郡縣官僚制的興起

趙義

秦并六國，完成統一，如何“建國”？錢穆先生認為，“其政治措施之重要者，當首推廢封建而行郡縣。”也就是說，不是像周朝那樣，分封諸侯國，在選官上實行世卿世祿制；而是設郡置縣，在選官上實現非世襲的官僚制。

今天對此的總結是，郡縣官僚制是大一統中央集權帝國的重要制度，代表了歷史的發展趨勢。但回到歷史現場，統治集團的多數卻是支持分封。圍繞是分封制還是郡縣制，統一不久的秦帝國統治集團高層發生過一場激烈的爭論，《史記·秦始皇本紀》記載，丞相綰等言：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許。”始皇下其議于群臣，群臣皆以為便。廷尉李斯議曰：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術也。置諸侯不便。”

一番辯論之后，秦始皇給出了自己的裁決。他站在了少數派一邊：“天下共苦戰斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉！廷尉議是。”

從此以后，郡縣官僚制綿延兩千多年，影響所及一直到今天。

縣的由來

秦之郡縣制，郡為一級地方政府，縣為二級地方政府（縣以下之鄉，是縣的派出機構，其實是第三級地方政府）。重點說一說“縣”。一個原因是，正如北京大學政府管理學院教授袁剛說的，秦以后王朝一代又一代地更迭，縣以上行政建制屢有更改，縣以下也有“鄉、亭、里”與“黨、里、鄰”的區別，唯縣級行政建制一直沿用至今。現今仍有不少縣名與秦漢時完全相同，尤其是在河南，比如澠池、上蔡、尉氏、鞏縣等等。

更重要的是，縣的出現和演變與從春秋戰國到秦統一的四五百年間封建制的瓦解密切相關。

在《說文解字》中，“縣”的意思是“系”，是“懸”的古字。“縣”用作區域名稱乃至作為行政區劃名稱之后，在下面加個“心”變成“懸”表示原來的意思。之所以借用本來表示掛著、吊著等意思的“縣”，也是一種會意，比如西周實行國野分治（隨之有國都里的國人和郊野地帶的野人之分，像人們都熟悉的西周“國人暴動”把周厲王趕跑的故事），國都之外的地方也叫“鄙”或者“縣”，這些地方像是系在國都上，這很形象，是漢字會意造字的一個典型例子。

學術界一般認為，楚國是春秋時期最早建立縣制的國家，公元前740年～公元前690年在位的楚武王滅權國后設立的權縣號稱“中華第一縣”。史學家顧頡剛就曾經提出過一個觀點：楚的縣是直隸于君主的，沒有封建的成分在內。學者劉勛也認為，楚國縣制是后來中央集權帝國體制根本制度之一郡縣制的源頭，具體體現在：第一，出現的最高長官—縣公職位由楚王任命，一般不世襲；第二，位于邊境地區的楚縣是聽從楚王命令的直轄軍鎮。

作為郡縣制的源頭，此時設立的縣，其實就是加強國君權力的手段，是在不觸及既定的封建采邑體制前提下，通過滅小國來實現的。這也算是一種“增量改革”。縣邑的賦稅由楚王直接征收，縣邑軍隊也是直屬于楚王—聯想到魯國國君的軍隊最后都被“三桓”瓜分了個干凈，在戰爭頻仍的春秋戰國年代，國君傾向于郡縣制自有道理。

學術界一般認為，楚國是春秋時期最早建立縣制的國家，公元前740年～公元前690年在位的楚武王滅權國后設立的權縣號稱“中華第一縣”。

《左傳·成公七年》還記載過這樣一個故事，有一次楚國圍宋戰役結束后，統帥子重請求把申縣、呂縣的土地封給自己，楚莊王痛快地答應了。但是，申公屈巫臣反對：“此申、呂所以邑也，是以為賦，以御北方。若取之，是無申、呂也。晉、鄭必至于漢。”屈巫臣反對，有權力爭奪的原因，但他說的道理是，這兩個縣是給國家提供軍需人員物資的，如果變成貴族的采邑，那對防御北方不利。一旦影響到“公室”的實力，結果就是，“王乃止”，答應好了的也不算數了。

另一個建立縣制較早的諸侯國是晉，主要也是在新開辟的疆土上設立縣。公元前636年，晉文公在南陽設立溫縣、原縣，趙衰—就是后來的趙國國君的祖先，被任命為原大夫。但是，和楚國不同的是，時間不長之后，這些縣又變成了貴族的采邑。趙衰的兒子趙同也被稱為“原同”，就是因為原縣成了他的采邑。之所以如此，原因是晉國國君在不斷清洗公族強支的同時，重用了一批異姓貴族，通過實行“大夫食邑”，鼓勵卿族帥軍開疆拓土，這也是晉國能夠較長時間內一直稱霸的體制原因。學者趙鼎新稱之為“二級封建化”，所謂“一級封建化”是指周天子分封諸侯，二級就是諸侯國內部國君分封卿大夫。晉國的改革是把公室變成依靠下級貴族貢賦來生存，讓卿族們去打天下。

封建化遲早要重蹈周的覆轍。晉國卿族之間的內斗可謂不絕如縷，趙氏孤兒的故事就是在這樣的背景下發生的。最后晉國國君也成了被架空的“跑龍套的”，直到最終“三家分晉”。這一點，諸侯國的政治精英們都看在眼里。鄭國執政子產有一次和晉國談判，要求降低納貢負擔，子產態度很強硬，和晉國的代表從早上談到晚上，鄭國有人擔心會不會招致晉國的討伐，子產回答說：晉國政出多門，忙于內斗，茍且偷安尚且來不及，哪里還有心思攻打其他國家啊？

趙、魏、韓三家正式分晉之前，已經在控制的土地上逐漸推行非世襲的、以郡縣制為中心的官僚體制，他們肯定不想讓“封建危機”在自己身上重演—雖然他們是“封建危機”的受益者。其中，魏國率先進行了法家思想為指導的改革，較短時間內從封建政體轉變為中央集權的科層制國家，風頭一時無兩，向西攻占了黃河西岸的大量土地，很快讓秦國處于巨大的生死存亡危機之下，也在不期然間喚醒了一個沉睡已久的巨人。

以吏為師

《史記·秦本紀》中對秦國最早設縣的記載，是在公元前697年～前678年在位的秦武公時期，但所設縣的性質不好判斷。后來的商鞅變法，記載就很清晰了：秦孝公十二年，“而集小鄉邑聚為縣，置令丞，凡三十一縣”。對這三十一個縣是派遣官員管理，并對各縣官吏食以祿薪。

秦始皇統一六國后向全國全面推行縣制。據史書統計，秦有縣一千多個。

秦朝時縣平行設有令、尉、監，分掌行政、軍事和監察，職務相連又各負其責，相互牽制。從成員構成看，官和吏不同，比如縣令是朝廷命官，屬吏得自辟。縣令所領導的行政官署叫縣廷，分曹辦事，和上級政府大致保持對口，保證上級乃至朝廷的政令能夠一通到底，縣成為中央控制地方的最基本的政治單元。縣級長官均為中央任免，中央也可以越過郡直接向縣廷發布政令，要無條件執行。

商鞅變法時就開始對各縣官吏食以俸薪。秦朝則統一以“石”為單位計官之谷祿，谷祿多少代表著秩級的高下，所以稱呼官秩為若干石。自萬石以下大約有二十個等級，最低為二百石。漢承秦制，比如稱呼郡守有時直接就叫“二千石”，類似于我們今天用廳局級、省部級等指哪個層面的干部。百石以及百石以下至斗食者為吏，被稱為“斗食少吏”。

官吏的選拔主要是通過推舉和考試。秦統一前就實行了推舉即薦舉，有保舉和征士兩種形式。保舉當時又稱“任”。《史記·范雎列傳》曾經記載：“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”保舉人要對被舉薦者承擔連帶責任。這句話針對的是秦昭襄王時期的相國范雎。秦趙長平之戰后，趙國面臨亡國危機，于是就派人游說范雎，挑撥他和“人屠”白起的關系。主疑相讒之下，白起最后自殺。后來，秦國又派鄭安平領兵圍攻趙國首都邯鄲，反被趙、魏、楚聯軍包圍，鄭安平帶領兩萬秦軍投降。

這對秦國來說是奇恥大辱。鄭安平是范雎的恩人，當年范雎在魏國差點被折磨死的時候，是他把范雎藏起了起來，后來又聯系來訪的秦國使者，幫助范雎逃到了秦國。鄭安平替代白起圍攻邯鄲，應該就是范雎推薦的。帶領兩萬秦軍投降，那么保舉人范雎“罪當收三族”。但秦昭襄王“恐傷應侯（注：范雎被封為應侯）之意，乃下令國中：‘有敢言鄭安平事者，以其罪罪之。”

保舉制度可能是戰國時舉薦“客卿”之制的遺留，所謂“客”是秦以外六國的人，要入秦求官，經常需要保舉人。比如李斯入秦，先是在呂不韋門下做門客，后來被呂不韋“保任為郎”，到宮廷做了郎官，這才有了和秦王接觸的機會。

秦朝“以吏為師”的治國路線決定了對大多數普通人而言，進入仕途的主要途徑是學習成為一個刀筆吏。

值得關注一下的是下級吏員。原因無它，漢朝的開國皇帝劉邦做過泗水亭長，學者李開元曾經用文學筆法描寫過“劉亭長”的形象：“自從做了泗水亭長，大小也算是一地之長，佩印著冠，披甲帶劍，一手持竹簡命令，一手持捆人繩索，手下還有兩三下屬丁卒使喚，宛如美國西部電影中的鄉警保安官，實在是有些威風得起來。”

而西漢開國功臣的一大批人物，多是劉邦在泗水亭長任上結識的沛縣中下級官吏。比如老鄉蕭何，后來被劉邦評定為功臣第一。《史記》稱蕭何在秦朝為“刀筆吏”，“以文無害為沛主吏椽”，意思是精通律令又不害人，做到了主吏椽，也就是功曹，在縣里是職總內外，主掌人事，是縣令自辟的屬吏中最重要的角色之一。后來，因為在考課中獲“第一”，有上級監察官員還想入言朝廷，征蕭何到朝廷當官。根據相關史料，袁剛教授就認為，秦國家正式官員既多由吏考核選拔升遷，由吏入官或為官遷轉又有嚴格的常規考課制度。

另一位大名鼎鼎的人物、漢初三杰之一的韓信可就沒有劉邦這么好運了。根據《史記》記載，韓信“始為布衣時，貧無行，不得推擇為吏”。一代戰神剛步入社會時，連個當小吏的資格都沒有。可見，推舉也是有規范的，既有保舉人承擔連帶責任的約束，又有明確的為吏條件，比如《秦律》中就有《除吏律》。

秦朝“以吏為師”的治國路線決定了對大多數普通人而言，進入仕途的主要途徑是學習成為一個刀筆吏。不過，如果秦始皇地下有知，看到就是一幫小吏奪了江山，不知道作何感想。

不管怎么說，從秦國到秦朝，官吏的選拔已經有一套制度，后代陸續出現的鄉舉里選、察舉、科舉制等等，都可以在秦制中找到雛型。

他們在爭論什么？

學者趙鼎新總結了與世界上其他文明相比，在“百代都行秦政制”的漫長歲月中，中國歷史呈現出的七項主要政治特征，其中之一就是：早在秦統一前后，中國便出現了科層制政府并逐漸形成和完善了一套擇優錄用的科層選拔體制，遠早于歐洲形成類似政制近兩千年。

馬克斯·韋伯是最早提出這項政治特征的學者之一，中國戰國時代和近代歐洲都存在一個相似的行政管理理性化過程。歷史學家黃仁宇就把中國如此早出現的政治領域的“理性化進程”，稱為“政治早熟”，并被廣為接受。

從秦國的崛起、統一天下到速亡，又說明這是一柄雙刃劍：既可以在戰爭頻仍的春秋戰國時期，通過強大的組織和動員能力無限逼近全民戰爭形態（兩千多年前，中國大地上就發生了不少對戰雙方兵力都在幾十萬以上的戰爭）；又可以在統一實現后成為專制帝王向全國各個角落實行系統暴政的有力工具。

但是，前面提到的秦朝統治集團大多數主張分封制，初衷可不是限制王權。對王綰等人主張分封，也不必扣上思想僵化的帽子。要說迂腐，博士齊人淳于越的言論才明顯多了，什么“殷周之王千馀歲”“事不師古而能長久者，非所聞也”等等。大一統帝國的帝王不可能對周天子尤其是春秋戰國時期的周天子的活法感興趣。其實，王綰等人的主要目的就是反映軍功集團的利益訴求。打天下就要坐天下，在當時，對軍功集團來說，坐天下就是裂土受封。

這種思想是根深蒂固的。就是商鞅入秦，秦孝公招募各國人才的詔令說得也很清楚：“賓客群臣有能出奇計強秦者，吾且尊官，與之分土！”“分土”對六國人才的誘惑實在是太大了。

而秦始皇是堅定要搞中央集權的。歷史學家張蔭麟就曾經評論說，自從嫪毐和呂不韋兩股勢力倒臺后，秦已經是一個純粹郡縣式的大帝國。這一點，為秦始皇打天下的高級將領也看得很清楚。比如，王翦在率領六十萬秦軍滅楚時，為了打消秦始皇對自己擁兵自重的疑慮，反復派人找秦始皇要良田美宅。兩人有一段很有意思的對話：

至于秦的速亡，賬肯定不能算到郡縣官僚制頭上。一代人解決上一代留下的問題，下一代人又來解決這代人留下的問題。

始皇曰：“將軍行矣，何憂貧乎？”王翦曰：“為大王將，有功終不得封侯，故及大王之向臣，臣亦及時以請園池為子孫業耳。”始皇大笑。

太史公批評王翦“翦為宿將，始皇師之，然不能輔秦建德，固其根本，偷合取容”，實在有點強人所難了。一個通過自污、拉低自己道德底線來自保的功臣，如何“輔秦建德”？王翦后來因功被封為武成侯，因此，這里的“有功終不得封侯”，更像秦始皇說的樹兵、立國的“侯王”，而不是李斯說的“諸子功臣以公賦稅重賞賜之”。

至于秦的速亡，賬肯定不能算到郡縣官僚制頭上。柳宗元在《封建論》中說得很中肯：秦失在于政，不在于制。秦的郡縣官僚制再成熟，也只是開了個頭，一代人解決上一代留下的問題，下一代人又來解決這代人留下的問題。比如改變統治的指導思想，從法家到外儒內法，就是漢朝完成的任務。

但是，不管郡縣官僚制多么得不可動搖，兩千多年的帝制歷史上，封建化和郡縣制的相互糾纏卻一直沒有從根本上“解套”。罵秦始皇最兇的朝代，一樣出七國之亂；在王朝末期，“軍閥”割據更是層出不窮。就在這樣糾纏的過程中，專制帝王的絕對權力不斷演化，到最后，和秦始皇比起來其實是有過之而無不及。這不能不引起人們深深的反思。