體制改革護(hù)航“長江之治”

張濤

江潮激蕩間，宏圖十年興。10年來，長江航運(yùn)積極貫徹落實中央全面深化改革決策部署，“向深化改革要動力”，以“咬定青山不放松”的決心嚴(yán)明責(zé)任、狠抓落實，推動長江航運(yùn)行政管理體制改革深入推進(jìn)，在新一輪體制機(jī)制改革的護(hù)航下，長江航運(yùn)破解體制障礙，統(tǒng)一政令、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一管理的現(xiàn)代治理新格局正式確立，構(gòu)建了服務(wù)與支撐流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“長江之治”新境界。

1 緣起，“長江之治”的持續(xù)探索

歷史發(fā)展的每一條脈絡(luò)，都離不開前人念茲在茲的艱苦探索。改革開放40年來，順應(yīng)時代發(fā)展變化，長江航運(yùn)行政管理體制經(jīng)歷了多次變革。

從“政企合一、高度集中”，到“政企分開、港航分管、分級管理”;從“有水大家行船”，到“港口下放”、“水監(jiān)體制改革”、“航道體制改革”……在改革開放的大潮中，長江航運(yùn)行政管理體制不斷深化改革、順應(yīng)發(fā)展趨勢，在相應(yīng)的歷史階段都較大地釋放了生產(chǎn)力、激發(fā)了市場活力，基本適應(yīng)了長江航運(yùn)生產(chǎn)力與沿江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。

進(jìn)入新時代，長江航運(yùn)新一輪改革高潮迭起。在構(gòu)建中國經(jīng)濟(jì)新棋局的戰(zhàn)略背景下，黨中央對長江黃金水道和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展高度重視，長江航運(yùn)行政管理體制迎來了前所未有的改革機(jī)遇。

2011年1月21日，國務(wù)院以國發(fā)[2011]2號文件正式頒布了《國務(wù)院關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見》，標(biāo)志著長江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。《意見》在主要原則中明確提出，“堅持深化改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮地方各級人民政府和社會各方面發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)的積極性。”

2014年12月，習(xí)近平總書記作出重要批示，“建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶要堅持一盤棋思想，理順體制機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好發(fā)揮長江黃金水道作用，為全國統(tǒng)籌發(fā)展提供新的支撐。”

隨著《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》國發(fā)〔2014〕39號正式出臺，全面深化改革、依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的大格局亟待形成，推動長江航運(yùn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建立健全集中統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致、關(guān)系順暢、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的長江航運(yùn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制呼之欲出。

從2015年8月開始，交通運(yùn)輸部專門成立調(diào)研小組，就長江航運(yùn)改革發(fā)展問題進(jìn)行專題調(diào)研。2016年4月，交通運(yùn)輸部黨組站在貫徹落實“四個全面”總體布局的高度，作出了深化長江航運(yùn)行政管理體制改革的重大決策，出臺了《關(guān)于深化長江航運(yùn)行政管理體制改革的意見》。改革涵蓋長江航運(yùn)管理、改革、發(fā)展、安全等方面，涉及范圍廣、調(diào)整幅度大、職能轉(zhuǎn)變徹底，成為自1984年以來長江航運(yùn)行政管理體制的又一次重大改革。

長江航運(yùn)，演繹著“鳳凰涅槃”的巨變。

2 變革，“握指成拳”的優(yōu)化創(chuàng)新

好風(fēng)憑借力，大江聞潮聲。

這是一次適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略需要的機(jī)制重構(gòu)，是加快推進(jìn)長江航運(yùn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決策，也是更好地為沿江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做好服務(wù)的戰(zhàn)略部署。

瞄準(zhǔn)“精簡、高效、安全、暢通”改革目標(biāo)，長航局按照《意見》部署的“政事企分開、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一、一體化管理、一條龍服務(wù)”改革原則，將改革任務(wù)細(xì)化為32大項近300項具體任務(wù)，逐一抓好落實，確保了各項改革穩(wěn)妥實施。

通過改革，長航局作為部派出機(jī)構(gòu)的地位和作用強(qiáng)化，實現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一。長航局歸口管理長江航運(yùn)事務(wù)的職能定位、職責(zé)分工得到明確，長航局系統(tǒng)各單位通過長航局“一個口子”與部機(jī)關(guān)有關(guān)司局進(jìn)行工作聯(lián)系，形成了對上匯總、對下抓總的管理新格局。長航局機(jī)關(guān)全面實施了新的“三定”規(guī)定，機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)高效有序。

長江航運(yùn)行政管理體制進(jìn)一步理順，長江干線實現(xiàn)統(tǒng)一管理。江蘇海事局、長江干線四川段水上安全監(jiān)管納入長江海事局管理;長江口航道管理局納入長江航道局管理。長江海事、航道分別建立了相應(yīng)的工作規(guī)則，深度融合、有序推進(jìn)。長江航道局實現(xiàn)政事企分開。長江航道局將長江航道行政管理職能移交長航局機(jī)關(guān)，現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)移交長江海事局;長江航道工程局有限責(zé)任公司掛牌成立，建立了內(nèi)部各項管理制度和運(yùn)行機(jī)制。改革后的長江航道局，公益服務(wù)職能得到強(qiáng)化，管理層級優(yōu)化，管理效能大幅提升。

同時，撤銷了原長航局機(jī)關(guān)直屬單位長江三峽工程航運(yùn)辦公室、長江航運(yùn)信息中心、長江航務(wù)工程質(zhì)量監(jiān)督中心站，成立了長江水上交通監(jiān)測與應(yīng)急處置中心，長江航運(yùn)規(guī)劃研究中心更名為長江航運(yùn)發(fā)展研究中心。長江干線水上綜合執(zhí)法全面實施，探索建立了與沿江省市交通運(yùn)輸主管部門和地方政府的“2+N”合作模式、長航局系統(tǒng)區(qū)域聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制、長江港航聯(lián)盟等，內(nèi)外合力顯著增強(qiáng)。

“這在長江航運(yùn)發(fā)展中具有里程碑意義。”長江航務(wù)管理局局長唐冠軍表示，長江航運(yùn)實現(xiàn)了由碎片化管理、職能交叉到“五個統(tǒng)一”，“一體化管理、一條龍服務(wù)”的歷史性跨越，長江航運(yùn)治理能力和水平明顯提升，合力共建黃金水道的局面日新月異。

3重塑，凝聚奮進(jìn)的力量自信

體制的優(yōu)勢，在于能否釋放和促進(jìn)生產(chǎn)力，在于能否集中力量辦大事，也在于能否實現(xiàn)工作效能的提升。經(jīng)過行政管理體制改革重塑的長航局，充滿了生機(jī)與活力，大事面前做到了有底氣、有力量。

每年進(jìn)入12月，長江也就進(jìn)入一年中最枯時期，這種情況一直要持續(xù)到第二年的3月份才開始逐步緩解。2017年冬春之交，長江中游近10個水道先后出現(xiàn)較為嚴(yán)重淺情。其中，最為著名的宜昌蘆家河、枝江水道和荊州太平口水道最低水位已經(jīng)超過10年來的最低值。

水淺天寒，戰(zhàn)枯保暢是頭等大事，海事、航道、公安各單位能否協(xié)同作戰(zhàn)？“我們建立了‘115工作法。”牽頭單位宜昌海事局局長汪吉發(fā)介紹，即1個聯(lián)動工作平臺，1項控制性通航措施以及應(yīng)急聯(lián)動、應(yīng)急處置、錨地管理、廉政風(fēng)險防控、誠信船舶管理等5項工作機(jī)制，“新的工作方法構(gòu)建了一條本單位內(nèi)部、海事區(qū)域局之間以及與長江航道、長航公安等其他系統(tǒng)單位間溝通順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的‘高速網(wǎng)絡(luò)”。面對越來越嚴(yán)峻的通航壓力，這些工作機(jī)制成為現(xiàn)場一切工作的“定海針”和“號令槍”。

系統(tǒng)一盤棋，運(yùn)作一體、如臂使指、高效執(zhí)行，來自不斷深化的長江干線水上綜合執(zhí)法改革。2016年7月1日起，長江干線重慶界石盤至江蘇瀏河口段正式實施水上綜合執(zhí)法，長江干線海事、航道、通信等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)統(tǒng)一由長江海事局承擔(dān)。與此同時，建立了長江干線海事機(jī)構(gòu)和長航公安機(jī)關(guān)的聯(lián)動機(jī)制。“海事執(zhí)法、公安保障、技術(shù)支持”的聯(lián)動執(zhí)法模式，“資源整合、信息共享、動靜結(jié)合、上下聯(lián)動”的工作機(jī)制，實現(xiàn)了執(zhí)法效能的極大提升。

“這次危險品船水路運(yùn)輸許可證，10天就辦好了，船員證書也可以在網(wǎng)上審了，我要為長航局點(diǎn)個贊！”一位船公司負(fù)責(zé)人高興地告訴記者。南通海事局政務(wù)中心精簡流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)深度“探潛”，僅進(jìn)出口岸審批一項手續(xù)減少申報材料五至六項，首例船舶登記“并聯(lián)辦理”省時達(dá)11天，船員辦證“綠色通道”累計服務(wù)1000余人。南通永泰船務(wù)發(fā)展有限公司專程送來錦旗，感謝政務(wù)中心熱心為企業(yè)解難。

十年來，長航局持續(xù)深化"放管服"改革，圍繞“只跑一次”，加快重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，提升行政效能。從運(yùn)政管理到通航服務(wù)，從技術(shù)創(chuàng)新到船員服務(wù)，從信息服務(wù)到法規(guī)政策宣貫，長航局每年提出具體服務(wù)舉措，以實實在在的整改成效讓港航企業(yè)獲得實惠。

目前，對長江水系省際客船和危險品船水路運(yùn)輸許可、投入運(yùn)營審批許可期限由20個工作日縮短到10個工作日，對長江水系省際客船核發(fā)的《船舶營業(yè)運(yùn)輸證》期限由相關(guān)證書的最短期限變更為5年（但不超過所屬公司許可證期限），船員證書等多項業(yè)務(wù)實現(xiàn)網(wǎng)上申報。同時，海事行政審批網(wǎng)上辦理率將實現(xiàn)90%以上的目標(biāo)。

4 嬗變，大江奔涌的磅礴動力

大江奔流、千帆競發(fā)，這條浩浩蕩蕩的大河不僅是長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的支撐，也承載著兩岸百姓奔向全面小康的期望。

如何與沿線11省市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動，踐行“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”？如何實現(xiàn)一江清水、綠色岸線，勾畫長江發(fā)展的美麗畫卷？長航局主動與沿江省市交通運(yùn)輸主管部門和地市人民政府對接聯(lián)系，創(chuàng)造性地建立并完善了“2+N”合作模式。

11月20日，合力共建長江四川段黃金水道“2+2”座談會在四川宜賓召開，四川省交通運(yùn)輸廳和長航局通報2018年以來會議落實情況，瀘州市、宜賓市介紹推進(jìn)航運(yùn)發(fā)展取得的新成效，各方就共同關(guān)心的問題進(jìn)行坦誠溝通，提出需求和建議。自2014年以來，就“2+2”模式先后召開5次座談會，提升治理能力和公共服務(wù)水平、加快建設(shè)項目實施、強(qiáng)化安全監(jiān)管和污染防治，實現(xiàn)了長江四川段黃金水道建設(shè)“質(zhì)速齊升”。

“長江航運(yùn)是一個服務(wù)性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度大、社會影響面廣的行業(yè)，實現(xiàn)長江航運(yùn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要一個上下協(xié)調(diào)、內(nèi)外順暢的發(fā)展環(huán)境。”唐冠軍表示。

凝聚長江上下力量，協(xié)同作戰(zhàn)、齊心發(fā)力！為加強(qiáng)沿江省市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，長航局與各省市相關(guān)部門形成了多層次的工作機(jī)制，即省部級層面建立了長江水運(yùn)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會議制度，與交通運(yùn)輸廳（局委）、地市人民政府層面建立了“2+N”合作模式，與長江水系港航管理部門建立了長江港航管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

近年來，安徽、湖北、四川等沿江省市“2+N”座談會開得紅紅火火，長江航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也蓬勃興盛。長航局與水利部長江水利委員會、農(nóng)業(yè)部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室等其他部委相關(guān)機(jī)構(gòu)合作也不斷深化拓展，在長航局系統(tǒng)內(nèi)部，建立了同一地區(qū)不同基層單位間的區(qū)域聯(lián)席會議制度，牽頭單位負(fù)責(zé)的工作聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制有序運(yùn)行，“條”的專業(yè)優(yōu)勢和“塊”的合力優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。

“這些工作機(jī)制在研究水運(yùn)重大決策、制定行業(yè)發(fā)展措施、落實各項工作部署等方面發(fā)揮了重要作用。”隨著良好溝通、合力共建的良好局面逐步形成，長江上下心往一處想、勁往一處使，政府、市場、社會等多方共建共治共享的長江航運(yùn)現(xiàn)代治理體系初現(xiàn)雛形。

事實雄辯地證明，改革始終是長江航運(yùn)事業(yè)發(fā)展的必由之路，創(chuàng)新始終是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。體制機(jī)制的創(chuàng)新，極大釋放了長江航運(yùn)生產(chǎn)力潛能，塑造了催動發(fā)展的強(qiáng)勁動力，長江航運(yùn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升。

長江之治，正以昂揚(yáng)的姿態(tài)邁入發(fā)展的新時代！