歐盟氣候援助面面觀

周帥 曾慶學梓

全球氣候變化問題是人類社會生存發展面臨的重大挑戰之一，其對糧食、飲用水等重要資源的供給有著嚴重負面沖擊，極端天氣頻發也給世界各國人民生命財產安全帶來了巨大的威脅，更加需要關注的是氣候變化問題對發展中國家尤其是最不發達國家和小島嶼國家的生態、經濟、社會帶來了更為嚴峻的挑戰，這也給全球減貧的努力帶來了制約。因此，氣候變化問題自20世紀90年代《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）簽署以來，就逐漸成為國家間非傳統安全領域討論的重要議題。根據《公約》及其附屬條約的規定，發達國家應向發展中國家提供應對氣候變化的對外援助，發達國家與發展中國家基于“共同但有區別”的原則，共同進行全球氣候治理行動。

雖然當前受新冠病毒疫情影響，各國實施了旅行禁令，工業生產也有所放緩，由此預計2020年的溫室氣體排放量將減少6%，但是這種改善只是暫時的，氣候變化問題并未消失，當全球經濟從疫情中復蘇時，預計排放量將達到更高的水平。因此，對于全球氣候變化問題的關注不應受疫情影響而忽視。

中國作為最大的發展中國家，既接受來自歐盟等發達國家的氣候援助，同時也秉持“量力而行、盡力而為”的原則積極開展對發展中國家的氣候援助，但是由于中國氣候援助起步較晚，在戰略、機制、方式、規模等方面都存在著完善的空間。此外，作為全球第二大經濟體，中國正處在邁向發達國家行列的進程之中，而聯合國提出發達國家官方發展援助與國民總收入的比值應為0.7%，當中國在不遠的將來成為發達國家一員之后，自然作為負責任的大國也要將國民總收入的0.7%用作對外援助。如何用好這一筆錢也是現在需要認真思考的問題，而氣候援助也必然是重點投入領域。總之，中國當前要積極完善氣候援助的戰略、政策、機制等內容，而歐盟是全球最早在氣候援助問題上采取行動的行為體之一，是目前氣候援助的最大供給方，在全球氣候問題的談判進程中發揮著引領作用，其經驗對中國開展氣候援助有著重要參考價值。

一、歐盟氣候援助的政策實踐

在歐盟成立之前，歐共體就對氣候變化問題非常重視，在聯合國政府間氣候變化專家小組的建設工作上給予了積極的幫助，并且在1992年《公約》的制定和簽署工作上都起到了推動性的作用。

1.《公約》時期歐盟的氣候援助政策實踐

在《公約》簽署之前，國際社會就已經針對氣候變化問題采取了具體的措施：1985年在聯合國環境規劃署的倡導下于奧地利首都維也納簽署《保護臭氧層維也納公約》，明確指出臭氧層的破壞對大氣和環境會造成嚴重的傷害，并將氟氯烴等可能造成臭氧層空洞的物質列為需監控使用的化學品;在1987年聯合國及其下屬的26個成員國簽訂了《蒙特利爾議定書》，對破壞臭氧層的具體物質進行了詳盡的分類并給出處理辦法;1988年跨政府組織氣候變化專家小組建立，聯合國希望通過該機構對氣候變化及其影響的準確評估促使世界各國各地區在全球氣候保護問題上達到觀點一致。在這種背景下，《公約》于1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會上決議通過，并于1994年正式生效，聯合國為確保《公約》的落實專門創建了一個聯合國秘書處，位于德國波恩，希望在IPCC（聯合國政府間氣候變化專門委員會）的配合下，促進國際氣候談判以及相關會議的順利進行。

歐共體在促進《公約》規則制定的過程中發揮著重要的作用，歐盟及其前身歐共體在氣候援助議題上的積極態度為國際社會做出了一個很好的表率。與當時還在爭論溫室氣體的排放是否有害的其他國家相比，歐共體在當時已經明確表示要減少本地區的溫室氣體的排放量，并且提議將1990年的各國的氣體排放量作為《公約》的起始對照量，這一提議最后被正式納入《公約》。在《公約》的談判階段，有很多發達國家對于減排和氣候援助的態度是比較冷漠的，在歐共體多方面溝通的努力下，最終為工業化國家制定了一個具有彈性的減排要求，為最后《公約》的成功出臺做出了貢獻。《公約》規定發達國家應率先減排且有責任向發展中國家及最不發達國家提供氣候資金和技術支持。考慮到發達國家與發展中國家處在不同的發展階段且各國國情不同，《公約》制定了五項原則，分別是：共同但有區別原則、考慮到發展中國家的具體需要和國情、締約國應當采取必要措施，預測、防止和減少引起氣候變化的因素、尊重各國可持續發展權、避免將應對氣候變化的措施變成國際貿易的堡壘。《公約》的生效意味著氣候保護的議題被正式納入國際政治的研究領域，歐盟自此成為推動國際氣候談判與氣候援助議題的主導行為體。

2.《京都議定書》時期歐盟的氣候援助政策實踐

《京都議定書》是對《公約》的補充條款，于1997年日本京都召開的《公約》締約方第三次會議階段簽署，其簽訂是在歐盟領導推動下完成的。《京都議定書》的簽訂是應對氣候變化領域的里程碑式事件，該份文件秉持著《聯合國氣候變化框架公約》規定的“共同但有區別”的原則，針對不同發展階段的國家制定了相對具有差異的要求，該文件在全球范圍內首次對溫室氣體的排放問題作出了法規性限制。

在《京都議定書》的談判過程中，歐盟曾對工業化國家提出較高的減排目標：到2010年，工業化國家將主要溫室氣體排放量降低15%。在最終的《京都議定書》中，對發達國家提出的強制減排目標是到2010年，6種溫室氣體的排放量相比1990年應該降低5.2%，其中歐盟的貢獻是所有工業化國家中最高的，其減排目標是8%。此外，美國7%、日本6%、加拿大6%。《京都議定書》繼續遵循《公約》設定的“共同但有區別”的原則，對發達國家的減排要求較高，對發展中國家則適當將減排的時間推遲。

《京都議定書》的生效經歷了一個曲折漫長的過程，以美國為首的發達國家認為中國、印度、巴西等發展迅速且溫室氣體排放量較大的發展中國家應該承擔更多的減排任務，而發展中國家則認為經濟發展仍是其首要責任且應該遵守“共同但有區別”的原則。美國作為最發達國家，其人口總數僅占世界人口的3%—4%，而其溫室氣體排放量居世界前列，但是美國并不愿意承擔《京都議定書》中對于發達國家的減排責任，于2001年拒絕批準《京都議定書》。美國的退出一方面激勵加拿大、澳大利亞等國的效仿，另一方面也造成本應由這些國家分擔的援助資金的缺失。正是在這種困難情況下，歐盟在氣候援助領域的領導者身份更加凸顯。

3.哥本哈根世界氣候大會后歐盟氣候援助政策實踐

2009年由超85個國家元首或政府首腦以及192個國家的環境部長出席的《公約》締約方第15次會議在丹麥首都哥本哈根召開。該氣候大會的召開目的是在2012年《京都議定書》第一時期結束之后，迅速銜接上新的全球性的氣候保護的政策，避免限制溫室氣體排放行動受到阻礙。這次會議對于歐盟來說是其在氣候援助領域領導力下滑的一個轉折點，因為在該會議召開之前，歐盟曾表態認為發展中國家應當首先做出減排的承諾，歐盟及其他發達國家才能確立融資目標，所以歐盟將融資目標的設定時間一再推遲，并試圖將援助任務分攤給發展中國家。歐盟的這種做法引起了國際社會以及歐盟下屬國家的批評，造成了歐盟氣候外交在哥本哈根世界氣候大會上的失敗。

歐盟及時調整了自己的氣候援助政策和氣候外交態度，力圖挽回其在氣候保護方面的領導地位。首先，歐盟增加了對發展中國家的氣候援助的資金數額，雖然歐洲當時面臨歐債危機等經濟緊縮狀態，但是歐盟仍按期超額完成了對發展中國家的資助，且呈逐年上漲趨勢。

2016年由195個國家簽署通過的《巴黎協定》，是為2020年以后全球氣候變化做出的制度安排，歐盟在這次氣候大會上仍然體現出表率性的作用。歐盟承諾：將削減至少40%的溫室氣體排放量，這也是此次巴黎氣候變化大會上減排力度最大的行為體。

二、歐盟氣候援助的機制

自20世紀后半葉開始，歐盟對全球氣候變化做出的貢獻是舉世矚目的，這除了歐盟良好的氣候保護理念外，要歸功于歐盟內部針對氣候保護與氣候援助議題建立了完善的政策法規、負責機構以及融資機制。

1.歐盟氣候援助的運行機制

自1992年《公約》確立之后，歐盟一直都在遵循“共同但有區別”的原則，對發展中國家提供氣候援助。包括歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲中央銀行等機構均在歐盟對外氣候援助方面給予了很大的政策支持和資金支持。按照歐盟的標準，很多島嶼國家與最不發達國家在氣候保護方面的技術支撐是遠遠不夠的，歐盟的援助機制已經從單純的資金援助發展為能力建設為主，資金支持為輔的局面。歐盟加強對發展中國家和地區氣候援助的技術支持會大幅度提升這些國家和地區的減排能力以及公民對于氣候保護的意識，同時還會增加受援國的就業機會。此外，歐盟鼓勵氣候援助參與方的多元化，也就是說歐盟除了與受援國政府或相關部門的直接溝通外，也支持地方政府、民間組織以及企業等機構參與進氣候保護的大隊伍中。提升氣候援助工作的民間認可度，除了可以促進氣候援助工作的順利進行，對于歐盟在氣候外交上的突出地位也是一種鞏固。

歐盟內部成員國也在氣候援助方面采取了積極的措施，以歐盟的兩大領導國家法、德為例。德國負責氣候援助的機構是經濟合作和發展部與環境部。該部主要通過德國開發銀行來進行氣候融資，通過德國國際合作機構對發展中國家進行能力建設。該部曾在2008年發布《國際氣候倡議》，每年的氣候援助預算在1.6億美元，主要是應對氣候減緩以及碳捕捉和封存技術，所有的發展中國家都有資格申請。法國作為歐盟成員國中重視氣候援助問題的先鋒性的角色，將氣候外交的重要性提升到與集體安全平齊的高度，秉持著《公約》規定的“共同但有區別”的原則，由法國發展署與法國全球環境負責氣候援助工作。法國發展署是法國氣候援助的主要執行機構，對法國全球環境有管理的義務，在制定創新型氣候援助政策方面發揮了關鍵性的作用，同時積極與受援國政府高層進行溝通，為法國樹立了在氣候外交領域的良好形象。法國全球環境主要關注對低量溫室氣體的能源再利用，減少化石能源的開發，對發展中國家進行小規模的氣候援助。

2.歐盟氣候援助的融資機制

歐盟氣候援助的融資來源主要有三個部分。第一個來源是歐盟的財政撥款。在2014年至2020年期間，歐盟20%的財政撥款用于氣候保護領域。發達國家專門為促進發展中國家的經濟發展建立了政府開發援助機制，它的資金來源主要是國家財政資金。

第二個資金來源是公共資金和私人資本。歐盟善于借助公共資本來吸引更多的私人資本的投入，同時政府部門出臺相關政策鼓勵私營企業對氣候延緩及減排項目的資金支持，并保障私人部門進行氣候活動的安全性。在《巴黎協定》簽訂之后，歐盟也將進一步縮減公共投資的供給量，進一步鼓勵私人資本的投入，并制定詳盡的計劃，做好公共資金和私人資本的平衡。

第三個資金來源是國際融資機構。其中承擔較多氣候融資額的是歐洲復興開發銀行，曾一度成為全球最大的氣候融資的借貸方。此外，國際社會非政府組織以及一些慈善機構對于氣候保護的關注也在逐漸提升，這些機構在氣候領域的資助也是歐盟氣候援助資金來源的一部分。

此外，雙邊和多邊銀行發行氣候債券、股票以及碳交易市場的收入等，也是歐盟氣候援助基金的來源。

三、歐盟氣候援助的啟示

歐盟氣候援助的政策實踐歷史與其領導力的變化，其氣候援助的運行機制和融資機制，都對中國開展氣候援助有著有益的啟示。

1.將氣候援助提升到外交戰略層面

中國自20世紀50年代起，開啟了對外援助的序幕。中國在加入《公約》之后采取了一些減排措施，近年來也對一些貧困國家提供氣候援助。但與歐盟、美國等發達行為體相比，中國的氣候援助工作的進展程度仍處在起步階段，歐盟成員國法國早已將氣候援助提升到集體安全的層次，發達國家也都設立了專門援助機構來負責對發展中國家的氣候援助。中國在2018年建立了國務院直屬機構中華人民共和國國家國際發展合作署，主要針對對外援助制定戰略、政策，執行工作由相關部門按職責承擔。由此可見，中國已經提升了對外援助的戰略高度，這是一個好的開始。未來中國可在此框架下提升氣候援助的戰略地位，并建立氣候援助專項基金，使其成為中國外交戰略的重要一環，提升國家形象，用積極的行動來改變一些國家對中國氣候援助的誤解。

2.建立多層次的融資機制

中國應當使氣候援助的資金來源多元化，除了基礎的財政撥款外，可通過國際性開發銀行發行氣候債券，制定政策鼓勵商業銀行或是建立政策性銀行來支持氣候援助融資，最為重要的是要鼓勵私營企業的參與。根據歐盟經驗，私人資本是氣候融資的重要來源。此外，中國也可以通過本國在減排等氣候保護方面的出色表現爭取國際社會非政府組織和慈善機構的捐贈。在籌集足夠資金的基礎上，利用現代化的金融工具，提升資金的流動性。

3.健全氣候援助的監督機制

對道德風險的擔憂是歐盟開展對發展中國家氣候援助的阻礙之一，歐盟對于氣候援助資金在發展中國家的運用情況表示擔憂，希望發展中國家能夠及時匯報國內氣候治理的成果，而發展中國家則普遍沒有建立這種監督匯報機制。這種監督機制的缺失也可能會成為中國開展氣候援助的阻礙。為了避免這種情況的出現，中國應積極推動發展中國家建立健全氣候治理的監督與評價體系，保證氣候援助資金的“透明度”。

（本文系2020年遼寧省教育廳社科類青年科技人才“育苗”項目“百年未有之大變局下的全球經濟治理變革研究”成果之一）

（周帥：遼寧大學轉型國家經濟政治研究中心、國際經濟政治學院準聘制副教授，碩士生導師;曾慶學梓：遼寧大學國際經濟政治學院科研助理）

責任編輯：彭安玉