基于“多規(guī)合一”的水利基礎設施網絡構建思路

趙偉 楊晴 張夢然

摘 要：推進“多規(guī)合一”工作是國家做出的重要部署。為完善我國“多規(guī)合一”情況下的水利基礎設施網絡的構建方法，以海南省為例，分析了水利基礎網絡構建的背景和必要性，研究提出了基于“多規(guī)合一”的水利基礎設施網絡的內涵和構建思路。基于“多規(guī)合一”的水利基礎設施網絡是指集“工程網、管理網、信息網和生態(tài)水系網”4網為一體的綜合立體水網，其構建思路與重點為：劃定水生態(tài)空間，實施空間協(xié)調與管控;建設工程網，搭建骨干框架;實施天然河流水生態(tài)保護和修復，維護綠色水系本底;構建信息網和管理網，保障水網高效安全運行。

關鍵詞：多規(guī)合一;水利基礎設施網絡;構建思路;海南省

Abstract：Promoting the multi-discipline is an important national plan. In order to improve the ideas for construction of water infrastructure network based on the multi-discipline， this paper took Hainan Province as an example， analyzed the background and necessity of water infrastructure network， put forward the connotation and construction ideas of water infrastructure network. The connotation of water infrastructure based on the demands of multi-discipline was the comprehensive stereoscopic water network， including project network， ecological rivers network， information web and management web. The major works of the water infrastructure network construction were as follows， which were delimiting the water ecological space， coordinating and managing the space， building the infrastructure network， forming skeleton framework， protecting and restoring the natural river water ecology， maintaining the background of green water system， building information web and management web and ensuring the efficiency and safety of the water infrastructure network.

Key words： multi-discipline; water infrastructure network; ideas for construction; Hainan Province

黨中央、國務院高度重視“多規(guī)合一”工作。2015年中共中央政治局會議審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》將編制空間規(guī)劃、推進“多規(guī)合一”作為推進生態(tài)文明體制改革的重要舉措。水利基礎設施網絡的構建是“多規(guī)合一”的重要內容，然而當前我國基于“多規(guī)合一”情況下的水利基礎設施網絡構建的標準和技術體系尚不完善，構建思路和重點任務也不清晰。本文以海南省為例，探索水利基礎設施網絡構建的思路和重點任務，以期為海南省水網建設提供依據，也可為新時代基于“多規(guī)合一”的水利基礎設施網絡構建提供參考。

1 基于“多規(guī)合一”的水利基礎設施網絡構建的意義

（1）科學確定涉水國土空間，推進生態(tài)文明建設。十八大以來，黨中央、國務院先后印發(fā)了《中共中央 國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確要求建立健全“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，科學謀劃國土空間開發(fā)保護格局，建立健全國土空間管控機制，提升國家國土空間治理能力和效率。水生態(tài)空間是國土空間的重要組成部分，按照“多規(guī)合一”總體部署要求，開展水利基礎設施網絡規(guī)劃，提出水生態(tài)空間和水利基礎設施空間布局，科學制定水生態(tài)空間管控措施與方案，既是“多規(guī)合一”空間規(guī)劃的基礎性工作和重要組成部分，也是進一步優(yōu)化國土空間布局，提升國家國土空間治理能力和效率，推進生態(tài)文明建設的必然要求[1-3]。

（2）優(yōu)化水利基礎設施網絡體系，保障經濟社會高質量發(fā)展。我國經濟發(fā)展已轉向高質量發(fā)展階段，實現經濟社會的高質量發(fā)展必須以水利基礎設施的高質量發(fā)展為前提。基于“多規(guī)合一”，開展水利基礎設施網絡規(guī)劃工作，圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略布局，針對水利發(fā)展中不平衡不充分問題，聚焦防洪（潮）排澇、供水保障、水生態(tài)保護與修復等重點領域，從供給側結構出發(fā)，構建好水利基礎設施網絡，可加快補齊水利基礎設施短板，進一步優(yōu)化水利基礎設施網絡布局，發(fā)揮水利引導和約束作用，更高質量、更高效率、更可持續(xù)保障國民經濟發(fā)展[4]。

（3）提升水利基礎設施管理能力，提高水利服務水平。水治理體系與治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。當前我國水利基礎設施管理手段落后、服務精準化水平不足，水利基礎設施管理體制機制與經濟社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設要求不協(xié)調、不適應，水利基礎設施的功能發(fā)揮受到一定程度制約。開展水利基礎設施網絡構建，圍繞水利基礎設施服務高效化、精準化和自身的良性可持續(xù)發(fā)展，加快完善監(jiān)測、處理、決策、調控等水利基礎設施監(jiān)控能力現代化建設，完善水利基礎設施的管理體制機制，是發(fā)揮水利基礎設施功能效益，提高人民群眾獲得感、幸福感的切實舉措。

2 海南水網構建總體思路

2.1 背景條件

海南省率先在全國開展省域“多規(guī)合一”改革試點，編制《海南省總體規(guī)劃》，水網是總體規(guī)劃提出的基礎設施網絡網之一。海南省屬熱帶季風海洋性氣候區(qū)，水資源特點：一是水資源豐富，人均水資源量3 540 m3，但水資源時空分布不均，徑流年內、年際變化大，供需峰值矛盾突出，水資源分布與土地資源、經濟布局不相匹配;二是水生態(tài)環(huán)境本底良好但存在風險，水域岸線的有效開發(fā)利用和管理約束不夠，部分河湖水域岸線遭受侵占，河湖沒有實現連通、生境被破壞，部分河流生態(tài)流量得不到保障;三是水利基礎設施薄弱，水安全保障能力低，現狀調蓄能力不足，枯水期缺水問題突出，南渡江等大江大河防洪體系不健全，灌溉設施不完善。此外，水務信息化、水資源管理水平與全面深化改革和自由貿易區(qū)（港）建設要求相比存在差距。

2.2 規(guī)劃目標

圍繞“多規(guī)合一”總體要求，在現有基礎上構建集“工程網、管理網、信息網和生態(tài)水系網”4網為一體的綜合立體水網，引導海南省生態(tài)安全格局構建，全面提升水網供給安全保障能力、生態(tài)環(huán)境保護修復能力、管理智慧化水平、服務功能多樣化能力，實現水資源合理配置和高效利用、城鄉(xiāng)防洪全面達標、水生態(tài)環(huán)境全國一流，全面支撐和引導海南省全面建設自由貿易試驗區(qū)和國家生態(tài)文明試驗區(qū)，實現用水安全可靠、洪澇總體可控、河湖健康美麗、管理現代高效的規(guī)劃目標。

2.3 總體要求

（1）節(jié)水優(yōu)先，空間均衡。“以水定城、以水定地、以水定產、以水定人”，2035年海南省納入用水總量考核的控制指標按2030年的確定。圍繞全省經濟社會空間發(fā)展需求，按照“以大帶小、以干強支”的思路，適度加大水資源豐富且具備開發(fā)利用條件的南渡江、萬泉河、昌化江開發(fā)程度，合理減少水資源量少、現狀開發(fā)程度較高的獨流入海河流的開發(fā);按照“以多補少、長藤結瓜”的思路，利用調蓄能力強的松濤、紅嶺、牛路嶺、大廣壩等骨干水庫進行多年調節(jié)，通過骨干渠系工程和供水管道，補給永莊、福山等調配能力不足的水庫;供水片區(qū)內部按照“片內連通、區(qū)間互濟”的思路，根據建設條件和需求，適度建設互聯互通工程，增強片區(qū)水資源保障能力。

（2）“多規(guī)合一”，綠色生態(tài)。結合“三區(qū)三線”（三區(qū)即城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間，三線即生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）空間布局，提出水系廊道、水源涵養(yǎng)、水源地保護等水生態(tài)空間功能范圍和空間管控要求。以水生態(tài)空間管控為剛性約束，堅守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源消耗上限，優(yōu)化水生態(tài)空間布局，有效銜接其他空間和水資源開發(fā)利用之間的關系，強化水對經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護的引導約束和協(xié)同保障，促進各類空間布局與水資源承載能力、防洪安全保障水平相適應[4-5]。以“流域—水系廊道—規(guī)劃河段”為單元，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，統(tǒng)籌河湖水流連續(xù)性、空間完整性和水體功能保護要求，推進生態(tài)水系廊道保護和建設，全面提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性。

（3）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，智慧智能。將海南省作為一座大城市，一張水網統(tǒng)籌布局，解決不平衡不充分矛盾。結合扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興需求，以為全省經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)布局提供水安全保障為目的，打破城鄉(xiāng)界限、行政區(qū)劃邊界，構建從水源到“田間”“水龍頭”的工程網體系。以謀劃水生態(tài)空間管控體制機制、河湖長制，完善水網工程建管體制機制，推動城鄉(xiāng)水務市場化，熱帶高效農業(yè)水利保障機制等水務體制機制創(chuàng)新為突破口，構建現代化水務體制機制管理網。同時，結合海南省實際，推動互聯網、大數據、云計算等高新技術與服務水務融合，構建感知廣泛、處理高效、協(xié)同智能、安全高效、人性友好的智慧水務，實現全省水務“一盤棋統(tǒng)籌、一張網布局、一平臺管理”，全面提高水利服務能力與水平，增強人民群眾幸福感。

2.4 技術路線

海南省水網構建技術路線：①現狀評價與需求分析，全面總結海南省省情、水情、水務發(fā)展現狀及存在問題，深入分析“多規(guī)合一”總體部署要求和水網建設面臨的形勢。②按照新要求和新發(fā)展理念，圍繞水務供給側改革，從全局和戰(zhàn)略高度，提出水網構建的總體目標。③圍繞“多規(guī)合一”空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略，立足海島水系特征，提出水網建設布局。④結合海島特點，提出水生態(tài)空間范圍和管控要求，以水生態(tài)空間管控為剛性約束，優(yōu)化水生態(tài)空間布局。⑤通過建設關鍵水源控制工程、區(qū)域水資源配置工程、關鍵連通工程，構建工程網;按照人水和諧理念，以“流域—水系廊道—規(guī)劃河段”為單元，統(tǒng)籌河湖水流連續(xù)性、空間完整性和水體功能保護要求，構建生態(tài)水系網;從確保工程網安全、高效、可持續(xù)運行角度出發(fā)，搭建信息網和管理網。

2.5 水網布局

針對海南省主要江河水系特征，結合“一心兩圈四片區(qū)”的空間需求，遵循空間均衡總體要求，按照“片內連通、區(qū)間互濟”“以大帶小、以干強支”“以多補少、長藤結瓜”空間布局思路，以輻射狀海島天然水系為經線，以熱帶現代農業(yè)灌區(qū)骨干渠系為緯線，以骨干水庫為節(jié)點，構建“一心兩圈四片區(qū)，三江六庫九渠系，聯網聯控調豐枯，安全水網保供給”的立體綜合水網（見圖1）。

“一心”是指海南省中南部生態(tài)綠心，是南渡江、昌化江、萬泉河三大江河等主要河流的源頭區(qū)，為海南“水塔”;“兩圈”是指環(huán)中部區(qū)域臺地丘陵熱帶特色農業(yè)圈和沿海城鎮(zhèn)發(fā)展圈;“四片區(qū)”是結合行政區(qū)劃和經濟發(fā)展結構將兩圈劃分為瓊北、瓊南、瓊西和瓊東4個片區(qū)。

三江：按照“以大帶小、以干強支”的思路，以南渡江、萬泉河、昌化江三大江河為重要水源地，通過骨干渠系工程，實現對乘坡河、石碌河、南巴河等支流及文瀾江、春江、珠碧江、文教河、太陽河、望樓河、寧遠河等獨流入海河流的水源補充。

六庫：按照“以多補少、長藤結瓜”的思路，以南渡江上的松濤和邁灣、萬泉河上的紅嶺和牛路嶺、昌化江上的大廣壩和向陽等6座水庫為骨干水源進行多年調節(jié)，通過骨干灌溉渠系工程和供水管道，補給永莊、福山等17座水源調配能力不足的水庫。

九渠系：按照“片內連通、區(qū)間互濟”的思路，規(guī)劃建設南渡江引水工程、邁灣水庫灌區(qū)、松濤水庫灌區(qū)、大廣壩水庫灌區(qū)、昌化江引大濟石工程、昌化江樂亞水資源配置工程、紅嶺灌區(qū)、牛路嶺灌區(qū)、保陵水庫及供水工程9大工程的輸配水骨干渠系或管道。同時，通過紅嶺和牛路嶺灌區(qū)渠系建設，實現瓊北、瓊東片區(qū)內灌區(qū)水源互濟;通過瓊西北供水工程和昌江縣水資源配置工程建設，實現瓊北、瓊西片區(qū)內灌區(qū)水源調劑;通過建設昌化江樂亞水資源配置工程，解決瓊南、瓊西片區(qū)水源供給能力不足問題;通過建設保陵水庫等工程，增強瓊南地區(qū)枯水年及枯水期水資源保障能力，全面構建覆蓋全島的水網格局。

3 水網構建的重點

3.1 水生態(tài)空間管控

水生態(tài)空間是國土空間的核心構成要素，也是水資源的重要載體。水生態(tài)空間管控主要任務是確定水網的物理邊界和管控要求，銜接水網空間與空間規(guī)劃中其他行業(yè)空間。水生態(tài)空間管控的重點：一是確定水生態(tài)空間范圍。海南省水生態(tài)空間主要包括38條生態(tài)水系廊道，松濤、大廣壩、牛路嶺等重要湖庫，其他河湖水系等包含的水域空間及岸線空間，中部山區(qū)以水源涵養(yǎng)為主要功能的江河源頭區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，水土保持重點預防區(qū)等。二是對水生態(tài)空間進行功能分類，確定其功能布局。根據水生態(tài)空間的防洪、供水、水生態(tài)保護等功能需求，對水生態(tài)空間進行功能分類，提出各功能分類邊界和布局。三是提出水生態(tài)空間分類管控布局。按照空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定的總要求，將水生態(tài)空間劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、水安全保障引導區(qū)，其中：禁止開發(fā)區(qū)為水生態(tài)保護紅線區(qū);限制開發(fā)區(qū)主要是實施水資源水環(huán)境承載能力及水生態(tài)空間占用管控的河湖水域岸線等區(qū)域;水安全保障引導區(qū)主要是水資源水環(huán)境承載能力較強，為保障供水安全、防洪安全而預留的重大水利基礎設施、民生水利項目的建設區(qū)域。四是提出水生態(tài)空間管控目標和指標體系。圍繞支撐空間規(guī)劃指標體系構建、支撐水生態(tài)空間管控評估考核的需求，提出以改善水環(huán)境質量、促進水生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)為核心，以促進水生態(tài)空間格局優(yōu)化、系統(tǒng)穩(wěn)定和功能提升為主線，從水資源消耗上限、水環(huán)境質量底線、水生態(tài)保護紅線等方面提出綜合協(xié)同管控指標和目標。五是根據不同區(qū)域的管控特點，從水資源利用、水環(huán)境質量和水生態(tài)空間3方面有針對性地規(guī)劃提出差別化的管控措施，制定禁止開發(fā)區(qū)項目準入正面清單和限制開發(fā)區(qū)實施項目準入負面清單[5-6]。

3.2 工程網構建

按照水網建設布局，通過建設關鍵水源工程、骨干輸配水工程、連通工程，搭建海南省水網骨干框架。工程網是海南水網的實體網，工程網的構建主要按以下分區(qū)進行。

（1）中部區(qū)：重點是通過封育保護、水源涵養(yǎng)、水土保持、生境修復等措施，保護水生態(tài)環(huán)境，強化“三大江河”源頭區(qū)生態(tài)保護紅線管控，構建中部“水塔”安全屏障體系。按照生態(tài)綠心保護要求，嚴格控制工業(yè)發(fā)展，為滿足發(fā)展特色種植、生態(tài)旅游要求，適度建設中小型水利工程，解決當地脫貧解困和鄉(xiāng)村振興等用水需求，提高城鄉(xiāng)供水保證率。

（2）瓊北區(qū)：重點是保護南渡江流域生態(tài)環(huán)境，有效解決海口、儋州、澄邁等嚴重缺水地區(qū)的城鄉(xiāng)生活、工業(yè)和熱帶農業(yè)用水，提高區(qū)域供水保障水平，解決防洪不達標、水生態(tài)保護不足問題。全面推進節(jié)水型社會建設，在充分挖潛的前提下，利用南渡江豐沛的水資源，通過建設邁灣、天角潭水利樞紐，依托紅嶺灌區(qū)、瓊西北供水、松濤灌區(qū)等骨干渠系工程，實現南渡江骨干水源工程覆蓋春江、北門江、文瀾江等獨流入海的河流流域。

（3）瓊南區(qū)：重點是改善“大三亞旅游經濟圈”和城鄉(xiāng)供水水源的供水條件，保障冬季旅游高峰期生活用水和南繁育種基地的灌溉用水需求，加快構建河湖生態(tài)水系廊道。為解決水源調蓄能力不足的問題，在昌化江干支流建設水庫，有效補充大隆水庫和長茅水庫，提高供水保障程度，形成以昌化江為主要水源的樂亞水資源配置體系。在陵水河上游建設調蓄水庫，增強陵水河干流調配能力，構建干支流、上下游聯合調度的供水安全保障網。

（4）瓊西區(qū)：重點是保障昌化江河口地區(qū)生態(tài)安全、防洪安全，滿足熱帶高效農業(yè)的用水需求以及核電工業(yè)用水需求，修復和保護昌化江下游及主要獨立入海河流的生態(tài)環(huán)境。充分挖掘現有工程供水潛力，建立昌化江西部水資源配置體系，自昌化江干流大廣壩水庫引水至支流石碌水庫，解決區(qū)域供水安全問題，逐步形成“以干強支、以多補少”的瓊西供水安全保障網。

（5）瓊東區(qū)：重點是提高防洪標準，解決城鄉(xiāng)生活與農業(yè)灌溉供水能力不足問題，提升萬泉河及獨流入海河流的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務功能。充分發(fā)揮已有調蓄工程作用，挖掘供水潛力，提高區(qū)域水資源的整體調控能力，北部以萬泉河左源的紅嶺水庫為骨干水源，建設紅嶺灌區(qū)工程，引水至屯昌、定安、瓊海，實現紅嶺水源覆蓋東部獨流入海的河流流域;南部以萬泉河右源的牛路嶺水庫為骨干水源，建設連接瓊海、萬寧等東部區(qū)域中小型水庫的輸水工程，形成瓊東地區(qū)供水安全保障網。

3.3 生態(tài)水系網構建

天然河流水系是海南水網構建的重要組成部分。按照人水和諧的理念，以“流域—水系廊道—規(guī)劃河段”為單元，統(tǒng)籌河湖水流連續(xù)性、空間完整性和水體功能保護要求，分流域、分河段、分類型進行保護和修復，構建海南省水網的綠色水系本底。

流域中上段主要強化江河源頭區(qū)水源涵養(yǎng)和土著魚類生境保護，推動小水電生態(tài)改造或逐步退出;實施松濤、大廣壩、牛路嶺、紅嶺等大中型水庫和重要水源地保護，加強坡耕地水土流失綜合治理和灌區(qū)面源污染防治;推動上下游水庫、閘壩生態(tài)調度等。下游及河口段重點實施采砂段生境修復和濱河濕地植被緩沖帶建設，建設生態(tài)廊道景觀帶;開展魚類增殖放流和棲息地保護，對龍?zhí)恋乳l壩補建過魚設施;實施海口、三亞、萬寧等地區(qū)河（湖）水環(huán)境治理和水系連通工程等。同時，堅持陸、海統(tǒng)籌，加強江、河、湖等水資源保護和水污染防治，注重保護海洋生態(tài)環(huán)境。重點針對全省38條主要河流，構建“格局優(yōu)化、生境穩(wěn)定、水質清潔、綠色親水”的生態(tài)水系廊道[7]。

3.4 信息網和管理網構建

信息網和管理網是保障海南省水網實體網高效、安全、可持續(xù)運行的關鍵，是海南省水網的重要組成部分。依據海南省水務信息化發(fā)展現狀及基礎條件，瞄準“智慧水務”建設全局性問題，側重監(jiān)測預警、數據傳輸、數據中心、綜合業(yè)務四大方面建設，統(tǒng)籌全局，以“大感知”“大網絡”“大數據”“大融合”“大應用”“標準規(guī)范”“硬件支撐”為核心進行“智慧水務”建設，最終實現水務業(yè)務管理的一體化、監(jiān)控的可視化、信息的規(guī)范化、資源的共享化以及決策的科學化。其中：“大感知”即構建一張網（物聯網）的智能化、全方位、多層次、全過程立體大感知體系，“大網絡”即構建高性能、超速度、全覆蓋傳輸大網絡體系，“大數據”即構建一個水務大數據資源中心和云平臺中心的數字化資源體系，“大融合”即構建智慧化的知識、方法、模型大融合分析決策體系，“大應用”即構建核心業(yè)務信息化智慧大應用體系，“標準規(guī)范”即構建以水務智慧管理為基準的安全保障和標準規(guī)范體系，“硬件支撐”即構建以高性能、方便使用為基礎的硬件支撐體系。

管理網以水生態(tài)空間管控制度建設為關鍵引領，以水網工程建管體制機制完善和綜合管理能力建設為基本抓手，以城鄉(xiāng)水務市場化培育和熱帶高效農業(yè)水利保障機制建設為重要環(huán)節(jié)，構建“政府主導、市場運作、權責明確、監(jiān)管有力、協(xié)調有序、運行高效”的水務一體化管理模式，加快推進水利基本公共服務均等化和治理體系、治理能力現代化，支撐經濟社會與資源環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。管理網構建時要考慮水網的安全高效應用，做好水資源節(jié)約、利用和保護工作，參考黃河、塔里木河等流域管理經驗，結合河湖長制、水網調度等工作要求，規(guī)劃組織成立南渡江、昌化江、萬泉河3個流域機構，統(tǒng)一負責水資源調度管理工作，負責三大江河流域內松濤、邁灣、大廣壩、向陽、紅嶺、牛路嶺等骨干水庫以及骨干輸配水工程的調度，統(tǒng)籌協(xié)調流域用水，制定工程調度和用水分配方案。

4 結 語

基于“多規(guī)合一”水利基礎設施網絡的內涵就是集“工程網、管理網、信息網和生態(tài)水系網”4網為一體的綜合立體水網。圍繞“多規(guī)合一”空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略，立足當地水系特征，通過建設水利基礎設施網絡，可實現用水安全可靠、洪澇總體可控、河湖健康美麗、管理現代高效的戰(zhàn)略目標。建議海南省在本文提出的構建思路基礎上，進一步結合省情水情，開展相關專項研究，盡快啟動海島型水利基礎設施網絡構建工作。

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【責任編輯 張華興】