鄉鎮渡口撤并利弊淺析

彭懷文

摘 要：本文以曾經是湖南岳陽渡口最多的華容縣撤并鄉鎮渡口的過程為參考，分析低效鄉鎮渡口的現狀和撤并影響，并提出撤并工作中應注意的問題。

關鍵詞：鄉鎮;渡口;撤并

中圖分類號：U698 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1006—7973（2021）02-0068-02

鄉鎮渡口是指設于農村或者集鎮，由鄉（鎮）、村集體、聯戶或者個體經營，為當地群眾生產生活服務的渡口。隨著經濟社會快速發展，道路交通基礎設施建設步伐加快，運力結構不斷改善，農民群眾出行有了更多更優的選擇，不再把渡口作為主要出行選項，導致絕大多數鄉鎮渡口渡運量日趨減少，其中一些鄉鎮渡口已經失去了創造社會效益和經濟效益的功能，逐漸成了低效鄉鎮渡口。為了減低監管成本，節約行政資源，消除水上交通安全隱患，當地政府和相關部門對這部分渡口相繼進行依法撤并。由于鄉鎮渡口歷史久遠，在撤并實際操作中，仍然牽扯到方方面面的利益，稍有不慎，就會因撤并留下“后遺癥”。因此，低效鄉鎮渡口的撤并，也要做好充分的準備。

1 華容縣鄉鎮渡口現狀

華容縣地處湘北，北倚長江，南濱洞庭，華容河、藕池河由南向北橫跨整個縣域，形成了四面環水，各個鄉鎮有渡口的局面。2012年以前，華容縣華容河段有渡口64道、渡船62艘、渡工73名，藕池河有渡口91道、渡船115艘（其中機動船84艘，非機動渡劃31艘）、渡工192名，長江干線有渡口5道、渡船6艘、渡工21名。12年以來該縣通過各種有效措施，實施鄉鎮渡口撤并，2012年4月，華容縣人民政府根據交通、海事部門對原有渡口進行整理整頓后保留渡口85道，2018年9月，華容縣人民政府在2102年基礎上再撤除和合并渡口27道，僅保留57道已經撤并的103道鄉鎮渡口中，除因建橋撤銷28道外，低效自然撤并75道，占72%。目前在冊57道鄉鎮渡口中，還有27道為低效鄉鎮渡口，等待時機成熟后撤并。可以說這是湖南省乃至全國鄉鎮渡口發展、管理和撤并的一個縮影。

（1）消除安全隱患，政府主張撤并。鄉鎮渡口安全歷來是各級政府安全生產管理的重點之一，2006年4月19日0900時，“湘華容拖0201”拖帶“湘華容車0112”在由江州汽渡駛往煙鋪汽渡時，“湘華容車0112”傾斜造成3輛汽車滑入江中，3人落水，1人自救生還，2人失蹤; 2018年7月27日1610時，“湘南縣客0056輪”由藕池東支華容北景港鎮永久樓渡口開往南縣烏嘴鄉東南渡口時，船舶傾覆后翻沉，在船四人全部落水，三人獲救，一人死亡。群眾一度稱渡口如“虎口”。為了從根本上消除鄉鎮渡運安全隱患，華容縣大力實施建橋撤渡，但從社會效益和經濟效益考量，不能為每一道渡口特別是偏僻的鄉鎮渡口都建一座橋，導致仍然有一定數量的低效鄉鎮渡口難以借建橋“東風”撤并，這些鄉鎮渡口渡客稀少、對當地群眾生產生活沒有絕對影響，而由于利微，渡工不愿意對渡口渡船進行設施更新和保養維護投入，致使一些渡運安全隱患長期得不到根本消除，負有安全主體責任的縣、鎮政府態度明確，積極主張撤并這些鄉鎮渡口。

（2）浪費行政資源，部門建議撤并。鄉鎮渡口的日常安全監督檢查主要由所在地方政府和海事部門負責。華容縣在鄉鎮渡口最高峰時，由于道路建設滯后、交通工具落后，全面檢查一次鄉鎮渡口需要1個月左右的時間，牽扯了華容海事處全部人、財、物力。目前，盡管轄區的華容河、藕池河等干線航道上，還有57道渡口，但相當一部分渡口特別是其中27道低效鄉鎮渡口乘客寥若晨星，大部分時間里渡船只是靜臥在碼頭，就像古詩人描寫的“野渡無人舟自橫”一般。現在除了農業生產和重大節日外，全縣渡運客流量已經從最高時的日均3萬降到目前不足2000人，就是這樣的流量也僅僅集中在少數重點渡口上。而20道低效鄉鎮渡口的日流量甚至僅在個位數，甚至是零。這些鄉鎮渡口分布在2條河流、多個鎮區，由于涉及到方方面面的利益，還沒能撤并到位。但在重大節假日、重要敏感時段以及“季查全面”時，責任部門都要像正常鄉鎮渡口一樣，一個不漏地對其進行安全檢查，每年還要對渡船、渡工手續等進行年檢、年審，成了行業管理部門勞而無為的心病。

（3）選擇路橋出行，群眾看淡撤并。改革開放以來，不僅高速公路、國省干線、縣鄉道路發生了翻天覆地的變化，政府部門還大力實施“村村通公路、村村通公交”惠民工程，其中，近年來華容共在華容河藕池河上新建改建大橋14座，極大地改善了農民群眾出行條件。“以前沒有橋，道路又不聯通，一條河上隔不了幾里路就有一道渡口，不走渡口就出不了門。現在出門都是車子，而且道路又好，乘渡船有安全風險，又耽誤時間。”村民們如是說。對低效鄉鎮渡口，曾經依渡出行的群眾，已經把它當做記憶中的痕跡，撤并這些鄉鎮渡口對大多數當地群眾的生產生活沒有太大的影響。

（4）渡工后繼無人，形勢要求撤并。華容縣最高峰時渡工人數達到286人，且青壯年居多，而目前在的冊渡工120人，平均年齡54歲，40歲以下的為零，而且三分之二渡工渡運工作是兼職。隨著經濟社會快速發展，農村道路不斷網化，鄉鎮渡口客流量不斷減少，鄉鎮渡工的收益大幅縮水，稍有的“頭腦”的人都能看出“行業前景不容樂觀”。當前，普遍都讀過書、上過學、掌握發展信息的年輕人不愿意去當味乏利微的渡工，致使渡工特別是那些低效的鄉鎮渡口渡工后繼無人，也只好順勢撤并。

（5）渡船長期停航、應當要求撤并。近年來，中央政府財政在渡運船舶經營上實施了一系列油料補貼扶持政策，對渡運經營人每年都有一筆較為豐厚的資金補貼，國家發放這筆資金的本意是用于扶助農村公共交通事業，方便農村居民便捷出行。但是，國家確定的油料補貼發放對象依然為多年前批準設置的渡口，隨著農村渡運形勢的變化，部分渡口實際上已經被撤并或不具備渡運條件面臨著撤并，但是受經濟利益的驅動，部分渡工既拒不服從撤并要求也拒絕投入資金進行渡船更新改造和維護保養，且不時從事非法渡運，存在較大的安全隱患。

2 低效鄉鎮渡口撤并的影響

（1）渡工的生計問題。曾幾何時，擔任渡工是“體面”的、光榮的事情，就像是國家的工作人員，所以渡工們不惜荒廢自家一畝三分地，起早貪黑的為出行群眾服務、為村民生產服務，他們把渡運收入作為養家糊口的主體經濟來源，哪怕是改革開放后，他們仍然放棄了其他可能改善生活條件的“發展”，一如既往地堅守在渡運崗位上。隨著近年來道路交通建設步伐加快和人們快節奏生活的需要，在安全便捷出行上道路交通成為首選，不僅渡運工作的地位被人們視為“矮人一截”，而且渡運收入也每況愈下，但是為了滿足部分群眾生產生活的需要，盡管收入微薄，他們依然無怨無悔地為群眾服務。渡口淪為低效渡口不是他們的錯，為渡運事業奉獻青春的他們想得到歷史地位的承認，他們認為，政府應該考慮到渡工尤其是中老年渡工當前和未來的生計。如果處置不當，容易引發有關民生的社會問題。

（2）私渡的安全隱患問題。低效渡口雖然沒有社會效益、經濟效益，但是部分低效渡口對極少數群眾的生產生活仍然有所貢獻。在目前交通狀況下，渡口對他們來說可能不是必須的，而是他們生產生活的習慣使然，渡口撤并后，還會經常“念念不忘”，使渡口仍有一點點的市場，在重大節日和一些重要時段，一些賦閑人員可能會為了一些蠅頭小利，不惜冒險私渡，形成了新的水上交通安全隱患。

（3）人員需要出行的問題。既然渡口成了低效渡口，要么是當地路橋通暢，要么是人煙稀少，有些渡口可能成了永遠的絕路，但就像有些低效渡口每天渡運量在個位數的這些渡口，雖然是極小一部分群眾，但他們也有出行的需要，隨著農村城鎮化發展步伐加快，大力推行農民集中居住，在一些地方已經開始這樣的工程，但在尚未納入集中居住零星住戶的地方，造橋修大路沒有可行性，渡口的撤并，將會給他們這些零星居住的群眾生產生活帶來一些不便。

3 低效鄉鎮渡口撤并中應注意的問題

（1）細致做好前期調研工作。對準備撤并的低效鄉鎮渡口，要進行細致的調研，著重要對兩岸居住人員、周圍道路和上下游橋梁建設情況，渡運客流量，渡口所在地人員和大致年齡結構，以及渡口所在地區域經濟發展走向等事關民生等方面進行深入勘察和調研。同時應當充分征詢當地群眾意見，一旦決定撤并渡口，要做好群眾的解釋工作，在第一手資料充足的基礎上，依法撤并低效渡口。

（2）切實做好渡工補償和安置。低效渡口的撤并，受到利益牽連最多的就是渡工，當地政府和有關部門要充分考慮到這個群體的感受，不僅體現對民生的關懷，也是維護社會穩定重要因素。對于年輕的渡工，在對其在渡口投入給予補償后，可以動員其選擇其他職業謀生;對于中年渡工，特別是長期工作在渡運崗位上的中年渡工，要對他們的就業進行優先安置，解決他們的生活經濟來源;對于接近老年的渡工，要考慮他們的養老問題，可以考慮把他們渡運年限算著工齡，充分運用國家有關政策，納入老齡船員特種養老保險，解決他們的后顧之憂。

（3）協調延伸農村公路建設。在充分調研的基礎上，對低效渡口所在區域農村公路質量不高的、有斷頭路的、通往干線困難的，當地政府要協調有關部門，對擬撤并渡口兩岸的道路建設進行規劃，加快完善村通公路建設，實現農村公路通聯成網。與此同時，大力發展農村公交事業，在農村公交線路調配中，充分考慮渡口撤并后群眾出行的合理需求。

（4）動員當地村民集中居住。充分利用社會主義新農村建設契機，在農民集中居住工程建設項目上，優先考慮依渡出行的地區和村組，動員地處偏遠、沒有長遠路橋建設規劃居住地的群眾集中居住，實現村民居住環境改善和出行方便安全兩全其美。

（5）打擊私渡行為。對已經撤并的鄉鎮渡口，當地政府和負有渡口安全監督管理責任的相關部門要預防私渡的現象，特別是在剛剛撤并的渡口和重大節假日期間，要預防渡運的“慣性”行為，加強對相關水域的巡視和監管，依法嚴厲打擊私渡，確保水上交通安全。