淺議交通運(yùn)輸行政執(zhí)法文書(shū)檔案保管期限的鑒定

劉利琴

摘要：檔案鑒定要以維護(hù)與保持整個(gè)單位工作的歷史全貌為根本任務(wù)，既要考慮本單位的利用，也要考慮社會(huì)的需求。作為一名檔案管理工作人員，要秉承為對(duì)歷史負(fù)責(zé)、為現(xiàn)實(shí)服務(wù)、替未來(lái)著想”的宗旨，嚴(yán)格按照鑒定的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展檔案鑒定工作。

關(guān)鍵詞：檔案鑒定;執(zhí)法文書(shū) ; 保管期限

宿遷市是一個(gè)年輕的地級(jí)市，成立于1996年，1996年11月組建宿遷市交通局，次年交通行政執(zhí)法文書(shū)產(chǎn)生，最早的執(zhí)法文書(shū)檔案距今已有22年。隨著時(shí)間的推移，交通行政執(zhí)法文書(shū)逐漸增多，特別是2019年交通機(jī)構(gòu)改革，11家單位合并成五家單位，檔案需要集中存放管理，現(xiàn)有庫(kù)房無(wú)法容納，其中執(zhí)法文書(shū)檔案占庫(kù)房空間比最大，需要對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法文書(shū)檔案進(jìn)行鑒定銷(xiāo)毀。對(duì)此，筆者牽頭開(kāi)展了檔案鑒定工 作。

1室存執(zhí)法文書(shū)檔案現(xiàn)狀

目前室存執(zhí)法文書(shū)檔案主要為許可文書(shū)檔案和處罰（處理）文書(shū)檔案兩類(lèi)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，許可檔案49511卷、處罰（處理）檔案24849卷，由于許可檔案一般每卷在幾百頁(yè)甚至上千頁(yè)左右，處罰檔案每卷一般十幾頁(yè)，許可檔案占庫(kù)房空間約為93%。而許可文書(shū)檔案需要預(yù)留足夠的存放空間。一是規(guī)范檔案裝盒需擴(kuò)充容量。普貨車(chē)輛許可目前按卷保存，一個(gè)檔案盒存放6至8卷，按照規(guī)定，應(yīng)該一車(chē)一檔，也就是一卷裝一個(gè)檔案盒，意味著原來(lái)僅占有8立方米左右的空間，改為一車(chē)一檔后需要60多立方;二是車(chē)船許可檔案需預(yù)留大量空間。如船檢船務(wù)檔案，船每年審一次，一次年審至少產(chǎn)生一卷檔案，一年就是三四千卷。各類(lèi)客貨運(yùn)和駕培、船員培訓(xùn)許可一樣，每年都有新的資料填入。由于檔案庫(kù)房面積有限，別的樓層沒(méi)有經(jīng)過(guò)特殊加固，不能安放密集架，庫(kù)房沒(méi)有擴(kuò)充的可能。因此檔案鑒定銷(xiāo)毀工作勢(shì)在必行。

2執(zhí)法文書(shū)保管期限

經(jīng)調(diào)查，室存許可文書(shū)保管期限全部是永久，處罰（處理）文書(shū)是2年或5年，針對(duì)保管期限的制定標(biāo)準(zhǔn)和合理性，筆者開(kāi)展了鑒定工作。

2.1許可檔案

2.1.1許可檔案的保管期限必須是永久嗎？

國(guó)家檔案局有相應(yīng)的規(guī)定。《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期陰規(guī)定》附件：文書(shū)檔案保管期限表8.7.3.3 20年（含）以上有效或未注明有效期的許可證;執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等的審批、管理文件材料（永久）8.7.3.4 20年以下有效的許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等的審批、管理文件材料（30年）[1 ]。按此規(guī)定，應(yīng)該根據(jù)許可證、資格證的有效期確定保管期，那么，交通運(yùn)輸許可保管是不是都是20年以上的有效期呢？

由于交通運(yùn)輸行政許可類(lèi)別較多，下面僅以道路運(yùn)輸許可為例。2014年《道路運(yùn)輸管理工作規(guī)范》第十四章 道路運(yùn)輸證件管理工作規(guī)范第一節(jié)《道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》核發(fā)。三、《道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》有效期（一）從事道路客、貨運(yùn)輸及客、貨運(yùn)站場(chǎng)類(lèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的許可證件有效期為4年。（二）從事一、二類(lèi)汽車(chē)維修業(yè)務(wù)以及一類(lèi)摩托車(chē)維修業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)許可證有效期為6年，從事三類(lèi)汽車(chē)維修業(yè)務(wù)、二類(lèi)摩托車(chē)維修業(yè)務(wù)以及其他機(jī)動(dòng)車(chē)維修業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)許可證有效期為3年。（三）從事普通機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員培訓(xùn)業(yè)務(wù)和機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員培訓(xùn)教練場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的許可證件有效期為6年，從事道路運(yùn)輸駕駛員從業(yè)資格培訓(xùn)業(yè)務(wù)的許可證件有效期為4年。（四）從事國(guó)際道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的許可證件有效期為4年。（五）同時(shí)從事多項(xiàng)業(yè)務(wù)，且其相應(yīng)的證件有效期不一致的，以有效期較長(zhǎng)的許可證件有效期為準(zhǔn)。據(jù)此，交通運(yùn)輸許可證有效期多為1年、3年的，最長(zhǎng)6年，按照《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期陰規(guī)定》保管期限應(yīng)該為30年[2 ]。

2.1.2交通運(yùn)輸許可檔案是否都應(yīng)該是30年保管期限呢？

筆者跟同事們開(kāi)展了鑒定工作。船舶使用年限最長(zhǎng)可超30年，只要船舶不報(bào)廢，每年都要進(jìn)行年審，檔案肯定不可以銷(xiāo)毀，30年保管期限顯然不夠;有些船舶由于環(huán)保等問(wèn)題被強(qiáng)制報(bào)廢，但是這些船舶卻存在拆解和后期補(bǔ)償資金審核問(wèn)題，涉及國(guó)家補(bǔ)貼費(fèi)用的資料肯定不能滿(mǎn)30年銷(xiāo)毀;另外，危險(xiǎn)品企業(yè)和車(chē)船、碼頭等許可實(shí)行責(zé)任追究終生制，這些檔案也應(yīng)該永久保存。

綜上，筆者認(rèn)為涉及責(zé)任終生制的許可檔案最好永久保存，船舶根據(jù)報(bào)廢年限適當(dāng)放寬2至5年，其他許可檔案保管期限可以為30年。

2.2行政處罰（處理）檔案。

處罰（處理）文書(shū)保管期限國(guó)家檔案局和交通部都有規(guī)定，但是保管期限差別較大。《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期陰規(guī)定》附件：文書(shū)檔案保管期限表8.7.5行政處罰、處分、復(fù)議、國(guó)家賠償?shù)裙ぷ髦行纬傻奈募牧?重要的（永久）一般的（30年）; [3 ] 《道路運(yùn)輸管理工作規(guī)范》第十五章 第八節(jié) 四、卷宗管理規(guī)范（十二）……交通行政執(zhí)法文書(shū)卷宗保管期限分永久，長(zhǎng)期與短期三種。重大行政處罰案件卷宗應(yīng)長(zhǎng)期保存，一般行政處罰案件卷宗短期保存;長(zhǎng)期保存期限為5-10年，短期保存期限為2年;[4]目前我市交通運(yùn)輸行政執(zhí)法文書(shū)保管期限一般都根據(jù)交通部的要求來(lái)執(zhí)行，保管期限為2年和5年。

檔案保管的目的是為了應(yīng)用，處罰（處理）文書(shū)保管的主要是為了行政復(fù)議或訴訟，作為舉證材料使用，因?yàn)楦鶕?jù)行政訴訟法，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政訴訟的舉證責(zé)任。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。[5 ]因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理。《行政訴訟法》其他案件應(yīng)該包含行政處罰案件，所以行政處罰文書(shū)最低保管期限如果低于5年，萬(wàn)一行政相對(duì)人在5年內(nèi)提起行政訴訟，行政執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有了執(zhí)法文書(shū)檔案，如何承擔(dān)舉證責(zé)任？行業(yè)部門(mén)制定的2年的保存期限，明顯不適用。

保管期限應(yīng)該根據(jù)處罰種類(lèi)、金額進(jìn)行制定，不可一概而論。行政處罰種類(lèi)很多，不能簡(jiǎn)單的把行政處罰案卷保管期限統(tǒng)一制定。行政處罰的種類(lèi)有警告;罰款;沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物;責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照;行政拘留;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰[ 6]。交通運(yùn)輸行政處罰種類(lèi)多為罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證。其中罰款案件最多，罰款類(lèi)處罰文書(shū)簡(jiǎn)單適用5年也是不合適的，交通行政處罰的罰款金額從幾百元到幾十萬(wàn)都有，應(yīng)該設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，比如一般額度（5000元以?xún)?nèi)）處罰、較大大額度（5000元-20000元）處罰、大額度（20000元以上）處罰，一般額度保存期限5年，較大額度10年，大額度30年;責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證保存期限30年或者永久;行政復(fù)議和行政訴訟永久保存。

3歷史價(jià)值是檔案鑒定的必要考量標(biāo)準(zhǔn)

檔案鑒定要以維護(hù)與保持整個(gè)單位工作的歷史全貌為根本任務(wù)，既要考慮本單位的利用，也要考慮社會(huì)的需求。

完全從使用者本人的利用目的出發(fā)去衡量檔案的價(jià)值是片面的，會(huì)造成有價(jià)值檔案的流失。

運(yùn)管部門(mén)在建市之初審批了一些客運(yùn)班線(xiàn)。如今這些車(chē)輛早已報(bào)廢，甚至經(jīng)營(yíng)的線(xiàn)路隨著道路建設(shè)的發(fā)展也不復(fù)存在，這些許可檔案對(duì)于交通部門(mén)已經(jīng)沒(méi)有利用價(jià)值，但這些檔案反應(yīng)了我市客運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展和變遷，有很大的歷史參考價(jià)值。

處罰（處理）文書(shū)反映了交通運(yùn)輸執(zhí)法工作的歷程。法律文書(shū)制作經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單開(kāi)票處罰到逐步完善立案、調(diào)查、處罰的程序;執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部審批程序從無(wú)到有，立案建議、調(diào)查報(bào)告、結(jié)案報(bào)告逐步健全;當(dāng)事人的權(quán)益不斷得到法律保障，如申請(qǐng)回避權(quán)、陳述申辯全、聽(tīng)證、行政復(fù)議和訴訟權(quán)利。法律文書(shū)的變化反映了交通運(yùn)輸執(zhí)法一步步規(guī)范的過(guò)程，這些過(guò)程，不僅是我市交通運(yùn)輸行政執(zhí)法的歷史，也是整個(gè)交通行業(yè)的執(zhí)法歷史的一部分。

市檔案館給予我們本次檔案鑒定工作很大的支持，對(duì)有社會(huì)價(jià)值的檔案全部接收，解決了我們檔案庫(kù)房緊張的難題。檔案鑒定是檔案工作的重要環(huán)節(jié)，鑒定質(zhì)量的高低影響著檔案工作的興衰與發(fā)展，無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的鑒定，或者僅憑檔案工作人員的主觀意識(shí)，造成該留不留，該銷(xiāo)毀不銷(xiāo)毀，會(huì)導(dǎo)致檔案的流失或人力物力浪費(fèi)。[7]因此，作為一名檔案管理工作人員，要開(kāi)展對(duì)鑒定操作程序的研究，與資料收集整理工作人員一起規(guī)范鑒定的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮檔案的利用價(jià)值，又要考慮檔案的社會(huì)價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

[1][3]2006年國(guó)家檔案局《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期陰規(guī)定》

[2][4]2014年交通部運(yùn)輸司《道路運(yùn)輸管理工作規(guī)范》

[5]2014年《《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》

[6]2017年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》

[7]廣西民族學(xué)院管理學(xué)院 何致武《檔案鑒定工作程序分析》

（江蘇省宿遷市交通運(yùn)輸局?江蘇?宿遷?223800）