在農村建設“半小時公共服務圈”

李璐璐　尹潔　陳霖

黨國英

關心政治的人每年這個時候都會聽到一個詞——“一號文件”，這是中央一號文件的簡稱，原指中共中央每年發布的第一份文件，現在已經成為中共中央、國務院重視農村問題的專有名詞。

2月21日，《關于全面推進鄉村振興 加快農業農村現代化的意見》正式頒布，這是新世紀以來中央連續頒布的第十八個聚焦“三農”（農業、農村、農民）的一號文件。近日，國家鄉村振興局也正式掛牌亮相。在全國兩會即將到來之際，“三農”問題再次成為社會熱點，中國社會科學院農村發展研究所資深研究員黨國英對此進行了分析解讀。

“要讓進城農民真正舉家定居”

在黨國英看來，今年一號文件的主要精神可以從三方面進行解讀：一是以提高農業質量效益為關鍵，推進中國農業現代化;二是以增進社會平等為目標，使扶貧攻堅接續鄉村振興，實現城鄉協調發展，鞏固全面建成小康社會成果;三是實施鄉村建設行動，以加大農村公共領域投資為手段，提高農村現代化水平。

《環球人物》：過去幾十年，很多農民已經脫離了農業生產，在農業現代化的過程中，有哪些政策方面的新變化？

黨國英：未來要推進新型農業經營體系建設，首先需要加快城市化步伐，對基本脫離農業的農村人口，要創造條件幫助他們舉家進入各類城市。現在中央已經提出了一些支持政策，例如進城農民在農村原有的基本權利不變，這個很重要。今后還應逐步提高住房的可獲得性，使農業轉移人口在城市真正落下來。

其次，未來土地承包權向家庭農場轉移的政策要適當放寬，現在的家庭農場，主要靠租地經營，以后要盡量幫助他們降低經營成本。

第三，發展農民合作社要加強政策配套，特別要鼓勵合作社跨行政區發展，把合作社做大做強。合作社不在多而在精，這樣才有競爭力，才能在國際市場上與其他國家的農產品經營企業競爭。

《環球人物》：今年一號文件中提到了鞏固脫貧攻堅成果的“過渡期”，您怎么看這個概念？

黨國英：我認為這個政策提法很有現實針對性。要防止返貧，是需要就業來扶持的，涉及社會分工擴展、就業市場擴大以及就業人口的教育培訓問題。要解決這些基礎性問題，不能總靠短期突擊的辦法，因此要有一個過渡期，解決這些基礎性問題。

中央文件提出，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期，要進一步通過勞務輸出、以工代賑、東西部協作，使社會對低收入人口幫扶常態化，特別要吸收更多低收入人群就地就近就業。這不是一蹴而就的事，要真正在縣域范圍建立有相當規模的經濟體，最好使每個縣都有幾個重點鎮，使它們能夠發展成為擁有數萬人口規模的小城市，否則，就地就近就業便是一句空話。中國要消除城鄉二元結構才能實現高質量發展，小城市發展是實現這個目標的有效手段。

2021年2月27日，重慶市綦江區扶歡鎮小卷洞村，63歲的曾文正高興地捧著剛冒出土的辣椒幼苗。

2020年9月，湖南省永州市藍山縣楠市中心小學，學生們在上課。

《環球人物》：今年一號文件中提到，要提高鄉村的公共服務水平。最近一些人大代表、政協委員也呼吁重視鄉村小學辦學質量與衛生所服務質量，您認為這些方面應如何加強呢？

黨國英：根據我們的調查，農民最重視的公共服務依次是教育、醫療、村莊環境。但我國行政村的平均人口規模才1000人左右，大量村莊的常住人口小于這個數。在一個幾百人的村落，建設與城市水平相當的公共服務設施，無論是小學還是醫院，都很難達到經濟規模。所以建成具有一定規模的鄉村居民點是非常必要的。此外，居民點還要有配套的公眾服務設施，才能吸引到高水平的服務人員，比如能不能開得起一家咖啡店？要滿足上述兩方面的條件，居民點人口至少要在兩萬人以上，從中心區到邊緣區的距離最好不要超過半小時車程，形成“公共服務圈”。

要達到這個標準，最有效的辦法就是讓小城市以合適密度分布在鄉村地區，比如每300平方公里就有一座小城市，這樣周邊農戶就能獲得公共服務，形成農戶與小城市共享公共服務的格局。發達國家一般也是這么做的。一號文件主張建設重點鎮，強調在鄉鎮建立農民服務中心，按照這個思路，相信在幾年之內農村的教育與醫療服務水平會有較大提高。

“三權分置”提升農業競爭力

《環球人物》：近年來，您一直呼吁深化土地制度改革，這對解決“三農”問題有何重要意義？

黨國英：土地制度改革對于加快農業現代化、推動城市化具有重大意義。中國歷史上的農業區往往實行混合的土地占有、使用制度，不是單純的私有或共有制度。西歐歷史上的農業區所實行的莊園制，倒頗類似集體土地占有制度，因為農業生產者沒有自由退出莊園的權利。近代之前，中國的發展不比西歐差。這是認識國情的大前提。我國當年的農村土地承包制改革其實也是回歸中國歷史傳統，意義重大。

當前農業競爭力低下是中國中長期發展的重大風險。我國不是缺少耕地，而是農業生產成本顯著高于世界主要農產品出口國，大量土地不能有效播種經營。這不僅產生了農產品市場波動風險，還導致巨大財政壓力。通過土地使用權永久化和市場化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高我國農業的有效播種面積，使我國農業競爭力大幅度提升。

2019年8月，浙江省湖州市德清縣乾元鎮金火村，植保無人機的操作員為當地村民講解操作技術。

《環球人物》：近年提出的農業用地“三權分置”是什么意思？

黨國英：農村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集體經營性建設用地等領域，“三權分置”說的是耕地產權制度改革。

上世紀50年代，我國推行了農業合作化制度，將農戶耕地收歸農村社區所有。改革開放后，農村開始推行土地承包責任制。進城務工的農民就把土地出租、轉讓給他人，包括村莊以外的人，這就突破了集體成員的范圍。后者獲得的權利，從法律上說不是承包權，而是經營權，因為承包土地的資格還掌握在原農戶手上。這樣就有了三種權利：歸集體的土地所有權，歸原農戶的承包權，歸實際經營者的經營權。很多情況下，后兩種權利歸于集體經濟組織成員。

對上述土地權利，中央的政策主張是“堅持集體所有權，落實農戶承包權，放活土地經營權”。這個政策支持土地流轉到專業的農業經營者手上，有利于擴大農業規模經營，降低農業成本，提高農業競爭力。

農民已經開始接受并適應鄉村社會的市場化

《環球人物》：隨著互聯網的發展，農村消費也出現了變化，比如消費下沉、快遞到村。

黨國英：農村消費增加，一個重要原因是農民近年來收入水平提高較快。同時，流通基礎設施的改善，流通組織的經營創新，以及互聯網技術的進步，也是農村消費變化的主要推動力。這些變化還促進了農業經濟專業化分工水平的提高。工業消費品在農村的銷售擴大，歸根結底要靠農業生產力進步、農民收入增加與小城市健康發展。

從近期看，農產品電商發展勢頭最猛的，還是農業主產區，是相對發達的地區。如果偏遠地區發展電商，一旦考慮到成本，就會面臨可持續性問題。對于這些地區，要繼續實施脫貧政策，鼓勵電商線下、線上同步發展，加強農村電商服務人員培訓，在農村大量引入流通資本。

《環球人物》：您研究農村問題近20年，認為中國農村最大的變化是什么？

黨國英：我出生在小城鎮，高中畢業后去縣里一個村莊插隊，第一次真正進入農村。高考恢復后，我考入陜西師范大學，又曾在隴東學院、蘭州大學工作，再后來成為中國社會科學院農業經濟系的博士生。此后，我成為社科院的研究人員。畢業后，我在社科院工作了近20年，對中國農村進行了大量觀察、調研。這些年的研究下來，我認為中國農村比較明顯的變化有這幾點：一是農村人居環境越來越好。這與農村燃料變化有關，也與農村水電路等基礎設施的投入力度加大有關;二是農民生活水平整體上有了提高，包括農民擺脫絕對貧困、農業專業化水平提高、統一的城鄉社會保障制度的建立等;三是中國農民已經開始接受并適應鄉村社會的市場化、貨幣化，中國傳統的宗法關系對農民的影響在逐步變小。例如，現在一些農村地區的婚喪嫁娶活動，也開始采取專業化服務的辦法，效果令農民滿意;還有農民蓋房，過去是親友互相幫助，現在則是花錢解決問題。

當然，農村地區還存在不少問題，需要逐步加以解決。

黨國英

1957年出生，陜西綏德人，經濟學博士，中國社會科學院農村發展研究所研究員，鄉村公共服務研究創新團隊首席研究員、博士生導師。2000至2014年任宏觀經濟研究室副主任、主任等。出版《中國農村改革》《經濟學理性》《中國農業、農村與農民》等著作。