中歐拉群，國企不是障礙

何子維

7年，35輪，一個馬拉松式的談判—中歐投資協定（CAI）—終于在2020年的倒數第二天宣告如期完成。

考慮到中國、歐盟經濟體量之和達到全球的40%，協定一旦生效，不僅對中國來說不亞于“二次入世”，對全球化而言，更是一種莫大的安慰，尤其是特朗普發起貿易戰的轟鳴已經兩年多時間。

作為全球兩個巨無霸經濟體之一，中國與歐盟每天都有無數的航班、輪船、火車，載著貨物，貿易往返。但是，中歐之間的投資行為，卻在很長一段時間里處于明顯不足的狀態。

僅2019這一年，歐盟超越美國已成為中國最大的貿易伙伴。但同年，歐盟在華直接投資存量僅占中國外商投資存量的5.6%，中國對歐盟直接投資存量也微乎其微，占總體對外投資存量的4.3%。

相比貿易體量，坐擁無數頂尖企業、優質資源與廣闊市場的這兩個龐大的經濟體，為何多年里的投資額如此不匹配？又為何就投資問題一談就談了數7年？

交鋒中，到底哪個環節產生了分歧？

歐洲人在擔心什么

按照如今披露的中歐投資協定內容，有關國企補貼的問題，則應當算其中產生分歧的關鍵環節之一。

為什么？首先，我們要厘清中歐投資協議到底在談什么。

通俗點說，就是讓中國和歐盟的企業在多個領域，相互開放市場，相互進行投資。

過去，中國與歐洲企業之間不是沒有投資，而是有負面清單、有限制。比如，在醫療、電信、金融等領域，基本上是不允許外資投入的，或是像汽車、運輸等部分領域的外資，其投資股本上限規定為50%。

這樣的一些限制就導致了那些想投資的企業望而卻步。

現在，中歐投資協議談妥后，我們看到，中歐兩方的企業就能更自由、直接地進行投資、進行全資運營了。

就中國而言，我們將在多個領域全面取消對歐洲企業的投資限制，放寬外國企業準入門檻，特別是歐美一直針對的高端制造業、服務業等領域，并不再強迫外企與中方分享敏感技術。

既然大家要去做生意、搞運營了，那么，企業首先要確保一個事—自己有沒有被一視同仁，有沒有受到歧視性待遇。

就這一點而言，歐盟主要針對的對象就是中國的國企，并一直在敦促中國就國企補貼透明度方面制定高標準。

如此警惕，來自兩方面。

一來，中國在近幾年里走出國門的主力正是“國”字頭的企業。美國榮鼎咨詢公司在2015年的一份研究就顯示， 2000年以來中國在歐洲投資的60%是國企。

值得一提的是，雖然國企一度主導了中國在歐的直接投資，但之后也呈現出了下降的趨勢，數據顯示，2018年為41%，2019年進一步降到了11%。

但如果仔細觀察歷年來中國對外投資額最大的100強企業中的企業性質，會發現，國企仍是主角。據商務部等部門聯合發布的《2018年度中國對外直接投資統計公報》，前20強無一例外都是央企和國企，而前100強內，除了華為、復星、萬達少數幾家巨頭，民企身影寥寥。

這樣企業的陣型自然引起了他們的擔憂—來自國企的錢，背后帶有國家意志，投資越多威脅越大，一系列的限制和審查措施也就隨之而來。

相比注重多邊貿易的RCEP談判，中歐投資在除市場開放之外，則花了大量的時間和精力在補貼透明度等制度性規則的談判上。

二來，中國國企的壟斷經營、高額補貼和不公平競爭等問題，其實是中國和其他國家產生貿易摩擦的老生常談問題了。

商務部曾統計的一個數據顯示，中國已經成為全球反補貼調查的最大目標國，全球70%以上的反補貼調查針對中國，地方政府的政策則成為調查要點。此前，美國針對從中國進口的鋼鐵產品發起了反傾銷和反補貼調查，其中就包括山西太鋼、天津太鋼、寶鋼等一批大型國企，反補貼稅率高達190%。

單從比例上看，的確十分驚人。但導致這個結果的因素很復雜，包括我國貿易順差增加、產品本身具有低價優勢、別國故意為之等。

站在其他國家的角度來看，政府補貼往往會帶來價格不平等問題，它會導致企業的產能過剩，向國外傾銷，讓世界市場價格過低。

這相當于你的價格形成了一個洼地，而你的其他競爭對手，特別是沒有實力和靠山的中小型企業就傻眼了。

所以，相比注重多邊貿易的RCEP談判，中歐投資在除市場開放之外，則花了大量的時間和精力在補貼透明度等制度性規則的談判上。

補貼可能產生“壞企業”

站在我國的立場上看，談判艱難而漫長也不難理解。

經過多年發展，國企對現有的國民經濟產生了很大的影響作用，就像鐵路、航空、電力、石化以及鋼鐵等產業，雖然冗員多、資源多、虧損多，但屬于國家經濟的基礎行業，對穩定國家經濟有著重要作用，無須贅言。

在博鰲亞洲論壇2019年年會上，博鰲亞洲論壇副理事長、中國人民銀行前行長周小川就表示，過去，中國的價格系統扭曲非常嚴重，政府在改革時必須要提供一些補貼。在它們困難時國家會給予“救助”，不使它們破產倒閉，用經濟術語來講，就是科爾奈提出的“軟預算約束”，是有一定歷史背景的。

現在，中國政府已經不會對國企進行系統性的補貼了，且在改革過程中，中國其實一直都在不斷自我修訂。中國入世，為適應WTO的要求，財政部將清理、規范政策性補貼和企業虧損補貼作為重點工作之一。到了2007年，國家對一般經營性企業的虧損補貼逐步取消、終止了。

入世助推了國企新一輪的轉型與改革。問題是，政府針對國企表面上的虧損補貼已經取消，但嚴格說，特殊行業的國企補貼依舊沒有消失。比如，在2007年到2009年期間，中石油和中石化在有整體巨額利潤的情況下，仍然獲得了共774億元的補貼。

不僅如此，國企享受補貼不僅僅來自財政的補貼，還有其他隱形的補貼。

融資成本就是一個典型的例子。中國財政科學研究院2017年“降成本”調研報告顯示，在樣本企業中，2014-2016年國企的銀行貸款加權平均利率明顯低于民企，分別為6.13%、5.91%和5.26%，而民企則為7.65%、7.41%和6.79%。

企業的強勢、弱勢一看便知。國企在貸款這件事上，能夠以優惠的價格獲得足夠規模的融資，這是其他所有制企業所不具有的。

這也是我們常常看到，有的國企資產負債率高達100%還能獲得銀行貸款支持的原因。

此外，還不可忽視的一種補貼，是產業補貼。

政府對行業的補貼，本是作為期望能實現市場有效競爭并達到創新預期的手段，然而，結果往往是進一步增加了政府保護和扭曲的風險。

缺陷在于，一方面，政府規劃程序冗長，難以應付各個行業變化迅速的困境。其次，產業補貼實則拔苗助長，無法從根本上解決需求不振的根源。在產能過剩下，即使政府挹注再多資金，本就有漏洞的那些企業還是難逃關門的命運。

經濟學家張維迎就曾公開指出，中國啟動了大幅度的產業政策、給了很多補貼，使得很多企業學壞了，“不少企業就整天想辦法申請政府補貼，并不去真正創新”。

此話一針見血，這樣的“壞企業”在光伏行業和電動汽車行業中屢見不鮮。

當2016年新能源企業行業抽查時就發現，僅蘇州金龍一家就多申報中央財政補助資金近5.2個億，讓業界大呼意外。這還只是一家車企的騙補金額，事實上，93家汽車企業有72家均涉騙補，金額高達92.7億元。

這讓我們再次看到，任何改革都有潛在風險和既得利益群體這兩重的阻力。

讓具有法律效力的高標準國際協議來倒逼改革，可能比國內策劃、立法更有效，這也是一種通用的思維和辦法。

如果單從內部改良往往陷入“上有政策、下有對策”的困境，那么，讓具有法律效力的高標準國際協議來倒逼改革，可能比國內策劃、立法更有效，這也是一種通用的思維和辦法。

開放協議擊不倒國企

中歐投資協定正是在這樣的背景下產生的。為了改變中歐雙方相關解釋“各執一詞”的情況，談判耗時數7年時間，中歐投資協定就國企補貼問題最終達成一致。

中歐投資協定所確立的國企相關紀律，填補了WTO框架下關于國企規則的空白。在WTO規則下，僅針對國營貿易企業中涉及貨物貿易領域的企業，在有限范圍內設定了規則，而對一般意義上的國企并未設置任何專門規則。

中歐協定則提出了更高標準。

具體來說，在其非歧視義務的紀律下，我國應確保國企在購買貨物或服務時，給予歐盟投資方所提供貨物或服務的待遇不低于國企，且在銷售貨物或服務時，同樣一視同仁，確保執法活動的一致性。

而當某歐盟投資方認為，我國國企對其在該條下的利益造成了不利影響的時候，也就是認為我國國企有產生負面影響的額外補貼的時候，就可以書面要求我國國企在與實施該條款相關的范圍內，提供相應實體的信息。

這些信息包括了：該企業的股權結構、組織架構、年收入、依法享有的免責和豁免、監管機構等信息。

這就是中歐投資雙方應履行補貼透明度的義務。

重要的是，中國還承擔了應要求提供具體信息的義務，評估企業行為是否符合協定中所規定的應當承擔的義務。如果問題仍是無法解決，可以在中歐協定下，訴諸爭端解決機制。

這份協定將是中國第一份履行國有企業行為義務和全面透明補貼規則的協議，也是中方首次對包括服務業和非服務業在內的所有行業以負面清單形式作出承諾，實現與《外商投資法》確立的外資負面清單管理體制全面對接。

協議生效后，接下來兩三年，中國企業將與更高的市場標準接軌，直面國際巨頭，與它們同臺競技。

這勢必給中國企業帶來一番大浪淘沙般的洗禮，但它正是中國眼下所需要的。

2020年國務院的政府工作報告，提出國企改革三年行動，就是旨在增強國企活力、提高效率，加快構建新發展格局。

中國人民銀行黨委書記、中國銀保監會主席郭樹清，在今年1月的第十四屆亞洲金融論壇上，發表主旨演講中也表示，考慮到國企承擔的更廣泛的社會責任，國企總體上從政府得到的是負補貼。

“負補貼”一說盡管估算模糊，但是卻釋放出一種強烈的信號—讓國企改革進入深水區，去解決一直想解決但長期沒有解決的問題。根據國企改革三年行動方案，對于國有企業實行分類考核，商業類企業中的公益類業務，按照不同類別業務分類核算相應的投入和成本。方案更提出，要規范補償機制，建立健全符合國際慣例的補貼體系。

說到底，英雄從來成長于風浪中，擊倒國企的從來不是開放協議。

中國的經濟規模早已不可同日而語，無論是自身經濟的發展，還是與世界各國的合作，都來到了必須改變的節點。如今比起投資協定的落實，沒了補貼，或補貼越來越少的國企，能否頂住市場迅速開放的壓力，是接下來不得不思考的問題。

從入世到現在，其實沒有什么開放協議能把中國擊倒，相反，每一次都能倒逼出了許多從“受制于人”到“自主可控”的技術攻堅，像是北斗系統、華為芯片。

開放市場的沖擊，這應該是中國決策層在談判時必須面對的，同時也應該是已經考慮到的。

談判7年，也讓中國做了充足準備，有信心對歐洲全面開放市場。

比如金融業。回顧兩年前，不難發現，中國整頓金融市場，嘗試數字貨幣，這都可以視為跟歐洲簽訂投資協定而未雨綢繆，就是為了防止來自歐洲強大的金融業的“降維打擊”。

國企改革亦如此。恰恰就在中歐投資協定達成共識的前一天，2020年12 月29日，中國國有企業混改基金設立，總規模達2000 億美元，就是為了通過市場化運作，廣泛吸引各類社會資本參與國企改革。

隨著近年來發展多層次資本市場，外資股占比松綁。它們的進入將產生鯰魚效應，激發市場活力，更能推動中國企業加快轉型步伐，有助于中國經濟尋找新驅動力，也會逼迫產業升級，這也符合近年來我國的經濟轉型戰略。

一個有說服力的案例就是特斯拉。國內的新能源汽車拖拖拽拽弄了十多年，國家補貼了十多年，直到特斯拉進入后，才真正出現了提速發展的勢頭。

與之對應的反例是當年與德國寶馬合資的國企華晨。如果仔細翻看其近幾年財報會發現，華晨自主品牌板塊早已是虧損狀態。

公開數據顯示，扣掉寶馬所貢獻的利潤，華晨中國在2015年至2019年總計虧損了35億元，反觀合資品牌華晨寶馬，在過去五年時間為華晨汽車持續貢獻了累計利潤達269億元。

國企華晨汽車可以說全靠跟寶馬合資、每年分得巨額利潤，以及銀行放貸的續命，而撐著一口氣。但就是守著這么一個“香饃饃”寶馬，卻喪失危機感、再無建樹的華晨汽車在去年11月宣布破產了。

這樣不爭氣的國企，只是眾多中國合資品牌之殤的一個縮影，即使惋惜，但不救也罷。

說到底，英雄從來成長于風浪中，擊倒國企的從來不是開放協議。