歐美國家食品召回制度對我國食品安全管理的啟示

傅 利

（河北公安警察職業學院 河北 石家莊 050091）

從20 世紀80 年代起，歐美主要國家為了防控食品安全風險，結合本國國情構建起了完善的食品安全管理體系，目的在于實現對食品全產業鏈安全的有效監管。食品召回制度作為食品安全管理體系的重要組成部分，在很大程度上遏制了惡性食品安全事件風險的發生，實現了對食品安全風險源頭的控制，切實保護了消費者的合法權益。由于我國現代食品工業起步較晚，盡管也建立起了食品召回制度，但與歐美發達國家相比，存在著法律法規體系不完善、監管主體缺失、制度執行力度不足等突出性問題，嚴重影響了我國食品安全管理體系的現代化建設進程[1]。因此，有必要對歐美食品召回制度進行認真的分析和梳理，獲取有益的經驗借鑒與啟示。

1 食品召回制度的內涵

2015 年3 月11 日，國家食品藥品監督管理總局公布了《食品召回管理辦法》，并于2015 年9 月1 日起開始施行。 《食品召回管理辦法》 對“食品召回”的概念進行了明確規定，即由于生產環節管理不當而導致的食品不安全因素，食品生產者必須按照相關法律程序對問題產品啟動召回程序。食品召回能夠最大程度上降低不安全食品給消費者帶來的危害。從食品召回發起主體來看，食品召回分為兩大類型，即主動召回和責令召回。前者指的是在生產以及經營環節，食品生產者在自檢時發現自身產品缺陷或者瑕疵，并且會嚴重威脅消費者生命健康時，對已經流向市場并且正在銷售的產品進行主動召回。而后者則指的是產品問題事實上已經由國家質檢總局確認，責令食品生產方將所有問題產品進行召回，并嚴禁繼續生產以及銷售相關產品，同時還需及時向社會公布食品信息，避免公眾因信息不對稱造成更大范圍的恐慌。截至2018 年底，我國規模以上食品工業企業數量已達42 016 家，它們是具有食品召回義務的主體，而食品產業下游鏈的銷售商以及進口商則是食品召回工作中的輔助體。其中，食品工業企業在召回問題食品中承擔主要責任。一旦食品生產商在應對食品召回過程中出現消極不履行責任等情形時，行政機關必須通過行政處罰對食品生產商進行處罰，責令其召回問題食品[2]。

2 歐美主要國家食品召回制度的開展現狀

2.1 形成了健全的法律法規體系。歐美主要國家與地區的食品召回制度均依托于健全而層級分明的法律，所以無論在宏觀層面還是微觀層面，食品召回都會得到強有力的法律支撐，這也是它們能夠穩步推動召回工作的重要前提。自1984 年開始，英國相繼制定并完善了涉及食品召回的專門法律，例如 《食品安全法》 《食品標簽規定》 等，上述法律已經覆蓋了食品領域的全部類別，并實現了對食品產業以及上下游產業鏈的監管。而美國在30 余年的實踐中，也相繼完成了諸多專門法律的修正以及完善，例如 《聯邦食品、藥品及化妝品法》 《禽產品檢驗法》 等[3]。

2.2 食品召回程序較為科學合理。歐美主要國家的食品召回程序通常劃分3 個階段，分別為準備時期、組織實施時期和總結評估時期，結合食品召回的實際情況以及危害性等因素，食品召回的實施策略是動態變化的。以美國為例，當最高等級食品安全風險發生時，監管部門可以跳過準備時期，由政府出臺措施責令食品生產者立即召回問題食品，從而將不安全食品給公眾帶來的危害降至最低。由于食品召回程序會受到各種不確定因素的影響，通常食品召回制度較為完備的國家，都發布有食品召回制度實施手冊，該手冊包含食品召回基本流程以及工作評估模塊，為提升問題食品的召回率提供了參考。

2.3 具有明確的食品召回分級管理標準。歐美主要國家基本都結合風險食品問題的大小，建立了三級管理的食品召回分級管理標準。這些標準的制定不僅僅包括了風險食品對人體健康的影響程度，同時也將食品流通程度、輿論氛圍等因素列入標準考慮范圍之內[4]。以美國為例：一級食品安全召回適用于在食品中出現違禁添加劑或食品因變質、污染等而可能導致嚴重危害人體健康甚至死亡的情況，通常需要監管部門發布預警通報；二級食品安全召回適用于食品因變質、污染等而可能導致在短期內對人體健康造成非致命性慢性傷害的情形，監管部門可以有選擇的發布預警通報；三級食品安全召回適用于食品可能會出現變質、污染風險，暫時不會對人體健康造成傷害的情形，監管部門通常不需要進行預警通報。在美國近10 年的食品召回事件中，一、二、三級食品安全召回事件所占比例分別為71.4%、22.5%、6.1%。

2.4 建立了檢測和風險評估預警體系。完善的檢測和風險評估預警體系是精準判定食品安全風險的技術支撐。只有形成了科學準確的檢測和風險評估結果，食品安全監管部門才能高效準確的安排部署食品召回工作。以美國食品召回制度為例，健康危害評估委員會(HHE)是承擔食品安全檢測和風險評估的主體機構，其主要職能在于科學分析公共衛生的核心價值，并且設計與人類健康危害相關的文件和政策。同時，該機構中的中心召回辦公室具體負責對存在危害或潛在危害的產品進行危害評估。

3 歐美食品召回制度對我國食品管理的啟示

3.1 建立健全食品召回法律法規體系。歐美主要國家食品召回制度良好的運行效果，與其完備的、配套合理的法律法規體系密切相關。在健全的法律法規體系指導下，食品召回工作具有較強的可操作性，工作效率得到了保障，食品安全風險控制在合理的范圍之內。由此可見，只有建立健全食品召回法律法規體系，才能使我國的食品召回制度運行更為合理，才能使基層執行部門的工作有法可依，進而使食品召回制度的效果獲得保障[5]。現階段我國食品召回制度相關的法律法規體系應當從以下2 個角度進行完善：①要修訂完善《食品安全法》，并明確該法律在食品召回制度建設中的指導地位。目前， 《食品安全法》 中食品召回制度建設的條文多為原則性規定，過于宏觀，缺乏可操作性。因此，應當修訂完善該法律，使其成為監管部門開展食品召回工作的統領性法律，致力于解決與其它食品召回法律法規的銜接問題。②要細化完善《食品召回管理辦法》 條文。主要需要從行政責任和民事責任層面，加大對企業違法行為的懲處力度，并適當引入懲罰性賠償制度。

3.2 設立統一的食品召回管理部門。當前，歐美大部分國家食品召回工作由統一部門進行管理，尤其是自上而下的垂直管理模式可以有效的實現食品召回環節的無縫監管銜接。我國的食品召回工作分散于農業、衛生、市場監管等多個部門，在開展食品召回工作時很容易出現部門間相互沖突、推諉扯皮的現象，從而使工作的效率與效益大打折扣。因此，結合當前我國食品安全治理目標，應當明確在食品召回工作中市場監管部門作為全國性統一的食品召回管理機構。一方面，國務院與各級地方政府應修訂完善市場監管部門“三定方案”，明確市場監管部門在食品召回工作中的核心領導職能，便于統一開展工作；另一方面，市場監管部門要創新管理手段，建立健全食品召回應急管理機制，規范食品召回工作的程序，提升食品召回工作的效率。與此同時，市場監管部門還應牽頭建立多部門協作、社會廣泛參與的社會治理體系，促進食品召回信息的共享[6]。

3.3 完善并統一食品安全標準。食品召回制度的運行與先進的食品檢驗檢測技術密不可分，而科學合理的食品安全標準是食品檢驗檢測的重要依據。目前，我國食品安全標準存在著內容滯后、標準不統一等突出問題，嚴重影響了食品安全檢測結果的判定。因此，國家標準委應當修訂完善統一食品安全標準：①要加快食品安全標準與國際通行標準的接軌。國際食品法典委員所制定的CAC 食物標準是當下國際通行的參考標準，普遍為歐美主要國家和地區所接受[7]。我國國家標準委應當參照CAC 的食物標準，對我國現存的食品安全標準進行完善，如此可以有效促進我國食品產業的對外出口，降低綠色貿易壁壘風險。②要動態調整食品種類標準，我國作為農業大國，食品種類十分豐富，對于區域性特色化食品，應當加快其標準的制定，提高我國食品安全標準的覆蓋度，更好地適應食品安全管理的需求。

3.4 構建完整的食品溯源體系。食品溯源體系作為一項跨部門、多領域、多技術組合的復雜體系，可以有效地實現食品從田間到餐桌的全過程監督。一旦食品安全突發事件發生，可以迅速鎖定出現問題的環節，從源頭切斷食品安全風險傳播路徑，并實現食品召回的精準化操作，從而有力的配合食品召回制度的執行。以美國為例，其食品溯源的管理已經涵蓋了絕大多數食品領域，2004 年，美國政府啟動了國家動物標識系統(NAIS)，一旦發現外來疫病威脅，能夠在48小時內確定有關企業[8]。我國當前食品生產管理，首先應當形成涵蓋農產品原材料生產、初加工、精加工、物流、倉儲管理以及信息查詢等環節在內的食品安全溯源在線監管系統，并致力于實現食品溯源數據的共享共用與社會化公開。其次，市場監督管理部門要逐步完善食品標簽管理制度，實現食品溯源信息與標簽的有序結合，從而以標簽為基礎溯源路徑，推動風險食品溯源工作的及時、快速開展。

食品召回制度對于維護消費者健康權益、保障社會穩定以及推動食品產業實現可持續發展等方面有著至關重要的作用。目前，我國食品召回制度并不完善，歐美主要國家的食品召回制度在全球處于領先地位，因此，我國應當秉持“立足實際，借鑒利用”的原則，加大對歐美食品召回制度先進經驗與監管模式的借鑒與學習力度，以健全我國食品安全管理體系。