鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下邊境地區(qū)新型城鎮(zhèn)化研究
——以廣西大新縣為例

鐘家慧 何玲玲

(南寧師范大學經濟與管理學院，廣西 南寧530299)

當前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。自黨的十九大提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，城鄉(xiāng)關系的處理由“城鄉(xiāng)一體化”向“城鄉(xiāng)融合”轉變。這一轉變要求新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興實行雙輪驅動：持續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造起始條件和發(fā)展空間；實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新型城鎮(zhèn)化提供不竭動力，最終推動我國的現(xiàn)代化建設。

通過梳理文獻發(fā)現(xiàn)，已有研究主要集中在以下兩個方面：一是新型城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)性研究，如內涵與特征、發(fā)展目標、發(fā)展模式、現(xiàn)實困境、推進路徑等研究。新型城鎮(zhèn)化是以人口城鎮(zhèn)化為核心內容，以信息化、農業(yè)產業(yè)化和新型工業(yè)化為動力，以“內涵增長”為發(fā)展方式，以“政府引導、市場運作”為機制保障，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設的可持續(xù)發(fā)展道路。實質上，新型城鎮(zhèn)化是經典城市化的回歸和升級。從信息化趨勢、我國國情、新型工業(yè)化、經濟結構以及構建社會主義和諧社會等方面來看，我國走新型城鎮(zhèn)化道路具有必然性。隨著我國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，催生出了內生性城鎮(zhèn)化、資源利用型城鎮(zhèn)化、產業(yè)驅動型城鎮(zhèn)化、市場選擇型城鎮(zhèn)化、生態(tài)移民型城鎮(zhèn)化、口岸型城鎮(zhèn)化等發(fā)展模式。但我國新型城鎮(zhèn)化建設面臨區(qū)域發(fā)展不平衡、土地問題嚴峻、城市產業(yè)結構不合理、城市生態(tài)危機與資源短缺、人口城鎮(zhèn)化滯后、“城市病”問題突出等現(xiàn)實困境。學者們紛紛從優(yōu)化制度和政策的供給、堅持“四化兩型”同步發(fā)展、實行開發(fā)性PPP模式等方面提出可循路徑。二是政策導向下新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)調發(fā)展研究。有的學者對二者的關系進行研究，認為二者既存在內在緊密性，又存在內在張力。有的學者對二者的協(xié)調度進行實證研究，如俞云峰等人以浙江省為研究區(qū)，構建新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的評價指標體系，運用耦合協(xié)調度模型對二者的耦合程度進行實證分析，為政策優(yōu)化提供實證依據。有的學者對二者的協(xié)調推進路徑進行研究，如馮丹萌等人在梳理和對比新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展的國際經驗的基礎上，結合我國的現(xiàn)實困境，提出從法治保障、基礎設施、農業(yè)產業(yè)化、勞動力轉移、人才力量等方面協(xié)調推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興。

綜上，相關學者對新型城鎮(zhèn)化的研究較為全面，為本研究提供了一定的參考。但上述研究多是從宏觀層面展開的理論探究，以特殊地域為微觀單元的研究較少，在一定程度上制約了理論解釋力。此外，邊境地區(qū)是一個集重要性、復雜性、差異性于一體的區(qū)域，其新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的重要組成部分和最弱短板。鑒于此，本文以毗鄰越南北部的廣西大新縣為例，運用實地調研方法和無結構訪談法探究大新縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的發(fā)展現(xiàn)狀以及當前面臨的現(xiàn)實困境，并提出相應的路徑選擇，以期為同類型地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供思路參考。

一、大新縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

大新縣地處桂西南邊陲，與越南的下瑯縣、重慶縣相連，是國家級貧困縣、滇桂黔石漠化片區(qū)以及左右江革命老區(qū)，縣內聚居著壯、瑤、苗等14個少數(shù)民族，屬于集“老、少、邊、山、窮”于一體的典型地區(qū)。從城鎮(zhèn)化水平和產業(yè)結構來看，大新縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程較為緩慢，城鎮(zhèn)化水平較低，產業(yè)結構不優(yōu)。

(一)城鎮(zhèn)化水平

從廣西7個邊境縣(市、區(qū))的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平來看，大新縣的城鎮(zhèn)化率雖逐年增長，但均處于末位，且增幅較小(見表1)，城鎮(zhèn)化進程較為緩慢。從與廣西區(qū)水平、全國平均水平的對比來看，廣西城鎮(zhèn)化水平低于全國平均水平，但差距控制在10%以內并在不斷地縮小與全國平均水平的差距。而大新縣城鎮(zhèn)化水平始終落后于廣西和全國平均水平：2014年，廣西城鎮(zhèn)化率是大新縣城鎮(zhèn)化率的1.79倍，全國平均水平是大新城鎮(zhèn)化率的2.14倍；2019年，廣西城鎮(zhèn)化是其1.74倍，全國平均水平是其2.06倍(見表2)。

表1 2014-2019年廣西7個邊境縣(市、區(qū))城鎮(zhèn)化水平

表2 2014-2019年大新縣、廣西以及全國常住人口城鎮(zhèn)化率的對比情況表

(二)產業(yè)結構狀況

盡管大新縣不斷優(yōu)化產業(yè)結構，產業(yè)結構問題依然凸顯。首先，產業(yè)之間的比例失衡。第一產業(yè)的占比偏高，其所占GDP的比重逐年呈波動起伏。第二產業(yè)比重不斷下降，并在2019年低于廣西區(qū)內平均水平(33.3%)，第三產業(yè)比重呈上升態(tài)勢(見表3)。其次，第一產業(yè)效率依然很低。大新縣作為邊境地區(qū)和石漠化片區(qū)，自然條件惡劣，人均耕地少，生活生產方式落后，農作物生產仍未擺脫“靠天吃飯”的傳統(tǒng)。再次，第二產業(yè)內部結構失衡。大新縣以錳、糖料、電力、化工業(yè)為主導產業(yè)，但低技術含量、低附加值、小規(guī)模的加工業(yè)務成為經濟發(fā)展和產業(yè)集聚的瓶頸。最后，第三產業(yè)對經濟的貢獻率呈波動起伏。據《大新縣國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》(2017-2019年)的數(shù)據顯示，2018年，第三產業(yè)對經濟增長的貢獻率為50.2%，比2017年提高了6.5個百分點。至2019年，則下降了16.8%。

表3 2014-2019年大新縣產業(yè)結構狀況

二、大新縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實困境

(一)基礎設施建設滯后

基礎設施是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。大新縣是國家級貧困縣，其位于邊境地區(qū)和云貴高原南緣，由石灰石山構成的山峰林谷占全縣土地總面積的78.77%，自然條件惡劣，基礎設施建設難度大且成本高，基礎設施建設較為滯后。以口岸為例，大新縣的碩龍口岸已于2017年上升為國家一類口岸，但受自然條件和地理位置的制約，碩龍口岸的基礎設施和配套設施不夠完善。截至2020年11月，尚未建設可以通往碩龍口岸的高速公路和快捷通道，沿邊公路未達到一級公路標準，過境公路和出入口公路建設滯后，這些滯后因素不利于口岸型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式。

(二)產業(yè)發(fā)展支撐作用不強

產業(yè)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的重要支撐。大新縣產業(yè)發(fā)展以自身資源稟賦為依托，形成具有地方特色的資源型經濟。但產業(yè)發(fā)展方式較為粗放，缺乏具有規(guī)模效應的特色產業(yè)和高新科技產業(yè)，產業(yè)的輻射帶動能力和可持續(xù)發(fā)展能力不強，難以為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有效支撐。在農業(yè)方面，大新縣屬于滇桂黔石漠化片區(qū)，山多地少，土地貧瘠，農業(yè)機械化和現(xiàn)代化的難度大，種養(yǎng)殖業(yè)多為短平快項目。在工業(yè)方面，大新縣以錳業(yè)、糖業(yè)、電力業(yè)和化工業(yè)為主導，形成資源型工業(yè)經濟。但產業(yè)鏈單一、技術含量低和附加值低等問題制約了工業(yè)的進一步發(fā)展。以糖業(yè)為例，主要是制糖和造紙，生產技術含量低，產品附加值低，缺乏對糖料副產品的開發(fā)利用。在服務業(yè)方面，大新縣擁有得天獨厚的旅游資源，如德天跨國瀑布、明仕田園、黑水河風光等，旅游業(yè)快速發(fā)展并日益成為支柱性產業(yè)。受限于發(fā)展規(guī)模較小，各景區(qū)之間的發(fā)展差距大等因素，使得在大新縣在旅游市場中具有競爭性比較優(yōu)勢不明顯。此外，旅游業(yè)與其他產業(yè)的聯(lián)動發(fā)展不充分，輻射帶動能力有限。

(三)建設資金陷入瓶頸

目前，政府投入是新型城鎮(zhèn)化建設資金的主要來源。而大新縣地處邊境地區(qū)，為國家級貧困縣和滇桂黔石漠化片區(qū)縣，經濟和社會發(fā)展水平較為滯后，需要補齊的發(fā)展短板較多，城鎮(zhèn)化建設任務繁重，有限的地方財政收入難以滿足地方發(fā)展支出的需要。僅靠政府投入來進行新型城鎮(zhèn)化建設，容易造成建設資金緊張，這在一定程度上會制約城鎮(zhèn)化進程。

(四)邊境屏蔽效應梗阻

由于毗鄰國家間的政治、經濟、文化、社會發(fā)展存在差異，邊境會存在一定的屏蔽效應。除了國際政治和政策的不確定性和復雜性，信息、基礎設施建設和進出口產品的不對等性也會造成經濟貿易成本和運輸成本的提高，對推進新型城鎮(zhèn)化進程形成梗阻。以大新縣碩龍鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)與越南的下瑯縣、重慶縣接壤，擁有碩龍口岸、德天跨境旅游服務區(qū)和巖應邊民互市點，對建設集邊貿、口岸運輸、產品加工、旅游發(fā)展于一體的新型城鎮(zhèn)化模式十分有利。但由于越方的口岸基礎設施及配套設施落后，與我方的基礎設施建設存在不對稱性，越方貨物運至碩龍口岸的運輸成本比運至周邊縣的成本高出一倍以上。同時，基礎設施建設的不對等性也會增加外貿企業(yè)的落地成本和沉沒成本。因此，在口岸附近落地的企業(yè)較少，企業(yè)規(guī)模較小且分散。加上大新縣的錳礦受越方出口限制，而對方產業(yè)發(fā)展落后，在產業(yè)進出口方面也存在不對等性，最終使得各城鎮(zhèn)化要素難以集聚，阻礙了新型城鎮(zhèn)化的進程、水平以及規(guī)模。

(五)人力資源不優(yōu)

大新縣人力資源不優(yōu)具體表現(xiàn)以下三個方面：一是人口空心化現(xiàn)象凸顯。受該地經濟發(fā)展水平落后、薪資水平偏低、就業(yè)崗位有限等推力因素和較發(fā)達地區(qū)的經濟快速發(fā)展、薪資水平高、工作機會多等拉力因素的牽引，大新縣一直是勞務輸出大縣。截至2020年4月，大新縣有農村勞動力18.4萬人，累計實現(xiàn)轉移就業(yè)9.2萬人次。二是人口結構不合理。從年齡結構來看，青壯年勞動力在勞動力轉移和城鄉(xiāng)二元體制結構背景下向城市轉移，留下的多為老人和兒童，年齡結構趨老齡化；從專業(yè)結構來看，受人口文化素質偏低的影響，內涵性人才較少。而經濟發(fā)展和公共服務水平滯后又導致外源性人才難以流進。三是人口文化素質偏低。大新縣是邊境地區(qū)和國家級貧困縣，公共服務水平和基礎設施較為滯后，人口文化素質情況整體偏低。據《大新縣2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據公報》顯示，初中文化程度占比43.02%，小學文化程度占比32.30%，具有高中和中專水平的人口僅占比8.30%。

(六)“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化強調人的城鎮(zhèn)化。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，也更注重人主體性作用的發(fā)揮。但在大新縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，人口“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出，在一定程度上制約了該縣的城鎮(zhèn)化進程。從整體上看，大新縣戶籍城鎮(zhèn)化率呈波動起伏。先是從2014年的16.84%上升至2016年的20.58%，再從20.58%下降至2018年的15.74%。分年份來看，2014年，大新縣常住人口城鎮(zhèn)化率25.64%，戶籍城鎮(zhèn)化率16.84%；2018年，大新縣常住人口城鎮(zhèn)化率29.35%，戶籍城鎮(zhèn)化率15.74%(見表4)。由此看，人口城鎮(zhèn)化滯后的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象十分突出。

表4 2014-2018年大新縣戶籍城鎮(zhèn)化率

(七)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式趨同嚴重

廣西邊境地區(qū)在扶持政策、地理位置、自然條件、歷史文化、物產資源等層面存在一定的共性，造成城鎮(zhèn)化發(fā)展模式趨同化嚴重。廣西8個邊境縣(市、區(qū))是走資源型經濟發(fā)展道路，其產業(yè)發(fā)展主要以邊貿、農業(yè)、旅游業(yè)、初級產品加工業(yè)為主(見表5)，并形成“加工+邊貿+旅游”型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。大新縣與同地級市的寧明縣、龍州縣都以發(fā)展糖業(yè)、旅游業(yè)、邊貿為特色產業(yè)，產業(yè)發(fā)展存在趨同。此外，產業(yè)的集聚與加工也存在趨同。在產業(yè)集聚方面，受限于基礎設施、產業(yè)規(guī)模等因素，難以形成具有規(guī)模效應的產業(yè)集聚；在產業(yè)加工方面，皆停留在初級加工，技術含量低，產品附加值低。從短期來看，趨同化的發(fā)展模式是適應廣西邊境地區(qū)政治、經濟、人文、歷史等環(huán)境的產物，對城鎮(zhèn)化發(fā)展初期可以起到一定的促進作用。但從長遠來看，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷深入，趨同化會帶來城鎮(zhèn)間的惡性競爭、發(fā)展可持續(xù)力不足等問題，成為阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的絆腳石。

表5 廣西8個邊境縣(市、區(qū))的主要產業(yè)情況

三、大新縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

(一)完善基礎設施建設，創(chuàng)設良好的起始條件

針對大新縣基礎設施建設難度大、成本高以及建設情況較為落后的問題，要充分利用粵桂幫扶協(xié)作體系和開展以PPP模型為合作方式的政企合作，為新型城鎮(zhèn)化建設創(chuàng)設良好的起始條件。第一，利用粵桂幫扶協(xié)作體系。加大粵桂幫扶協(xié)作體系在基礎設施方面的傾斜力度，提供資金、技術、人力、物力等要素的幫扶，加快完善碩龍口岸周邊的交通網絡和沿邊公路的管護、提級改造。第二，利用PPP模式的政企合作。大新縣于2019年4月實現(xiàn)脫貧摘帽，脫貧成果鞏固任務重，需要補齊的短板較多，地方政府政策執(zhí)行壓力大。通過PPP模式，可以充分發(fā)揮市場主體的調節(jié)作用，有效彌補政府失靈。

(二)促進產業(yè)集聚和產業(yè)升級，提升產業(yè)的支撐作用

新型城鎮(zhèn)化的關鍵是產城融合，而產城融合的關鍵在于產業(yè)集聚和產業(yè)升級。大新縣的產業(yè)發(fā)展雖屬資源型經濟，但產業(yè)的規(guī)模結構不優(yōu)、集聚效應分散，難以為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供長足的支撐作用。因此，要加快促進產業(yè)集聚和產業(yè)升級，提升產業(yè)的支撐作用。首先，促進產業(yè)集聚。通過優(yōu)化制度設計和優(yōu)惠政策，建立健全服務平臺網絡體系，為企業(yè)落地和產業(yè)集聚提供制度保障和平臺保障。以大新縣碩龍鎮(zhèn)為例，要在完善基礎設施建設的基礎上，制定企業(yè)落地的優(yōu)惠政策和財稅扶持政策，完善融資、物流、技術咨詢、科技創(chuàng)新等服務平臺，促進產業(yè)集聚。其次，推動產業(yè)升級。在農業(yè)方面，加快推進農業(yè)轉移人口市民化，對遷出地的可用耕地進行重新規(guī)劃，重新規(guī)劃可用耕地，以確權不確地的形式交由村集體進行集中經營，促進農業(yè)的規(guī)?；图s化。在工業(yè)方面，加快形成集產研學于一體的工業(yè)化道路，對糖業(yè)、錳業(yè)、電力業(yè)、化工業(yè)四個主導產業(yè)進行副產品的研發(fā)，提高產品附加值和產業(yè)間的緊密性。在服務業(yè)方面，加強景區(qū)間的聯(lián)系，形成以德天跨國瀑布為核心，其他連線景區(qū)的組團式發(fā)展，充分發(fā)揮德天跨國瀑布景區(qū)的輻射帶動力，實現(xiàn)1+1>2的發(fā)展效果。

(三)構建城鎮(zhèn)化建設共同體，拓寬城鎮(zhèn)化建設的融資渠道

在推進我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化背景下，構建社會治理共同體是社會治理的新路標。新型城鎮(zhèn)化建設是一項系統(tǒng)性、復雜性、長期性于一體的項目工程，僅靠政府單一主體開展建設，難免有些力不從心。針對大新縣城鎮(zhèn)化建設陷入資金瓶頸，應要鼓勵和引導市場主體、社會組織等多元主體參與城鎮(zhèn)化建設，構建以共商共建共享為核心的城鎮(zhèn)化建設共同體，以PPP模式為合作模式，吸引社會資本、民間資本參與建設，拓寬城鎮(zhèn)化建設的融資渠道，破解以政府為主導的城鎮(zhèn)化一元建設模式，使單向壓力傳導向多維互動治理轉變，減輕當?shù)卣谛滦统擎?zhèn)化建設中的財政負擔和政策執(zhí)行壓力，為新型城鎮(zhèn)化提供可持續(xù)的發(fā)展資金，加快推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。

(四)深化跨境合作模式，破解邊境屏蔽效應

一是開展基礎設施建設、技術等層面的合作。針對越方在口岸基礎設施建設與我國存在不對等的情況，開展基礎設施建設合作和技術的溝通交流，加快暢通貿易進出口通道，降低貨物運輸成本和企業(yè)落地成本，加快產業(yè)、資金、人力等要素的集聚，為深化合作模式和口岸型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造良好的起始條件。二是深化跨境合作模式。在持續(xù)推進傳統(tǒng)經濟合作模式的基礎上，要深化跨境合作模式，如開發(fā)開放試驗區(qū)、境外經貿合作區(qū)、通道合作等模式，以促進經濟合作內容的多元化和層次化，強化越方對里板口岸——碩龍口岸的互聯(lián)互通意愿，逐漸將邊境屏蔽效應轉化為兩國互聯(lián)互通的中介效應。

(五)強化人口培養(yǎng)，提高新型城鎮(zhèn)化軟實力

首先，夯實基礎教育，提高人口素質。通過強化邊境地區(qū)的師資力量和教育基礎設施水平，夯實基礎教育平臺。其次，開展職業(yè)培訓，提高專業(yè)技能。根據城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式和農業(yè)轉移人口的實際需要，進行個性化職業(yè)培訓。如易地扶貧搬遷型城鎮(zhèn)化模式可以根據安置點和就近產業(yè)園區(qū)的崗位需要，開展就地就業(yè)崗前培訓，并為結課后的搬遷人口提供就業(yè)崗位，推動搬遷人口市民化。以邊民互市點為依托的口岸型城鎮(zhèn)可以開展邊貿培訓，正確引導邊民參與邊貿互市。最后，制定人才回流政策，助推本土人才回流。制定相應的激勵和扶持政策，通過安家費、保障性住房、回流創(chuàng)業(yè)資金、分配家屬工作以及安排孩子入學等一系列扶持舉措，讓大學生以及企業(yè)家回鄉(xiāng)參與新型城鎮(zhèn)化建設與鄉(xiāng)村振興。

(六)“破壁”與“利合”并舉，破解“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象

破解“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的關鍵在于推動農業(yè)轉移人口市民化。據大新縣政府提供的數(shù)據資料顯示，2019年末全縣農村人口21.9萬人，占全縣常住人口的70.65%，其中農村勞動力人口達18.4萬人。截至2020年4月，累計實現(xiàn)轉移就業(yè)9.2萬人次，大新縣是勞務輸出大縣。針對上述情況，戶籍制度改革難以實行“一破了之”和“一刀切”，應該采取漸進式戶籍制度改革，完善進城務工人員的居住證制度和搬遷人口的戶籍轉移問題，并逐步賦予戶籍仍在農村的進城務工人員與城鎮(zhèn)居民同等的福利和保障，實現(xiàn)公共服務均等化，加快農業(yè)轉移人口在城市的經濟融入、社會融入和文化融入，使得農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)化進程中得到獲得感、幸福感和滿足感，提升農業(yè)轉移人口轉換身份的主動性和積極性，消除戶籍壁壘帶來的城鄉(xiāng)差別和“半城鎮(zhèn)化”。

(七)差異性發(fā)展與共生性發(fā)展并行，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質量

首先，城鎮(zhèn)間內部形成差異化發(fā)展。大新縣城鎮(zhèn)化發(fā)展要明確自身的差異化定位，充分利用本土的資源優(yōu)勢和產業(yè)優(yōu)勢，實行資源和技術的整合，推動產業(yè)升級和產業(yè)集聚，進而從事具有本城鎮(zhèn)特色，又區(qū)別于其他邊境城鎮(zhèn)的產業(yè)產銷。此外，區(qū)域間城鎮(zhèn)要形成共生性發(fā)展。共生性發(fā)展不意味著發(fā)展模式的趨同，而是各城鎮(zhèn)在明確自身功能定位和完善區(qū)域交通網絡的基礎上，通過差異化發(fā)展和產業(yè)聯(lián)系的互聯(lián)互通，強化城鎮(zhèn)間的互動性和互補性，促進資源要素在區(qū)域間的合理流動和產業(yè)結構優(yōu)化，實現(xiàn)經濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展一體化，紓解廣西邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式趨同帶來的惡性競爭和可持續(xù)力不足，提高城鎮(zhèn)化的發(fā)展質量。