高素質農民新概念與農村雙層經營體制新內涵

李谷成

〔摘要〕 在當前農村雙層經營體制內涵不斷豐富的背景下，高素質農民新概念的提出具有重要意義。從時代背景來看，高素質農民是實現農業農村經濟高質量發展的必然需要，也是農業農村經濟發展進入新階段的客觀要求。從現實實踐來看，高素質農民是農村雙層經營體制的典型示范和利益連接紐帶，代表了現代生產經營主體的重要發展方向。從發展前景來看，高素質農民將從推動農業經營體制創新、充當農業生產經營“領頭羊”和促進小農戶與現代農業有機銜接等方面，為農村雙層經營體制的完善和發展提供有力的人才支撐和保障。

〔關鍵詞〕 高素質農民，農村雙層經營體制，新概念，新內涵

自2012年培育新型職業農民被納入農業現代化的系統建設工程以來，國家逐漸加強對普通農民和合作社等農業經營主體的培育，經過多年努力，我國培育了上千萬的新型職業農民，這些人大多成為家庭農場、合作社、龍頭企業等新型經營主體的骨干 〔1 〕。與此同時，返鄉創業大學生、退伍士兵和農業科技推廣人員占農業從業人員的比例逐年提高，也為農業農村經營和發展提供了人才支撐。2020年中央一號文件首次提出“加快構建高素質農民教育培訓體系”，這意味著延續多年的“新型職業農民”的提法將逐漸向培育“高素質農民”轉變。人力資本是促進經濟增長最重要也是活力最強的生產要素，人才振興是鄉村振興的重要基礎，高素質農民必將成為我國全面實施鄉村振興戰略的主力軍和引領者。

農業經營者的綜合素質在很大程度上決定了農業經營的模式，并直接影響到農業經營效率、資源利用效率及國際競爭力的提高 〔2 〕。從農村經營體制的歷史發展軌跡來看，我國在改革開放之初就確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度作為農村基本經營制度，40多年農業農村發展的成就和經驗表明，穩定和發展農村雙層經營體制對推動農業農村現代化、實施鄉村振興戰略具有重要意義 〔3 〕。隨著農業農村經濟發展進入新階段，特別是農村土地確權與“三權分置”改革的完成，農村雙層經營體制的內涵在不斷豐富和發展。這一過程中就會孕育出現代化導向的農業經營主體。因此，實現農業經營主體由新型職業農民向高素質農民的轉變，不僅可以豐富當前農村經營體制的新內涵，更有利于農業農村經濟的高質量發展、實現鄉村振興。基于上述研究背景，本文將在解讀高素質農民新概念的基礎上，深入探討其在農村雙層經營體制中的地位，并從制度框架、經營結構和經濟關系三方面分析其如何賦予農村雙層經營體制新內涵，最后展望其在農村雙層經營體制中的發展前景。

一、高素質農民新概念

（一）我國農民概念的演變

我國農民概念的演變與改革開放以來的經濟改革進程相呼應，在不同時代背景和不同歷史階段具有不同的內涵。回顧與“三農”主題相關的政策文件，我國農民的概念經歷了從農民到職業農民、新型農民、新型職業農民，再到高素質農民的轉變。作為農業經營的主體，農民概念反映的是農民的職業、階層和身份。國家于1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，當時實際上確定的是一種城鄉戶籍分割的二元模式，農民在當時的經濟生活和社會流動都要受到非常嚴格的限制和約束。

改革開放以來，農民在外出務工方面已逐漸不再受到戶籍制度的嚴格約束，可以在城鄉之間自由流動和轉換職業，農業日趨“副業化”，農民日趨“兼業化”，但農民工的市民化進程較為緩慢。進入新世紀以后，為進一步推進農業產業化和專業化，原農業部于2005年出臺《關于實施農村實用人才培養“百萬中專生計劃”的意見》，首次提出要培養“職業農民”，即“專業農民”。其中，職業農民是指農村勞動力中具有初中（或相當于初中）及以上文化程度從事農業生產、經營、服務及農村經濟社會發展等領域的農民。2006年中央一號文件再次提出，“提高農民整體素質，培育造就有文化、懂技術、會經營的新型農民，是建設社會主義新農村的迫切需要”。可見，新型農民是根據建設社會主義新農村的時代要求提出的，它比職業農民具有更加廣泛的外延。到2007年，黨的十七大明確提出了新型農民的培育問題。2012年中央一號文件首次提出“新型職業農民”的概念，與之配套的《新型職業農民試點工作方案》《新型職業農民培育試點工作的指導意見》《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》和隨后幾年的中央一號文件都對這一概念進行了豐富和完善。具體而言，新型職業農民的概念涵蓋了生產經營、專業技能和社會服務等多個方面，其意味著農民已經成為一種“職業”，而不再是城鄉二元體制下的一種“身份” 〔4 〕 〔5 〕。

2019年《中國共產黨農村工作條例》首次提出要培養一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍，造就更多的鄉土人才。《2019年全國高素質農民發展報告》（簡稱《發展報告》）、《2019年全國高素質農民發展指數》（簡稱《發展指數》）等更為清晰地明確了高素質農民的內涵，以及如何進一步操作和量化等。2020年中央一號文件提出“要整合利用農業廣播學校、農業科研院所、涉農院校、農業龍頭企業等各類資源，加快構建高素質農民教育培訓體系。”綜上所述，高素質農民的概念聚焦“高素質”，這一新概念的提出適應了新時代農業農村發展的需要，必將為鄉村振興戰略的實施提供充足的人力資本動力。

（二）高素質農民新概念的提出

與傳統農民概念相比，高素質農民的概念之所以新，主要體現在兩個方面：首先，高素質農民具有更加新穎的職業特點，與“新型職業農民”相比，高素質農民更有文化、更懂技術、更會經營，具有鮮明的時代特征。高素質農民與自給自足的小農不同，其主要是能夠利用現代生產要素進行農業生產和經營。高素質農民本身具有很高的人力資本，更加容易滿足現代農業標準化、專業化、規模化生產的要求，能夠承擔更多的社會責任，具有更加顯著的經濟外部性 〔6 〕。例如，鄉村振興中涌現的各種農業經理人、新型經營主體帶頭人、產業扶貧帶頭人、農村實用人才帶頭人、農村創業創新帶頭人等，在帶動周邊農民增收等方面都發揮了顯著的正效應。而且，他們的職業范圍也并不局限于農業生產，在某種程度上甚至超出了農村三產融合的范圍，能夠有效促進鄉村產業興旺。因此，高素質農民的“新”主要還體現在鄉村新產業新業態的培育上，可以成為鄉村創新創業的典型示范。

其次，對高素質農民的培訓要求更高，知識要求更加完備。新時期的高素質農民培訓既涉及到對普通農戶的培訓，也涉及到對新型經營主體、村兩委成員、農業社會服務組織、農技推廣人員、返鄉農民工、創新創業大學生等各類主體的培訓。因此，高素質農民的培訓已不再局限于具體的技術技能操作層面，而且必須要將短期技能培訓與長期職業教育相結合，向更為系統更加全面的綜合素質教育轉變。另外，對高素質農民的培訓還可以與繼續教育、學歷學位等掛鉤，通過合理設置課程體系和安排學習時間，如夜校、網絡課堂和在線學習等，高素質農民達到學習要求后即可獲得相應的繼續教育證明或學歷證書。這也對高素質農民的培訓模式提出了新要求，要求更加注重理論與實踐相結合，充分利用現場教學、實踐教學、田間課堂等豐富的教學形式，以及利用綜合技能測試、實操素質考核等形式完成農民的“素質考核”，鼓勵農民采取靈活多樣的形式分階段完成學業，包括終身學習、在線學習等。同時，理論課程設計上要實現與農業高等院校教學課堂的有效銜接。

（三）鄉村振興對農業經營主體的新要求

當前，我國農業農村經濟進入高質量發展的新階段，對農業經營主體提出了新要求。例如，要實現以產業效益好、生產效率高、經營能力強、農民收入增、產品質量優為主要特征的農業高質量發展，就必然要求農業生產經營主體在產業發展、技術培訓、生產經營和規章制度等方面相互融合創新。在農業農村發展的新形勢新變化下，新型職業農民的概念在某種程度上已經無法滿足鄉村振興的需要。實現鄉村振興必然要求高素質農民作為支撐，即高素質農民不僅能從事農業生產，更要“有文化、懂技術、善經營、會管理”。

根據習近平總書記關于“三農”工作重要論述和黨的十九大的戰略部署，新時期的農民隊伍建設，應當結合當前我國農業經濟結構優化、增長動能轉換等階段性特征，重點在質量興農、綠色興農、品牌強農和促進高質量發展等方面做文章，讓高素質農民在農業農村新產業新業態、三產融合、推廣新技術新裝備等方面發揮主體作用，實現與產業需求相適應、與農村發展相協調。因此，新時期的高素質農民教育培訓也必須以服務農業高質量發展為導向，實現全面提質增效，以產業興旺促進鄉村振興。

二、高素質農民在農村雙層經營體制中的地位和作用

（一）高素質農民是農村雙層經營體制的典型示范主體

高素質農民在本質上與專業大戶、家庭農場、農民合作社、公司+農戶等新型經營主體或產業化經營形式一脈相承，在示范推廣農業新技術，推動農業產業化、標準化和規模化經營等方面具有典型帶動作用。

首先，高素質農民的社會認可度高，具有較強組織能力，是推動農業產業化和組織化經營的重要主體。近年來，高素質農民在農村經營中的地位在穩步提升。《發展指數》的統計數據顯示，2018年，全國平均有21.51%的高素質農民在村里擔任村干部，比2017年提高了0.85個百分點，有2.85%的高素質農民擔任縣級及以上人大代表或政協委員。這說明高素質農民普遍能夠得到農民群眾的擁護和支持，在鄉村社會能夠得到廣泛認可。由此可見，高素質農民作為農業發展的“領頭人”，在整合市場信息、搶抓政策機遇、發動農戶參與合作社等方面能夠發揮示范帶頭作用。

其次，高素質農民在農業生產經營管理、農資采購和農業技術服務等方面是重要的典型示范主體。根據《發展報告》的統計數據，2018年全國有84.37%的高素質農民對周邊農戶具有較強的輻射帶動作用，比2017年提高了9.49個百分點。從具體輻射內容上看，高素質農民主要是通過技術指導、統一購買農資和銷售農產品、提供信息技術服務等起到示范帶頭作用。例如，85.80%的高素質農民家中接通了互聯網，絕大多數都能通過手機或電腦進行農業生產經營活動，多種新型農業技術如噴灌或滴灌等節水技術、減肥減藥技術、畜禽糞便、秸稈和農膜資源化利用技術等在高素質農民群體中都得到了廣泛采用和示范推廣。

最后，高素質農民在推動農業適度規模經營方面具有示范引領作用。《發展指數》的統計數據表明，2018年62.03%的高素質農民為規模經營戶，其中36.14%的土地經營規模在100畝以上。這在很大程度上說明了高素質農民更加熟悉農業生產規律，能夠利用現代農業生產新技術、新品種和新裝備開展規模化生產。此外，高素質農民群體具有典型的“懂管理、善經營”的特征，更善于利用先進的經營管理理念從事專業化、標準化、規模化農業生產。高素質農民的人力資本，可以使得金融、科技和土地等現代生產要素得到有效配置，農業生產效率得到顯著提高，從而有效激發廣大農民干事創業的積極性。

（二）高素質農民是農村雙層經營體制的利益連接紐帶

高素質農民不僅是雙層經營體制的參與主體和利益主體，更在農村雙層經營體制中扮演了利益連接紐帶的重要角色，可以在連接小農戶與龍頭企業、合作社等農業產業化經營主體上起到重要作用，讓廣大小農戶分享到市場經濟分工的收益。

首先，高素質農民能夠幫助廣大小農戶參與到現代農業生產經營的產業鏈條中。由于小農戶在經營規模、生產能力等方面的固有缺陷，其在農業產業鏈條中的利益分配處于弱勢地位。而高素質農民具有“高素質”的特點，信息搜尋能力和談判能力強，在參與現代農業產業鏈條并獲得利益分配等方面具有顯著優勢。因此，高素質農民是聯合小農戶開展規模化、標準化和產業化等現代農業經營的關鍵。高素質農民可以通過提供高效的農業生產性技術服務、土地經營管理服務、農資采購與金融服務和農產品產銷一體化服務等將小農戶有效組織起來，帶動小農戶參與現代農業產業鏈條，使得廣大小農戶分享現代農業產業發展的收益成為可能。

其次，高素質農民可以有效提升農業生產者在整個產業鏈中的地位和作用。一般普通農戶的文化素質相對較低，限制了其獲取更多收益的可能。例如，近年來工商資本下鄉對農民利益的潛在侵害受到了社會各界的廣泛關注，農民土地承包權可能會因此而變相受損;農業合作經營中的委托代理成本和道德風險也經常會使得小農戶在合作中處于不利地位。而高素質農民的談判能力和合同監督能力都更強，能夠在市場競爭中為農民群眾爭取更多利益。《發展指數》的數據顯示，2018年每個高素質農民平均服務帶動25個普通農戶。這充分表明，高素質農民具有帶動小農戶參與現代農業生產經營的能力。

（三）高素質農民是農業經營主體的發展方向

高素質農民在農村雙層經營體制中的地位不僅體現在示范帶動和利益連接等方面，更重要的是其代表了農業經營主體在未來的發展方向。經過多年的培育，我國已經初步形成了一支近1700萬人的高素質農民隊伍 〔7 〕，這一日漸壯大的群體必將會在農業農村現代化進程中發揮更為重要的作用。

首先，高素質農民將成為農業經營主體的中堅力量，助力鄉村振興。《發展指數》的統計數據表明，2018年的高素質農民群體中，約有51%接受過新型農業經營主體的領頭人培訓，約22.23%接受過農村實用人才帶頭人培訓，約14.1%接受過現代青年農場主培訓，約13.87%接受過農業產業精準扶貧培訓。在全面實施鄉村振興戰略的關鍵時期，現代人力資本的支撐作用尤為關鍵。這些農民群體的“高材生”，不僅能解決誰來種地的問題，還將持續推動現代農業的高質量發展。

其次，高素質農民將成為提升農業經營主體生產力的重要抓手。高素質農民具有較高的科技文化素質和經營管理才能，這使得他們能以較高的生產力水平來實現規模化經營。《發展指數》的數據表明，2018年有六成以上的高素質農民為規模經營戶，其中36.14%的土地經營規模在100畝以上，接近60%的高素質農民實現了耕種收綜合機械化生產。這充分表明，高素質農民在生產經營規模和經營手段上都能適應現代農業生產力的要求。

最后，高素質農民是未來令人向往的吸納就業的重要職業。與傳統農民相比，高素質農民的培訓目標是高水平復合型農業人才，這和高等農業教育的目標是一脈相承的。另外，隨著農業現代化和城鄉融合發展的逐步實現，現代農業的投資回報率必然在國民經濟的分配格局中趨于均衡，甚至可能更高。因此，高素質農民不單單代表普通農民和新型農業經營主體的轉變，更有可能成為農林院校畢業生的重要職業選擇。農林高校的人才培養優勢和培養體系也都可以向生產一線延伸，全面提高農民的素質與能力，掌握更多的現代農業知識和技術。總之，高素質農民不僅僅是“農民”，更是未來社會就業群體一個令人向往的重要職業。

三、高素質農民新概念的提出賦予農村雙層經營體制新內涵

（一）高素質農民概念的提出豐富了農村雙層經營體制的制度性框架內容

農村雙層經營體制是改革開放的產物。其總體思想是堅持土地所有權不變，將承包權發包給農戶分散經營。雙層經營的主體包括統一經營的集體和分散經營的農戶。其基礎框架是土地所有權和承包經營權分離，集體擁有土地所有權，其一方面通過建立村集體企業開展農業生產經營活動，另一方面將土地承包給農戶，農戶可以自主開展種養殖業等生產經營活動。隨著高素質農民群體的逐漸壯大，集體經營和農戶分散經營的制度框架衍生出新的表現形式，這具體體現在以下幾個方面：

首先，與主要從事種養殖業的農戶分散經營相比，高素質農民的經營模式不再局限于種養殖業，其還包括了農村三產融合所形成的新產業新業態。在經營規模上則呈現出基于分散農戶“經營權流轉”的規模化經營特點。

其次，高素質農民的多重身份既涵蓋了分散經營的農戶，也包括了種養殖大戶、家庭農場、合作社等新型經營主體。他們既可以以土地經營權為依托，從事種養殖等生產活動，呈現出“集體統一經營+農戶分散經營”的基礎性框架特征，還可以以土地流轉為依托，提升土地資源的配置效率，形成“農戶+高素質農民（新型農業經營主體）”的新型框架。

再次，高素質農民有助于解決“統”與“分”難以有效結合的困境。當前“統分結合”的雙層經營體制存在著“統少分多”或者“統多分少”的現狀，這反映出集體與分散農戶之間的角色難以實現有效均衡。而高素質農民既具有經營范圍廣、規模大的統一優勢，同時又因其農民身份具備分散經營的靈活性。因此，高素質農民有望成為解決這一困境的重要載體。

最后，高素質農民有利于發揮市場配置農業資源的決定性作用。高素質農民的文化素質較高，信息搜尋和參與市場交易的能力較強，因此有利于帶動傳統小農融入市場交易的分工環節，提高農產品的商品率，從而推動農業的市場化和現代化進程，推動市場機制在農業資源配置中發揮決定性作用，提高雙層經營體制中的資源配置效率，更好地推動農業市場化發展 〔8 〕 〔9 〕。

（二）高素質農民主體進一步優化了農村雙層經營體制的經營結構

高素質農民從經營主體的能力、職能和范圍等方面進一步優化了農村雙層經營體制的經營結構。

首先，高素質農民能夠有效彌補傳統農業經營主體能力不足等問題。由于現代農業經營模式日益復雜、經營難度逐漸加大，這就對農業經營者的能力提出了更高要求。與此同時，集體經營層次也要求相關“領導者”具有很高的“企業家才能”，并能夠盤活農村集體資產，而高素質農民主體就可以有效彌補以往農戶分散經營和集體統一經營兩個層次上經營管理能力的不足。

其次，高素質農民主體的能力更強，更加能夠掌握現代農業經營手段和管理職能。在以往的雙層經營體制中，集體和農戶往往只需要充當土地的發包和承包角色。當前，農業農村形勢發生了新的變化，集體經營層次加強了集體土地的規劃和整治，并強化了對農戶土地承包權和經營權流轉的管理與監督。因此，集體層次不再是單純的發包角色，還承擔了更多管理、監督的職能。與此同時，隨著高素質農民的經營范圍和形式不斷擴展，其單一承包角色也逐漸向土地承包、多形態生產經營和農商企業管理等多重角色轉變。這會使得集體和高素質農民之間的合作分工更為有效。

最后，高素質農民主體擴大了農村雙層經營的適用范圍。當前，農村三產融合、城鄉融合的趨勢非常明顯，休閑農業、田園綜合體、觀光農業等產業新形態新業態層出不窮。這一過程中，高素質農民主體在搜尋市場信息、整合資源等方面更加具有優勢，這就豐富了集體統一經營與農戶分散經營兩個層次之間的連接內容，擴大了雙層經營體制在產業新形態新業態等方面的適應范圍，有利于進一步推動三產融合和城鄉融合，并有可能形成新的經營結構。

（三）高素質農民主體進一步擴展了農村雙層經營體制的經濟關系和范疇

在改革開放初期，集體經營和農戶經營兩個層次具有明晰的邊界，經營形式相對簡單。但隨著市場經濟體制改革的不斷推進，集體經營和農戶經營的經濟關系逐步趨于多元化。集體經營層次開始由原來單一的集體經營逐步向農業合作社、集體企業、互助合作組織等多元化主體擴展，農戶經營層次也由個體經營向土地流轉、生產外包、托管等多種形式轉化。隨著高素質農民在現代農業經營主體中的崛起，農村雙層經營體制的經濟關系和范疇在不斷拓展。

首先，高素質農民主體擴大了集體經濟的實現形式。傳統集體經營主要表現為土地發包影響農戶經營或集體經營給農戶分紅兩種形式。高素質農民的發展壯大可以充分發揮集體經營的經濟屬性，通過合作農業（農民合作社、集體企業等）和多功能農業（休閑農業、觀光農業和設施農業等）等現代農業經營形式，引入現代管理元素，提高集體經營的收益。

其次，高素質農民主體能夠適應農村雙層經營日趨復雜的生產關系。隨著新時代雙層經營體制的內涵變得更加豐富，該生產關系下不同主體之間的經濟關系日益復雜，利益結構也更加多元化，比如很多地方“集體+農戶”的關系已經轉變為“集體+土地承包+土地使用/土地抵押”的新型關系 〔10 〕。這種日益復雜的生產關系對生產經營者的能力和素質提出了更高要求，也就只有高素質農民才能夠勝任。

最后，高素質農民主體能夠加速現代農業社會化服務體系的構建。隨著農村產業新形態新業態層出不窮，農業經營早已不再局限于傳統的農業生產，與其他產業的融合發展加速，這也就對農業社會化服務提出了更高要求。高素質農民能夠更好地采納和應用各種現代農業技術，全面地融入到現代社會化服務體系中去，加速農業社會化服務體系的構建，從而形成完整的“高素質農民+社會化服務”的現代農業生產關系。

四、高素質農民在農村雙層經營體制中的作用展望

（一）高素質農民是未來農業經營創新的重要力量

未來的農業經營體制創新必須以提高農業生產率和競爭力為目的，高素質農民則是引領農業經營創新的“弄潮兒”。首先，鄉村振興的一個重要內容是打造有區域優勢的創新經營模式。高素質農民在思維、眼界和能力等綜合素質方面都要遠高于傳統農民，其可以根據各地的資源稟賦條件和人文環境探索出具有區域特色的農業經營模式。其次，現代農業集生產、經營和銷售于一體，需要科學管理來提高生產效率和經濟收益。高素質農民能夠很好地應用現代經營管理知識和科學技術，在農業生產、鄉村治理、三產融合等方面全方位地激發農業創新。再次，隨著人工智能和大數據技術的興起，智慧農業等新技術在農業領域的應用和推廣也必將以高素質農民為主體。高素質農民將成為人工智能與現代農業相融合的主體。最后，現代農業集種養、旅游、教育等多功能融合，呈現出特色農產品加工營銷、農村生態旅游等新業態相融合的典型特征，高素質農民必將在開發農業多功能和新業態上發揮關鍵作用。

（二）高素質農民是未來農業生產經營的“領頭羊”

高素質農民必然會成為未來農業生產經營的中堅力量和骨干，這在當前農村人口老齡化加速的背景下尤為重要，對解決“未來誰來種地”“如何帶動引領農民種地”等問題具有重要意義。具體來看，這種“領頭羊”作用主要包括輻射幫助周邊農戶、提高社會認可度和促進農戶增收三個方面。首先，輻射帶動能力主要是指高素質農民可以給周邊農戶提供農業生產指導，包括將市場信息、國家扶持政策和先進品種技術等推薦給周邊農戶，實現資源和信息共享，并可以幫助他們統一農資購買和農產品銷售，增強農戶議價能力。其次，提高社會認可度主要是指高素質農民賦予了農民這個職業新的內涵，包括優秀的可以擔任村鎮干部、人大代表或政協委員等職務，逐步提高社會影響力，改變社會對農民的一些傳統看法等。最后，高素質農民應該具備高度的社會責任感，可以帶領農民持續增收，帶領更多農民走出一條技能就業、技能增收、技能成才的新發展道路 〔11 〕。

（三）高素質農民可以促進小農戶與現代農業的有機銜接

毋容置疑，小農戶家庭經營在未來相當長一段時間內仍將是我國農業的主要經營形式。如何處理好適度規模經營和小農戶的關系需要發揮高素質農民的重要作用 〔12 〕，培育高素質農民是推動小農戶與現代農業有機銜接的重要途徑。首先，傳統農民向高素質農民轉變的核心內容是能力發展 〔13 〕，高素質農民的培育可以通過農民夜校、田間學校和高校培訓等適合小農戶的培訓形式，逐步提升小農戶的文化和科技素質，將部分思想活躍、經營能力強的小農戶培育成高素質農民 〔14 〕。其次，高素質農民能夠帶動小農戶發展現代農業生產，可以向小農戶提供產前、產中和產后的服務，并可以有效解決農業要素配置效率和生產效率不高等難題。最后，高素質農民可以進一步提高小農戶在現代農業產業鏈中的地位，通過協調各方利益，增強談判能力，切實保障小農戶的經濟收益。

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責任編輯 于曉媛