方式的邏輯存有瑕疵，一是年產值未扣除生產支出，二是所乘倍數并無推理論證的依據。以終身務農的農民為例，耕種土地獲得的收入扣減支出，畢其一生所獲得的經濟利益以平均年產值的倍數計算等效值，這種計算方式于理不合，且未來年份通貨膨脹、物價增長將使年產值提升，此動態因素未予考慮。李家瑞[2]提出，以截至承包期的預期收入按一定貼現率進行補償的方式核算土地的生產價值，即Y=∑（年收入-年成本）/(1+ r)i。筆者對此表示認同。張曉雯[3]以土地純收益貼現法計算出山西省平定縣安置補助費等價于土地年產值的17-22倍，遠超過原土地管理法所規定的4-6倍的安置補助費倍數。因此，人以年產值倍數計算征地補償款未能彌補權利人因征地而減損的實際福利。

（二）補償種類、受償權利人范圍狹窄

錢忠好[4]提出，征地補償要同時體現農地價值中的生產性收益與非生產性收益。土地有生態功能、生產功能、承載功能、資源功能、資產和財產功能。首先，土地征收轉為建設用地后，土地利用現狀發生改變，原有農業種植改為建設用地，造成生態植被減少、景觀切割。其次，征收土地影響相鄰土地的使用效果，如日照遮擋、灌溉用水不便、地役權喪失等。此外，有學者認為，不僅要考慮給被征地者帶來的直接損失，還應把被征地者在過渡期內的間接損失等包含在內。

（三）安置方式簡單粗放，不利于失地農民的長遠生計

現有安置方式主要包括貨幣安置、就業安置以及近年來新增的社保安置，其中，貨幣補償安置因其簡便易行而成為首選。然而，大多數失地農民獲得補償后缺乏投資理財意識，少數失地農民甚至將補償款用于揮霍。當失地農民自謀職業時，由于缺少專業技能，就業渠道也十分有限，收入少且不穩定。

現行法律規定，由村集體或其他單位進行就業安置的，安置補助費支付給安置人，但對農戶安置的自由選擇權卻未有明確規定，有的農民被強行安置，或者即便自行選擇了就業安置，后期也對工作不滿意甚至離職。

（四）存在征地程序不規范、補償分配不公、監管缺位的情形

地方政府、土地購買意向者、村集體組織之間利益錯綜復雜，農民處于弱勢地位，有時存在程序違規、強制征收、截留補償款等情形。一些地方因為招商引資需要，或者迫于施工工期壓力，在未完成征地批后公告、安置補償公告和簽約支付補償款的情形下，甚至于土地征收轉用手續獲批復前，強行進行土地騰退與現場施工。此外，有些村干部或是鄉村管理者憑借權力優勢，在征地補償中暗箱操作，隱瞞征地補償信息，隱瞞財務賬目，截留、挪用、私分補償款等行為屢有發生。失地農民若對征地補償不滿意或者持有異議拒絕騰退土地，則由地方勢力采用非法手段暴力強制拆遷、騰退土地。

（五）征地維權難，引發信訪問題

土地征收救濟首先是行政救濟，主要由信訪制度、行政訴訟、行政復議組成。在現實中，政府具有當事人與裁判者的雙重身份，致使其在爭議解決時，難以做到客觀公正。

三、新修訂的土地管理法關于征地補償的論述及其指導思想

（一）新土地管理法關于征地補償的論述

第四十八條規定，征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。 征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，并至少每三年調整或者重新公布一次。征收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區、直轄市制定。對其中的農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。縣級以上地方人民政府應當將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。被征地農民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼。被征地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區、直轄市制定。

第六十二條規定，國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

（二）征地補償的指導思想

1.給予公平、合理的補償。鑒于民法的主體平等、利益均衡精神，征收方不因其權力地位而對被征收方強制施壓，應給予合理的補償。征收與損害對私人財產權造成的不利影響幾近相同。有學者主張，民事損害賠償與征收損失補償是相通的兩個概念和制度，征收損失補償可以適用民事損害賠償的原理、原則及規則。

2.保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障，是貫徹公平、合理補償的目的。此條文暗示以往征地補償存有缺陷，農民原可憑借耕種農作物滿足生活需要并獲取收益，卻由于土地被征收而失去賴以生存的土地資源。補償旨在填補被征收時既有權利遭受的損害，使被征收人能夠獲得與被征收物同等地位的替換物。

3.依法及時足額支付土地補償費、安置補助費，以及農村村民住宅、其他地上附著物與青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。要做到足額支付補償費，首先應制定合理的補償標準。其次，要杜絕截留、挪用征地補償費用的行為，征地程序應公開透明。應以簡便易行的原則確定補償的范圍。生態利益具有自維性，沒有自利性，具有公共性，不具排他性，無法分割屬于個體的生態利益。故征地造成的生態景觀損失、地役權損失并未提及。

4.取消年產值標準，代之以區片綜合價。自1982 年頒布實施《國家建設征用土地條例》起，征地即按照年產值倍數給付土地補償費與安置補助費，并給付青苗補償費、地上附著物補償費。1998 年修訂的土地管理法仍沿用了以土地原用途為基礎的年產值倍數法。2005 年，原國土資源部下發《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，埋下了以區片綜合價取代年產值倍數法的伏筆。本次新法修訂，明確將“區片綜合地價”的補償標準載入法律，意味著征地補償將邁向更加科學、公平、合理的軌道。

5.征收補償制度的功能定位是設置補償標準的前提。新法提出要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素。考慮經濟社會發展水平等因素，補償標準至少每三年調整一次。征地補償的標準并非一成不變，應具有與時代變化、經濟發展相適應的動態性。由省級政府確定區片綜合地價，可以規避區域內補償標準的不均衡，由政府實施統一指導價，有利于保護被征地農民的利益。然而，區片綜合地價只反映平均水平，應對具體地塊進行個別修正，從而確定該地塊的補償標準。

6.國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，這是打破城鄉生產要素流動壁壘的重大突破。如何構建農村村民自由進入、退出農村集體經濟組織的機制值得研究。

四、征地補償實施路徑設計

（一）明確補償范圍和補償對象，合理制定補償標準

基于新土地管理法確定的土地補償種類和范圍，征地補償對象是承包經營權人、使用權人和土地所有權人，安置補助費對應于承包經營權人、使用權人，土地補償費對應于全體承包經營權人共同構建的土地所有權人。對于農用地征收補償而言，補償標準主要體現土地的生產價值，即經濟功能。對于農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，則主要體現為物權價值。

（二）農用地征收補償以區片綜合價為指導，針對具體被征收土地進行個別修正

關于征地區片綜合地價的分區與測算，學者們主張運用的方法并不統一，如疊加法、集對分析法、因素定級法、工業基準地價剝離法、社會保障法和收益還原加權法等。筆者以為，收益還原法在當前諸多測算方法中最能客觀反映土地原用途的經濟價值，可以量化，便于操作，且至少每三年調整或者重新公布一次，有利于及時糾正偏差。雖然收益還原法較為合適，但仍需加以改進。未來年份的產值要考慮物價上漲因素，折現率應綜合考慮銀行利率、通貨膨脹率等因素。或者，也可使用多種方法分別進行測算，將結果進行加權平均。

參照基準地價的做法，征地區片綜合價反映一定區域內土地補償費、安置補助費的平均價格，應對具體地塊進行個別修正。

（三）宅基地、附著物補償以及其他非農用地的補償

集體房屋拆遷采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償。重新安排宅基地建房的，以房屋重置價進行補償。采用貨幣補償的，在測算重置價的基礎上考慮土地的區位因素。其他地上附著物的補償按照市場價格結合陳新度進行測算。

農村集體建設用地、未利用地的補償，補償標準應側重于土地的區位、土地供求關系、經濟社會發展水平，并從土地發展權的角度入手，參照農用地的補償標準制定，其補償范圍主要體現為土地所有權的補償。

（四）量化農民個體在村集體經濟組織中的資產權益，完善農民個體與村集體之間的轉入、退出制度

1949年以來，囿于土地制度、戶籍制度等原因，農村的人口、土地僅能向城市單向流轉，束縛了勞動力、土地資源等生產要素，這不利于市場經濟的發展，阻礙了農業規模化、產業化，由此形成經濟發展水平、制度建設、福利政策等諸多方面的城鄉差異。

與農村集體公社相比，以土地承包經營權為基礎的家庭聯產承包責任制釋放了農業生產的活力，但其發展至今已不能適應生產力的需要，如不允許土地承包經營權流轉，土地凝結于農戶個體，而無法實現土地資源的優化配置，將不利于農村產業結構調整與土地規模經營。此外，土地承包經營權自由流轉是解決農村勞動力市場化、社會化的需要。

將農村集體土地的承包經營權按照農業勞動力數量實行仿股份制量化，核算每一個勞動力人口基于個體權利可獲得的土地份額及相應的補償價格，并結合農業勞動力數量、土地數量的變化定期修正。此外，個體在村集體享有的其他權益、個體勞動力的總體權益需更加明晰。在這種個體權益可以量化的架構下，無論是出于征地補償的原因，還是出于市場資源配置的需要，勞動力、土地承包經營權都可以在市場流通。無論是失地后希望轉向其他村集體經濟組織從事農業生產的農民，還是志愿加入農村集體轉向農業生產的城市居民，亦或是失地后希望脫離村集體轉入城市生活的家庭，均可通過市場自由交易方式實現目標。

（五）在征收標準制定中引入評估機制，作為爭議裁決的有益補充

土地價格評估被廣泛運用于我國城市土地流轉中，在農村集體土地中卻鮮有采用。引入征地區片綜合價后，征地補償費用的計算比原年產值倍數法更加復雜，引入由被征地單位和政府共同認可的第三方評估機構進行測算評估，既是制定征收標準的技術需要，也是基于公平性的考慮。

構建征地補償安置爭議協調裁決制度，是解決征地實施過程中產生的矛盾與糾紛的有效途徑。如果發生糾紛，則迫切需要有關部門協調與裁決，從而解決矛盾。早在2006年，原國土資源部就下發了《關于加快推進征地補償安置爭議協調裁決制度的通知》。從全國部分省市推行征地補償安置爭議協調裁決制度試點情況看，爭議裁決在化解征地糾紛、社會維穩、規范征地程序、保護被征地農民合法權益等方面取得了良好效果。

（六）提供多元化的可供自由選擇的安置途徑

原國土資源部大力推行多元化的安置方式，在貨幣安置外還提出了農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置、留用地安置與社保安置等形式。

首先是貨幣安置。這種方式為有能力自謀職業的失地農民提供了便捷。其二是用工安置，為失地農民提供了再就業的機會。其三是留地安置或調地安置。對于傾向于農業生產而不愿意到城市就業的農民，可通過村集體進行土地承包經營權再分配，調撥質量和數量相當的農業用地，或者是通過自由流轉，從原集體經濟組織轉移到土地相應富余的另一個村集體經濟組織。有研究[5]發現，輔以留地安置與集體產業發展的集體經濟發展城鎮化路徑，可以顯著提升失地農戶的家庭發展能力，使農戶失地不無地，留地再發展。其四是社保安置，物權法第四十二條規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用。社會保障費用按規定納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。

（七）征地程序公開，村集體財務公開

一是完善土地征收補償程序，保障被征收人的知情權、參與權和監督權。二是要做到村集體征地補償款財務公開，接受村民監督。三是村民對征地補償標準、補償資金分配、操作程序有異議的，要舉行聽證，設立舉報通道，建立有效的法律援助渠道。四是在征地行政審批機構建立征地信息公開平臺與投訴舉報平臺，便于利益相關人瀏覽查閱。

五、留待未來進一步研究的問題

（一）集體土地流轉相關制度有待完善

早在家庭聯產承包責任制建立之初，土地承包經營權就已自發進入市場。隨著農村經濟的發展，這種自發性帶來了糾紛與混亂，諸如農戶按人等分的承包經營權面積和實際承包的土地面積不一致的問題，集體土地自由流轉是否會引發土地兼并的問題，人口與土地面積各自變化是否影響農戶福利公平性的問題，等等。

（二）農業生態權益的立法和量化問題有待研究

對于生態利益的保護與救濟，較為可行的法律進路是將生態利益上升為受法律保護和救濟的生態法益。

（三）失地農民融入城市生活的問題

失地農民進入城市生活圈后，由農耕生活進入城市的快節奏生活，生活環境、生活標準、社會關系網絡都會發生改變，面臨子女教育、消費水平的困境。如何紓解失地農民的心理落差，防止進城農民被邊緣化是有待進一步研究的問題。