鄉村振興與新型城鎮化的深度融合思考

張琛 孔祥智

〔摘要〕 鄉村振興與新型城鎮化二者是互利共生的命運共同體，二者的深度融合是構建新型工農關系的題中應有之義。鄉村振興離不開新型城鎮化的發展，當前農村勞動力素質整體不高、土地資源存在錯配狀況以及農村資金凈流出且存量不足，亟需注入優質城市要素以激發鄉村活力。新型城鎮化的發展也離不開鄉村振興，鄉村振興為新型城鎮化挖掘了新的人口紅利、土地紅利和資本紅利。未來，鄉村振興與新型城鎮化的深度融合要堅持以科學規劃為引領，處理好“四對關系”，重點是破除要素自由流動的體制機制障礙，實現城鄉基本公共服務的均等化，以小城鎮為著力點構建新型工農關系。

〔關鍵詞〕 鄉村振興，新型城鎮化，城鄉融合，新型工農關系

作為決勝全面建成小康社會七大重大戰略部署之一，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略。實施鄉村振興戰略要根據“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，在習近平新時代中國特色社會主義思想的引領下，按照“三步走”的目標任務，最終在本世紀中葉實現鄉村全面振興的戰略目標。鄉村實現振興離不開新型城鎮化的帶動，新型城鎮化的發展也離不開鄉村的振興。黨的十九屆五中全會提出要“全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》也對城鄉融合發展提出了明確要求，即“健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力”。基于此，本文分析了鄉村振興與新型城鎮化深度融合的原因，重點探討了鄉村振興與新型城鎮化深度融合背后的邏輯，指出了二者深度融合的實現路徑，并據此提出相應的政策建議。

一、為何要實現鄉村振興與新型城鎮化的深度融合

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。城鄉之間發展的不平衡是新時代我國社會主要矛盾的一個重要方面。其實，“鄉”與“城”二者是難以割裂的，是“你中有我、我中有你”的融合體，城鄉融合發展事關國家現代化建設的成敗。實現鄉村振興與新型城鎮化的深度融合，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，為回答在新時期建立什么樣的具有中國特色社會主義的新型城鄉關系、怎樣建立具有中國特色社會主義的新型城鄉關系指明了方向。

（一）順應了經濟發展的客觀規律

經濟發展的客觀規律是我國經濟邁入新常態，要從原先的追求經濟增長速度和數量，向追求經濟增長的質量與效益轉變。縱觀西方發達國家的歷史，結構轉型意味著農業部門的份額下降，工業部門和服務業部門的份額上升。鄉村振興與新型城鎮化的深度融合，正是順應了我國經濟結構轉型的發展。

當前我國正處于結構轉型時期，從圖1可以得出，改革開放以來三次產業增加值的變動呈現出明顯的分化趨勢。其中，第一產業增加值份額呈現先上升后快速下降的趨勢。第一產業增加值份額從1978年的27.7%增加到1982年的32.8%后，便呈現出逐年下降的趨勢。2019年第一產業增加值占國內生產總值的比例僅為7.1%。第二產業增加值份額呈現出波動中小幅下降的趨勢。第二產業增加值份額從1978年的47.7%下降到2019年的39%。與此同時，第三產業增加值份額呈現出明顯的上升趨勢。從1978年的24.6%增長到2019年的53.9%。自2012年起，第三產業增加值份額超過第二產業增加值份額，成為國民經濟中第一大產業。改革開放以來，三次產業貢獻率也呈現出與三次產業增加值相同變動的趨勢，即第一產業和第二產業對國內生產總值的貢獻率總體上呈現下降趨勢，2019年第一產業和第二產業對國內生產總值的貢獻率分別為3.8%和36.8%。第三產業對國內生產總值的貢獻率呈現快速上升趨勢，2019年第三產業對國內生產總值的貢獻率高達59.4%。以上經驗事實表明，我國正處于結構轉型的關鍵時期。結構轉型的核心是要實現高質量發展，鄉村振興與新型城鎮化的深度融合是高質量發展的題中應有之義。一方面，黨的十九大報告指出，要實施鄉村振興戰略，目標是實現鄉村產業、生態、治理、生活的全面振興。農業農村一直是建設社會主義現代化強國的突出“短板”，也是決定中國經濟結構平穩轉型的重大“變量”。實現農業農村現代化，才能實現國家現代化，才能如期實現“兩個一百年”的奮斗目標。依托產業興旺提升農業競爭力，讓人民群眾享受到鄉村產業發展帶來的經濟紅利。依托生態宜居實現鄉村生態環境的改善，讓人民群眾看得見綠水青山，享受美麗鄉村帶來的生態紅利。依托鄉風文明改善農民精神風貌，讓人民群眾享受到鄉村文化內涵帶來的人文紅利。依托治理實現自治、法治和德治有機結合，讓人民群眾享受到鄉村安定和諧帶來的民生紅利。實現農村居民的生活富裕既是鄉村振興戰略的根本，又是檢驗“三農”工作的試金石，更是實現共同富裕的根本要求。另一方面，大量進入城市后的農業轉移人口，具有基本住房、子女上學、醫療等基本生活需求，帶動了與此相關的產業，增加了消費需求。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確了新型城鎮化主要指標，具體包括城鎮化水平、基本公共服務、基礎設施和資源環境四大方面。其中，基本公共服務涉及農民工隨遷子女接受義務教育、農民工職業技能培訓、城鎮常住人口養老保險、醫療保險、住房等內容。城鎮基本公共服務的供給衍生了許多新興行業，帶動了第三產業的發展;基礎設施涉及城市公共供水、污水處理、生活垃圾無害化處理、家庭寬帶接入能力和社區綜合服務設施等內容。基礎設施的建設帶動了第二產業（如建筑業、制造業）和第三產業（如互聯網行業等）的發展。因此，實現鄉村振興與新型城鎮化的深度融合，既是鄉村提質增效、向鄉村要效益的重要方式，又是實現經濟穩定增長、向城市要增長“紅利”的關鍵所在，順應了中國經濟結構轉型的客觀規律。

（二）消除鄉村發展的不充分和城鄉發展的不平衡

鄉村振興與新型城鎮化的深度融合是解決鄉村發展不充分和城鄉發展不平衡的重大戰略布局，順應了廣大人民的新期待。發展最不平衡是城鄉發展不平衡，最不充分是鄉村發展不充分，是我國社會主要矛盾的重要表現，嚴重制約了農業農村現代化的實現。補齊“三農”這一社會主義現代化建設的突出“短板”，解決鄉村發展不充分和城鄉發展不平衡的問題，既需要實現鄉村全面振興，又需要新型城鎮化的拉動。黨的十八大以來，雖然我國農業農村發展取得了歷史性成就，現代農業發展邁向了新階段，但鄉村發展仍面臨著諸多發展短板，存在著農業發展不充分、農村發展不充分和農民發展不充分的三大問題。

一是農業發展的不充分。首先，當前中國農業的發展仍然是小規模經營為主，規模經營仍不充分。尤其是近些年勞動力、土地租金成本的不斷攀升，市場上不斷涌現出“棄耕拋荒”的規模經營主體。根據第三次全國農業普查數據，截至2016年底，全國共有20743萬農業經營戶，其中小農戶占農業經營戶比重高達98.1%;小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%，經營耕地10畝以下的農戶有2.1億戶 〔1 〕。其次，中國農業的綠色化發展之路任重道遠。雖然化肥折純使用量近年來呈現下降趨勢，從2015年的峰值6022.6萬噸下降到2019年的5403.6萬噸，但是單位面積化肥使用量仍遠高于世界平均水平，2019年每公頃化肥折純使用量仍高達325.7公斤，遠高于世界平均水平。有學者實證研究表明，當前農戶施肥中氮元素存在著施用過量的行為 〔2 〕。與化肥使用量相似，農藥使用量雖有所減少，從2013年的峰值180.77萬噸下降到2019年的145.6萬噸，但是單位面積的農藥使用量仍遠高于發達國家。此外，化肥、農藥的包裝物因缺乏合理地回收，加劇了當前農村面源污染。我國畜禽養殖廢棄物產生量大，資源化利用率低，廢棄物隨意丟棄對環境造成嚴重污染。最后，中國農業的數字化仍有很大的上升空間。當前手機已成為農業生產的“新農具”，精準農業帶來高效便捷，大數據、物聯網、云計算和人工智能技術未來將應用于農業農村，但我國農業數字化發展空間巨大，網絡基礎設施亟待健全。

二是農村發展的不充分。首先，村莊“空心化”日益嚴重。隨著城鎮化進程的加快，越來越多的青壯年勞動力離開農村，許多村莊因人口流失走向凋敝，“空心村”數量急劇攀升。有學者的測算結果表明，2016年人口凈流出行政村數量占比為79.01%，空心化率不低于5%的空心村比例為57.50%，人口空心化率為23.98% 〔3 〕。其次，村莊規劃存在不合理。村莊規劃要順應村莊發展規律和演變趨勢，要充分依據村莊的類型和發展實際，分類推進村莊建設。村莊規劃不能千篇一律，更不能好高騖遠。一些地區的村莊規劃編制存在認知不足的問題，導致規劃編制不接地氣，難以實施。一些地區的村莊規劃過于注重“喊口號”，缺乏清晰的路線圖和任務書。最后，村莊公共服務較為滯后。當前農村的教育、衛生、醫療、公共文化服務水平亟待提升，尤其是許多農村地區的教學水平有待提升，教師數量緊缺;鄉鎮衛生院、村衛生室設施條件落后，醫務人員水平參差不齊;農村養老服務機構數量少，服務質量不高;農村公共文化設施建設普遍比較落后，文化產品的供給數量少且難以“接地氣”等。

三是農民發展的不充分。首先，農民增收不充分。千方百計增加農民收入一直是“三農”政策的基本出發點。當前農民收入主要依靠家庭經營性收入和工資性收入，財產性收入和轉移性收入占比較低，同時工資性收入面臨著極大的不確定性，受到宏觀經濟形勢以及自身就業技能的影響，例如突發的新冠肺炎疫情嚴重影響了農民收入。有學者研究表明，受制于新冠肺炎疫情的影響，2020年農民工人均工資收入名義增長速度可能將下降1.45至2.46個百分點 〔4 〕。其次，農民權益保障不充分。農民作為社會主義現代化建設的主體，其權益難以得到穩定保障。農民權益不僅包括政治權益，也包括經濟權益和社會權益。然而，當前農民的政治權益普遍得不到有效保障，農村基層民主選舉中時常出現權責不一致的現象。雖然土地確權工作已經全面完成，但是農民仍然存在著經濟權益保護“缺位”的問題。農民的社會權益包括教育權、就業權、社會保障權、社會尊重權等，遺憾的是，當前農民群體仍難以享受到與城市居民相同的社會保障，難以得到社會的普遍尊重。最后，農民的自身能力較低。根據2016年第三次農業普查數據的資料顯示，初中文化及以下程度的農業生產經營人員占比為91.7%，遠低于我國城鎮居民受教育水平。農民因自身人力資本水平低下，影響著其在勞動力市場上的績效，直觀反映出的是就業類型和就業權益難以得到保障。

此外，城鄉發展在基本公共服務均等化、基礎設施互聯互通方面存在著較大的差距，迫切需要實現鄉村振興與新型城鎮化的深度融合。因此，實現鄉村振興與新型城鎮化的深度融合，既順應了5.5億鄉村常住人口的期待，又滿足了2.36億城鄉流動人口的訴求，能夠讓經濟發展的改革紅利惠及人民群眾，提升人民群眾的獲得感，逐步消除鄉村發展的不充分和城鄉發展的不平衡。

（三）順應了人口流動的趨勢

隨著經濟社會的發展，人口流動已成為當前世界主要經濟體發展過程中的共同現象。新型城鎮化的核心是以人為本，是“人的城鎮化”。鑒于國家統計局自2008年起公布了每年的農民工數量，表1給出了2008年以來城鎮化水平以及流動人口與農民工規模的變化情況。

總的來看，我國城鎮化水平與人口流動二者之間呈現出明顯的正向趨勢。我國城鎮化水平從2008年的46.99%增加到2019年的60.60%，農民工數量也呈現出逐年上升的趨勢，從2008年的22542萬人增加到2019年近3億人。這一時期，我國流動人口總體上則呈現出先上升后下降的趨勢。從2015年開始，流動人口出現了負增長，2019年流動人口數量為2.36億人，是近五年來最低數量。流動人口數量的減少，可在一定程度上反映出城鄉二元結構的優化和新型城鎮化的質量提升。

一方面，新型城鎮化的發展產生了新的就業需求，對鄉村人口流動產生了“拉力”。農村人口向城鎮有序轉移的動力，很大程度上取決于城鎮化發展過程中產生了新的就業崗位。尤其是當前大量農村勞動力從農村向城市轉移，農戶呈現出明顯的分化態勢，越來越多的農戶由純農戶向非農戶演變 〔5 〕。從客觀上看，新型城鎮化的發展需要增加新的就業崗位。根據歷年《農民工監測調查報告》的數據顯示，當前農民工的就業部門主要是第二產業中的制造業和建筑業。隨著城市房地產行業的興起，建筑行業吸納了大量農業勞動力就業。

另一方面，農業產業內部結構變化推動著農村勞動力向城鎮轉移。改革開放以來，中國農業的發展路徑是以勞動力要素為最核心的變量，其他要素以勞動力價格的變動為中心 〔6 〕。首先，“機械換人”釋放了農村大量勞動力。我國農業機械化呈現出快速發展趨勢，耕種收綜合機械化水平不斷提升，“機器換人”的過程不斷加深，經測算表明，1998～2012年農業機械化對勞動力轉移的貢獻度為21.59% 〔7 〕。其次，土地集中經營釋放了一部分農業勞動力。實現農業現代化的重要路徑是規模經營，規模經營的最直接表現形式是土地集中。以土地流轉、土地托管為標志的土地集中也釋放了一部分農村勞動力。

二、鄉村振興與新型城鎮化深度融合的內在意蘊

鄉村振興與新型城鎮化均是我國經濟邁向新常態下事關現代化事業成敗的重大戰略。鄉村振興離不開新型城鎮化的建設，新型城鎮化建設也離不開鄉村振興的支持。近年來，我國工農關系進入“既予又活”的新階段，城鄉之間人口、要素流動、產業融合日益頻繁。可以說，鄉村振興與新型城鎮化二者之間是互利共生的命運共同體。

（一）鄉村振興的動力機制需要注入優質城市要素

長期以來，要素由“鄉”到“城”的單向流動，造成了鄉村生產要素的數量匱乏和質量低下。

首先，作為鄉村振興主體的農戶受教育程度普遍偏低。筆者根據全國農村固定觀察點數據的測算結果表明，2003～2016年農戶的受教育程度普遍不高（見表2）。男性勞動力中，雖然近年來受教育程度在小學及以下的比例有所降低，但是初中文化程度的比例呈現出逐年上升的趨勢。女性勞動力中，學歷為小學及以下和初中占到九成以上。無論是男性勞動力還是女性勞動力，具有高中以上學歷的數量普遍較低。整體上看，農村人力資本仍處于較低水平。

其次，農村土地要素的配置存在資源錯配的狀況。當前，部分地區出現了土地撂荒的現象。有調查表明，78.3%的村莊出現耕地撂荒的現象，西部山區和非農就業越方便的地區土地撂荒的比例越高 〔8 〕。雖然早在1984年的中央一號文件中就指出，要“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。然而當前土地流轉比例并沒有呈現出快速增長的趨勢，農業規模化經營戶僅占農業經營戶的比例不足2% 〔9 〕。土地要素并沒有實現有經營能力的農戶種植更多土地的最優要素配置情況。為此，筆者根據全國農村固定觀察點微觀農戶數據，通過參數校準的方式測算了當前我國農村土地要素的配置情況。土地要素邊際產出的離散程度從2004年的0.768增加到2015年的0.891，說明當前農戶土地要素的扭曲配置程度在不斷增加。

最后，農村資金要素呈現出凈外流趨勢且存量不足。周振等（2015）測算表明，1978～2012年通過財政、金融機構以及工農產品價格剪刀差的方式，農村地區向城市地區大約凈流入資金26.66萬億元 〔10 〕。從2004年開始，隨著農業補貼政策和價格支持政策的相繼出臺，國家支持“三農”工作的力度逐漸加大。然而，以農村資產、資源、資金為代表的農村“三資”存量仍嚴重不足。彭超、張琛（2019）根據2018年全國農村固定觀察點村級數據的測算結果發現，當前全國農村集體經濟組織的收入主要依賴于財政扶持，平均資產為939.13萬元，村集體經濟組織的平均資產負債率為61.6%，盈利能力普遍不高。發展壯大農村集體經濟亟需通過造血的方式積累“家底”，拓寬農村集體經濟組織收入 〔11 〕。

如何破解鄉村要素數量不足且質量低下的“低水平陷阱”的困境呢？為鄉村注入優質城市要素是鄉村振興的重要動力機制。具體來說，需要以破除城鄉二元體制機制弊端為出發點，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，重點打通人、地、錢等關鍵環節的城鄉要素流動不暢難題。人才方面需要鼓勵支持人才下鄉，解決當前農村人才素質低下的問題。土地方面鼓勵支持集體建設用地跨區域流動，解決當前農村土地要素錯配的問題。資本方面要在防范風險的前提下鼓勵支持工商資本進入農業農村，解決當前農村資金外流和農村集體經濟“造血”內生動力不足的問題。2020年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。地方土地出讓收入用于農業農村，為資金要素進入農業農村開辟了新路徑。

（二）新型城鎮化的高質量發展離不開鄉村振興的支撐

鄉村振興戰略為新型城鎮化挖掘了新的人口紅利、土地紅利和資本紅利，通過要素流動、產業結構調整和城鄉統一布局推動了新型城鎮化的發展。

首先，鄉村振興戰略為新型城鎮化的發展開發了新一輪“人口紅利”。新型城鎮化的核心是人，新型城鎮化的發展更離不開高素質人才的有效供給。當前我國城市勞動力市場的勞動力供給與需求的不匹配矛盾日益突出，勞動年齡人口自2013年到達頂點后開始減少，城市制造業、服務業勞動力成本的上升壓縮了利潤空間，第一次“人口紅利”逐漸褪去。與此同時，近年來城市勞動力參與率的降低也客觀上要求農村勞動力進入城市就業市場。2010-2015年，我國16-65歲人口的勞動參與率下降了4.7個百分點 〔12 〕。勞動參與率的下降意味著勞動力市場勞動供給具有稀缺性，亟需挖掘勞動供給的潛力。令人欣慰的是，農村勞動力已成為城鎮就業的重要組成部分。有學者測算結果表明，從1997年至2017年農村外出進入城市就業的勞動力占居城市全部就業人員的三分之一以上 〔13 〕。鄉村人才振興為新型城鎮化開發新一輪“人口紅利”提供了機遇。新一輪“人口紅利”的開發重在人口質量的開發，逐步實現從原先的“人口紅利”向“人才紅利”轉變。鄉村振興戰略的實施通過職業技能培訓等措施，極大地提升了農村轉移勞動力的素質，有助于增強城市勞動力市場的供給質量，提升勞動參與率。鄉村振興戰略正是開發新一輪“人口紅利”、跳出“中等收入陷阱”的重要制度創新。

其次，鄉村振興戰略為新型城鎮化的發展挖掘了“土地紅利”。鄉村振興戰略通過深化農村土地制度改革，尤其是通過逐步打通“三塊地”制度，破解城鄉供給不匹配矛盾，將會為新型城鎮化的發展提供“土地紅利”。2019年5月，《中共中央國務院印發關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確指出：“按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市;允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。”2020年4月，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以及國家發展改革委關于印發《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》的通知均進一步明確指出了“出臺農村集體經營性建設用地入市的指導意見”。農村集體經營性建設用地入市優化了城鄉土地要素的配置，解決了城市土地資源緊缺的問題，有利于消除城市規模擴張與農村集體土地之間的矛盾，為新型城鎮化的發展提供土地要素。未來，隨著農村集體經營性建設用地入市的不斷推進，農村土地制度的深化改革將進一步激發新型城鎮化的經濟活力。

最后，鄉村振興戰略為新型城鎮化的發展挖掘了“資本紅利”。當前，城市工資上漲速度快于勞動生產率的增速，意味著單位勞動力成本在不斷上升，制造業的比較優勢在逐步減弱，最直接的表現是2007年以來制造業平均利潤率長期維持在2%～3%的低利潤率水平。

鄉村振興戰略產生的新產業新業態，如特色小鎮、田園綜合體、觀光農業、體驗農業、創意農業、智慧農業等，既是對原先產業鏈的延伸，又是對原先價值鏈的擴展，具有較高的投資收益率。城鄉資本邊際收益率的差異推動著部分原先在城市從事二產、三產的企業進入農業農村從事新產業新業態，既實現了農村一二三產業的深度融合，又實現了城市制造業的轉型升級，為新型城鎮化的發展提供了“資本紅利”。此外，鄉村振興戰略的整體布局也有助于推進城鄉統一規劃，有效解決新型城鎮化發展進程中城鎮空間分布不合理、產業布局與資源承載力不匹配的難題，是新型城鎮化建設的重點和難點。實現城鄉統一規劃，有助于實現城鄉之間的產業發展互補互促、基礎設施互聯互通、公共服務均等共享的良好局面。鄉村振興戰略總要求中的產業興旺、生活富裕和生態宜居分別對應著生產、生活、生態，為實現城市生產、生活、生態三者有機統一提供了基礎。鄉村和城市實現生產、生活、生態的良性發展，也從側面反映了新型城鎮化的建設質量，是真金白銀投入到新型城鎮化建設的現實寫照。

三、鄉村振興與新型城鎮化深度融合的實現路徑

黨的十九屆五中全會既對鄉村振興戰略提出了新要求，即全面推進鄉村振興;又強調了新型城鎮化是推進以人為核心的新型城鎮化。城鄉關系從“城鄉融合發展”轉向了“新型工農關系”，加速了“鄉土中國”向“城鄉中國”的轉變，旨在破除工農不平等的陳舊觀念，著力形塑城鄉平等發展理念。形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系意味著鄉村振興與新型城鎮化將深度融合。實現鄉村振興與新型城鎮化的深度融合，要堅持規劃引領，處理好 “四對關系”，重點是破除要素自由流動的體制機制障礙、實現城鄉基本公共服務均等化和以小城鎮作為新型工農關系的著力點，目標是構建新型工農關系。

（一）以科學規劃為行動引領

實現鄉村振興與新型城鎮化的深度融合要牢牢樹立“城鄉一盤棋”的發展理念，按照黨的十九屆五中全會精神，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，統籌謀劃、科學施策、分類推進，要以城鄉融合高質量發展為目標，堅持規劃為引領。鄉村振興和新型城鎮化都是一項系統工程，既是人、財、物的有機結合，又是人才、資源和戰略的統一。2018年3月，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時指出“推動鄉村振興健康有序進行，要規劃先行、精準施策”。現代化經濟體系作為一個有機整體，鄉村振興與新型城鎮化正是現代化經濟體系的“車之雙輪”。鄉村振興與新型城鎮化二者深度融合需要雙輪驅動、統籌謀劃，堅持科學規劃引領是構建新型工農關系的制度保障，是城鄉高質量發展的重要前提。抓住科學規劃，就是抓住了鄉村振興和新型城鎮化的“牛鼻子”。科學規劃是要充分考慮到不同地區鄉村振興和新型城鎮化二者之間的邏輯關系，通過調查研究了解實情，充分發揮規劃的系統性、整體性與協調性，通過規劃實現各要素的有機統一和相互協作，防止出現各要素碎片化的現象，為構建新型工農關系提供驅動力。鄉村振興戰略規劃要與新型城鎮化戰略規劃相契合，鄉村振興戰略的發展目標要與新型城鎮化的發展目標相契合，鄉村振興戰略的任務書、時間表、路線圖要對標新型城鎮化的任務書、時間表、路線圖。依托規劃，優化城鄉空間布局，樹牢“綠水青山就是金山銀山”的理念，促進生產、生活、生態協調發展，既激發城鄉產業融合、結構升級、價值延伸產生的新動能，實現產業發展的城鄉互補互促，也實現生產、生活、生態“三生融合”，提升人民群眾生活的幸福感。依托規劃，貫徹共享發展理念，重點補齊基礎設施建設城鄉不平衡“短板”，重點統籌規劃城鄉道路、供水、供電、互聯網、垃圾、污水等基礎設施建設，既要嚴控城市污染下鄉，也要嚴防鄉村污染入城，實現基礎設施建設的城鄉互聯互通。

（二）處理好“四對關系”

實現鄉村振興與新型城鎮化的深度融合需要處理好以下“四對關系”。一是處理好城鎮與鄉村的關系，遵循優先發展農業農村原則。2019年中央“一號文件”將“堅持農業農村優先發展”確定為當前“三農”工作的總方針，是面臨現階段中國城鄉關系演變而提出的重大理論方針，為處理好城鄉關系存在的各類問題提供根本指引。因此，推進鄉村振興與新型城鎮化深度融合，關鍵在鄉村。二是處理好政府與市場的關系，遵循市場在資源配置中起決定性作用的原則。在實現鄉村振興與新型城鎮化深度融合的過程中，在充分發揮政府在基礎設施等領域主導作用的基礎上，推動市場主導作用的實現。為城鄉關系營造良好的市場氛圍，為破除城鄉要素自由流動的體制機制障礙創造充滿活力的市場環境。三是處理好城鄉人口布局的關系，遵循人口流動自然規律的原則。長期以來，農村人口外流情況十分嚴重，鄉村人口的“空心化”問題十分突出。這既削弱了鄉村經濟發展活力，又不利于鄉村振興的長遠發展。雖然近年來返鄉創新創業隊伍規模日益擴大，但是仍無法明顯扭轉鄉村人口凈外流的大趨勢。未來，實現鄉村振興與新型城鎮化深度融合，要充分遵循人口流動的自然規律，更大程度保障人口自由流動的權利，立足不同村莊的發展實際，分類推進村莊差異化規劃建設，分類分步開展“空心村”治理。四是處理好長期與短期的關系，以黨和國家的目標導向為融合原則。第一階段的目標是2035年基本實現社會主義現代化。黨的十九大報告指出，“從二二年到二三五年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化”。在基本實現社會主義現代化之際，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現。第二階段的目標是到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型，城鄉全面融合，鄉村全面振興，實現全體人民共同富裕。因此，推進鄉村振興與新型城鎮化深度融合，需要在特定歷史階段從城鄉區域發展、居民生活水平、基本公共服務之間的差距和人民生活幸福感有無得到明顯提升等方面對融合成效進行科學合理的評價，處理好長期和短期二者之間的關系。

（三）破除要素城鄉自由流動的體制機制障礙

實現鄉村振興與新型城鎮化的深度融合要破除要素自由流動的體制機制障礙。鄉村振興戰略需要注入城市優質要素，新型城鎮化的高質量發展也需要鄉村振興提供要素支持。為此，應進一步加快推進城鄉要素的雙向流動，加快實現城鄉要素的融合共生，著力破除“人、地、錢”要素城鄉自由流動的體制機制障礙，是工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的題中應有之義。一是有序推進農業轉移人口市民化。推進農業轉移人口市民化要以農業轉移人口生活質量為依據，確保農業轉移人口“進得來、留得下、離得開”。要堅持以人為本的理念，深化戶籍制度改革，圍繞“人的城鎮化”實現由“鄉”到“城”的轉變。按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念為引領，優化基本公共服務資源配置方式，建立健全結構合理、均衡配置的基本公共服務體系，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步實現城鎮常住人口和流動人口基本公共服務全覆蓋，以基本公共服務均等化實現工農互促、城鄉互補、協調發展。逐步建立城鄉一體化失業保險制度促進城鄉居民就近就地享受公共就業創業服務。完善城鎮人口就業失業登記管理制度，加強對失業人員的職業技能培訓。逐步完善農民工隨遷子女教育、醫療、養老等制度。二是深入推進農村土地制度改革。在嚴守耕地紅線和落實農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”的基礎上，深化改革宅基地、設施農用地和農村集體經營性建設用地，以盤活存量資源、提高流動性為切入點，在探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的基礎上重點研究部署農村閑置宅基地轉變為農村集體經營性建設用地的政策，從國家層面出臺相關實施辦法。健全城鄉統一的建設用地市場，落實城鄉建設用地增減掛鉤跨區交易機制，擴大農村集體建設用地跨區域流動的范圍，重點保障農村集體經營性建設用地以同地同權同價的方式入市。“堅持取之于地，主要用之于農”的原則，逐步提高土地出讓收入用于農業農村的比例，落實地方土地出讓收益到“十四五”末用于農業農村比例不少于50%的目標。三是在防范風險的前提下鼓勵支持工商資本進入農業農村。工商資本進入農業農村的基本前提是保證土地性質不轉變，防止可能出現的“非農化”傾向。建立資格審查、動態監管、事后追責的“三位一體”風險防范體系，確保工商資本進入農業農村不出現系統性風險。針對符合準入要求的工商資本，要為其提供人才支撐、信貸優惠、用地扶持、基礎設施配套等多元化服務體系。

（四）實現城鄉基本公共服務均等化

新中國成立以來，我國農業農村發展逐步實現了從機會不平等向機會平等的轉變 〔14 〕，而鄉村振興與新型城鎮化深度融合的重要標志是基本公共服務均等化，其背后的含義就是實現機會均等。城鄉基本公共服務均等化是包容性增長的重要內容，反映的是城市和鄉村居民享受公共服務的機會平等，重點是解決公共服務體系“碎片化”問題。實現城鄉基本公共服務均等化，既要實現保障基本民生需求的公共服務均等化，又要實現與民生生活緊密的公共服務均等化。一是要逐步實現城鄉公共教育服務的均等化。城鄉公共教育服務均等化的核心是解決教育資源配置的空間不平衡。堅持教育的公益性和公平性，保障城鄉居民受教育的平等權利，加大財政對教育的投入，優化師資隊伍，重點加強鄉村教師隊伍建設和保障低收入家庭、農民工子女平等接受義務教育。二是要逐步實現城鄉就業機會的均等化。大力發展農村加工業、農產品物流業、鄉村旅游業，拓寬就業容量。積極扶持民營企業，營造良好營商氛圍，完善社會服務體系建設，加強指導和監督，規范企業用工行為，支持和鼓勵勞資雙方建立長期穩定的勞動關系，增加勞動就業崗位。加強技能培訓、支持創業就業。提供全程創業指導服務，創新財政稅收機制，減輕創業負擔。三是要逐步實現城鄉社會保障服務的均等化。加快完善覆蓋全民的社會保障體系建設，針對居民養老、醫療健康等民生關切的社會保障領域，要以統籌城鄉為出發點、以可持續性為落腳點、以全國統籌為核心，優化基本養老保險制度和基本醫療保險制度設計。完善城市低收入群體和農村居民的社會救助工作，健全保障服務體系。四是要逐步實現城鄉基礎設施服務的均等化。基礎設施是民生工程，影響著千家萬戶。城鄉基礎設施服務均等化的短板在農村，鄉村基礎設施提檔升級是落實“新基建”戰略的重要內容。實現城鄉基礎設施服務均等化，需要按照政府主導、市場運作的模式，構建城鄉一體化規劃機制、城鄉一體化建設機制和城鄉一體化管護機制，落實“建管一體”的基本要求，努力縮小城鄉基礎設施的差距。

（五）以小城鎮作為新型工農關系的著力點

要充分發揮小城鎮近城近鄉的區位優勢、進入門檻低的制度優勢、要素銜接的平臺優勢，增強城鄉融合發展的后勁。小城鎮既有助于實現城市人才、資本、技術等要素下沉農業農村，又有助于全面推動鄉村產業振興、鄉村人才振興、鄉村文化振興、鄉村生態振興和鄉村組織振興。發揮小城鎮城鄉融合發展的紐帶作用，有助于城鄉關系最終實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展目標。構建新型工農關系，需要以小城鎮生產、生活、生態協調發展為抓手，重點提升小城鎮聚集人口、吸納就業、產業集聚的功能。一是引導小城鎮人口合理分布。未來城與城之間、鄉與鄉之間的競爭，核心是人口的競爭。人口的聚集，會帶來消費需求的增加。小城鎮的人口布局需要科學確定合理規模，提高人口要素配置效率，既要防止部分小城鎮因人口大規模流入產生的“城市病”問題，又要解決部分地區人口大規模流出產生的“空心村”問題。二是增強小城鎮就業吸納能力。截至2018年底，當前全國共有小城鎮21297個。倘若每個小城鎮都能夠實現吸納流動人口1000人以上，將會解決至少2000萬流動人口的就業。因此，要加大對小城鎮勞動密集型企業的扶持力度，在用地指標、人才待遇、金融擔保等方面提供全方位的政策支持。三是強化小城鎮產業集聚能力。有條件的小城鎮可通過形成區域性主導產業的方式強化產業市場集聚能力，推動產業升級。加強小城鎮基礎設施建設，發揮特色小鎮及特色資源集聚的優勢，推進產業深度融合。

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