淺析政府方對城鎮綜合開發類PPP項目的監管

胡月

一、研究背景與意義

我國PPP建設模式自2014年開始快速發展，從文獻資料來看，主流研究主要聚焦在共贏的理念方面、交易結構和運營結構等方面，而從政府對項目監管角度的深入研究相對較少。然而PPP項目模式不僅是投融資模式，引入的管理經驗、技術更重要，尤其是園區開發類PPP項目，具有投資金額大、合作周期長、公共設施建設類型多、體量大等特點，當地政府已不再是單一的公共物品提供者，其職能職責正在悄然的發生轉變。政府如何通過有效監管保障合作各方的利益、強化協商合作、推進項目實施及防范相關風險、提高公共物品的供給質量與效率等問題都亟需解決。

二、PPP模式下政府對城鎮綜合開發類項目監管面臨的困境

（一）監管依據不足

一方面，資源高度整合的PPP模式對現有法律法規選用有難度。我國城鎮綜合開發類項目還處于初級發展階段，暫時沒有針對PPP項目投資建設運營系統性的法律法規進行規范，城鎮綜合類項目合作周期較長，政府需全過程、全周期的參與到監管之中，法律法規不健全就會導致職責職能和責任無法清晰界定，使政府在項目的建設中政府監管職能依據無法可循、無據可查，政府監管效率與質量大打折扣。另一方面，PPP項目主管部門出臺文件存在適用差異。例如發改委和財政部根據自身的職能職責，分別制定了PPP模式實施制度、項目操作程序、流程合同指南，建立了項目庫、專家庫。但由于主管部門針對PPP項目的管轄權和職責分工有清晰的界定，出臺的文件存在程序各異、標準不一的問題，導致地方政府在實際監管中難以適從。

（二）項目績效考核可操作性較弱

項目績效考核是政府在PPP項目建設實施過程中重要的監管手段，同時績效考核結果也對合同約定價格、財政補貼調整、項目付費和合作期限產生決定性作用。我國區域開發的PPP運作方式主要有單體項目、同類打包、關聯打包、整體開發4種模式，合作模式不同，績效考核所設定的指標因子也有所不同，通過查閱公開資料及實地調查發現，政府部門在績效考核因子設置中，普遍存在對質量、安全、環保因子比重設置較高，而對成本、進度因子設置比重偏低，這會引導社會資本將過多的精力放在質量管理，過少的精力放在進度及成本的管理方面，很大可能會產生超規格設計、成本大幅增加而進度滯后的后果。

（三）對項目風險的動態變化應對不足

園區開發類項目建設體量大，普遍采取年度計劃進行分期開發，各子項目的分批開工，工程進度各有不一，若竣工時間不一致則會導致運營起始時間不一，合作期限也隨之無法保持一致，則后期運營維護及付費存在政府監管工作量大且繁雜的局面。同時，績效標準、風險分配框架、付費機制等都是在一定假設的基礎上產生，在實施階段假設條件發生了變化，政府的應對機制較為空白，對市場經濟風險分析與風險分配未達到動態監管。

三、完善城鎮綜合開發類PPP項目政府監管的對策建議

（一）健全及落實相關法律法規和政策

一方面建議加快PPP立法（或是PPP條例），形成完備PPP法律規范體系。政企雙方均需特別關注法律環境動態，爭取利用法律政策環境的優勢推動本項目的長遠發展，共同來防范大范圍法律政策環境變化外所帶來的風險，通過政策變更和合同條款設計體現，當政策鼓勵，帶來相關補貼或降息節省項目成本支出時，政府和社會資本通過合同條款設計來分享政策帶來的收益。另一方面普及、落實新政策并進行監測評估。地方政府可建立新政策的協調機制，加強財政、稅收、投資、產業、金融等鼓勵政策的協同，建立專門的機構承擔新政策落實問題。對政府職能部門等參建單位進行政策解讀、定期咨詢;對有關部門具體落實的操作、管理、監督和巡視等進行整合，明確流程，提質增效;將新政策落實情況與審計密切結合，及時進行巡查、巡視及檢測，評估政策對項目的影響，及時反饋至相關部門，為完善、優化政策提供案例支持，進而更好的保障此項目的順利執行。

（二）完善科學的績效考核激勵機制

一是在建設期僅僅圍繞資產形成的過程控制進行考核，注重指標設立的邏輯性和相關性，弱化非主要指標，盡量避免考核過多、過細、過嚴;二是針對不同公共基礎設施項目的差異性，科學確定不同子項目合作內容所對應的可操作性的績效考核標準及內容，根據考核結果確定不同子項目財政缺口補助比例;三是考核因子設置要體現正向與負向激勵相結合，如果社會資本通過科學合理的組織施工在不降低質量、不增加成本的前提下能提前竣工，提前進入運營期進而產生相應效益，政府可將此部分效益按比例進行獎勵。

（三）建立有效的政府風險應對機制

政府需加強PPP項目風險管控意識，規范項目風險管控程序。一是可在策劃階段，引入相關專家對可能存在政府風險進行識別，用科學的論證方法對風險規避進行判斷，基于項目合作協議、項目合同的約定判斷在何種情況下采取何種合理的風險預防性措施，同時嚴格執行已經確定的風險控制方案。二是政府可編制風險評估及評估指標體系，建立行政行為目的的合法性風險指標、合同主體權利邊界風險指標、程序合規性風險指標等指標。針對未發生的風險及時和社會資本、項目公司溝通和協調，減少風險發生的可能性。針對已經發生的風險事項采取措施，盡可能的減少風險事件發生時所可能造成的損失。如在轉移項目相關風險中，可根據項目及其在建設期、運營期等的不同特點，監管項目公司選擇政府認可的保險公司投保建筑按照工程一切險、綜合財產保險等其他有關的商業保險。

（資陽市雁江區住房和城鄉建設局?四川?資陽?641300）