關于提升財政預算公開評審質量的思考

廖暢

財政預算公開評審是提升預算編制質量和水平的有效工作形式，也是深化預算管理制度改革的重要舉措。2017年，重慶市政府發(fā)布了《重慶市市級預算公開評審辦法》，要求從編制2018年預算起，對市級所有財力安排的所有項目支出進行公開評審，由市人大常委會專門機構、審計局等監(jiān)管部門干部，市財政局等專業(yè)部門人士以及人大代表、政協(xié)委員、專家當“判官”，對項目支出預算從項目有無依據(jù)、績效是否合理、實施有無條件、經(jīng)費預算是不是恰當四個方面進行“公審”。各區(qū)縣也積極跟進，參照市級辦法，結合本區(qū)域實際陸續(xù)開展項目預算公開評審工作，有的區(qū)縣是將所有項目納入評審范疇，有的區(qū)縣僅選取部分重點或涉及金額較大的項目進行評審。經(jīng)過三年的實踐，公開評審工作取得明顯成效。

據(jù)市財政局數(shù)據(jù)，截至2020年，僅市級預算公開評審就審減了部門預算86.4億，審下來的錢，絕大部分都用在了民生項目上。各區(qū)縣評審效果同樣較為明顯，但在評審工作中也存在一些共性問題，值得思考。

預算公開評審的意義

深化預算公開評審是建立現(xiàn)代財政制度的有力抓手。黨的十九大報告提出要加快建立現(xiàn)代財政制度，并明確了深化財稅體制改革的目標要求和主要任務。現(xiàn)代預算制度要求預算要內容完整、編制科學、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績效和公開透明。預算公開評審就是推進預算科學精準編制的一個重要環(huán)節(jié)，其具體目標就是要提高預算編制的科學性、精準性，提升預算編制質量，優(yōu)化財政資金配置。

深化預算公開評審是全面實施績效管理的重要途徑。預算公開評審緊緊圍繞提高財政資金使用績效，推動預算安排與績效目標、績效評價結果掛鉤的約束機制，是全面實施績效管理的前置工作。通過預算公開評審，將績效目標定為預算安排的重要參考，將績效評價結果與下年度預算安排掛鉤，逐漸將績效管理理念深植于財政部門和預算單位負責人心中，推動提高整體績效水平。

深化預算公開評審是緩解財政收支矛盾的有效舉措。重慶市作為最年輕的直轄市，近年來經(jīng)濟增速在全國成績亮眼。但與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，市內各區(qū)縣發(fā)展不平衡的問題依然存在，經(jīng)濟穩(wěn)定增長的基礎還不夠牢固，地方可用財力仍然不足，因此在有限的財政資金內，通過預算公開評審，可以有效整合和盤活各類項目資金，減少重復分配，集中力量辦好發(fā)展大事、民生要事，有效地緩解收支矛盾。

預算公開評審取得的成效

預算編制工作得到重視。不合理的項目預算申報會被評審組駁回重新申報甚至“砍減”金額，因此在客觀上，促進了財政部門和預算單位從思想上重視預算申報工作，推動預算單位不斷細化預算項目的編制，重視項目科學性可行性研究，單位依法“理財”意識也得到加強。

陽光財政成效得到凸顯。以往項目資金分配不透明，容易產生“跑得勤，資金得的多”的現(xiàn)象。預算公開評審把項目預算資金決策放在陽光下運行，項目的科學性、資金安排的合理性成為能否爭取到財政資金的關鍵，資金分配更加公開透明、公平公正，預算決策更加有理有據(jù)、規(guī)范精準。

績效理念更加深入人心。經(jīng)過三年評審工作，“花錢必問效、無效必問責”理念已成為普遍認知。通過設置績效目標、接受績效考評等工作，讓預算績效理念深入人心，形成共識，促使預算單位從“要我有績效”向“我要有績效”轉變，進一步提升了預算單位績效意識。

監(jiān)督工作取得實效。預算公開評審組長一般由人大常委會預算工委負責人擔任，評審組成員有人大代表、審計部門代表、預算審查專家等，通過集合來自不同行業(yè)的代表參加評審工作，將人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、公眾監(jiān)督、社會監(jiān)督融為一體，形成監(jiān)督合力，讓代表和公眾參與到預算管理中，進一步收緊了預算編制權力，變事后監(jiān)督為事前參與，促進預算管理水平的提高。

預算公開評審存在的問題

預算單位申報環(huán)節(jié)存在的問題。

一是預算單位立項考慮不充分。部分預算單位“零基預算”意識不強，項目預算編制主要憑經(jīng)驗，項目立項較少從科學預測分析下一年度工作出發(fā)，沒有充分的前期調研論證，缺乏長期和整體規(guī)劃，“零基預算”執(zhí)行不徹底。另外，部門之間溝通不良，導致同一項目內容在不同部門重復申報或者在多個項目中分散申報。部分單位對剛性硬缺口資金沒有提前謀劃保留，導致年中預算調整數(shù)額較大，預算的權威沒有得到保障。

二是績效目標設置沒有量化。績效目標設置是安排財政資金、進行項目績效跟蹤和項目結束后開展績效評價工作的重要依據(jù)，如果績效目標無法量化和細化，那績效評價工作也無從下手。目前預算單位申報的材料中普遍存在對項目的必要性、可行性描述不清的情況，對項目資金的投入、產出、效果指標的設計較少有科學論證，績效目標描述較為宏觀，可量化、可考性較差。

三是預算單位對評審工作認識不高。部分單位對新時代深化財政預算管理改革和強化財政資金使用績效的重要性認識不足，沒有牢固樹立“過緊日子”的理念，未充分考慮財力，為爭取預算資金，普遍存在報多不報少的心態(tài)。在單位內部來說，有人認為編制預算就是財務的事，業(yè)務科室和下屬單位的參與度不高，導致預算編制不夠精準。甚至個別單位對公開評審工作存在不理解情緒。

預算公開評審工作存在的問題。

一是評審組未能提前介入。目前評審組主要是由人大相關工作機構、財政部門、審計部門、人大代表、預算審查專家等組成。評審組成員未提前參與項目預算編制過程，而項目預算編制時間緊、任務重，預算申報表也未能提前拿給評審組熟悉了解。評審組成員對各預算單位業(yè)務范圍了解不深，對于工程建設類和業(yè)務專業(yè)性很強的項目缺乏實踐經(jīng)驗，無法提前就相關領域知識進行學習，加之沒有相關的定額標準作為參考，難以在短時間內作出合理判斷，評審效果受到一定影響。

二是預算支出標準沒有統(tǒng)一規(guī)范。早在2017年，市財政部門就將完善支出標準體系作為財政重點工作，但標準體系建設是一個長期性復雜性的工作，在項目預算中，支出標準建立還在起步階段。因此，項目申報標準不同的情況比較常見，資金測算“高估”情形較為普遍，支出報表中往往只反映了資金的去向，但資金支出的量是否合理，沒有具體的標準。比如在2020年項目預算公開評審工作中，某區(qū)評審組發(fā)現(xiàn)，不同單位對同一類執(zhí)法人員工作制服的預算申報，申報單價有較大差距;另外某單位在申報打印費用時，打印單價明顯高于市場價。這些問題的產生，與項目預算支出標準體系不完善存在因果關系。

三是財政信息智能化建設滯后。目前財政信息系統(tǒng)主要是將數(shù)據(jù)錄入，形成電子記錄，基本無法對數(shù)據(jù)進行加工處理和智能分析。如在現(xiàn)在的評審工作中，財政電子數(shù)據(jù)也只能反映預算單位上一年度同一項目的預算執(zhí)行進度情況、大頭數(shù)據(jù)的收支情況，無法通過信息化技術手段對項目情況進行縱向和橫向對比，更難以對預算支出存在的問題進行深入分析，評審效率無法有突破性的提高。

四是績效評價結果和審計結果未能得到充分運用。在評審中，評審組雖然會有意識地翻看上一年度項目績效評價結果和預算單位的審計結果。但因績效評價工作和審計監(jiān)督本身的局限性因素影響，其結果對預算公開評審影響有限。

提升評審質量的建議

對預算公開評審工作的建議。

一是建立完善預算公開評審制度。要根據(jù)預算法、重慶市預算審查監(jiān)督條例和國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》要求，建立完善財政預算公開評審工作規(guī)范等工作性文件，明確預算績效目標設定、申報程序、評審準則、評審標準、評審要求等，提高評審工作規(guī)范化和專業(yè)化水平。推動建立相關懲罰與考核措施，提高單位對評審工作的認識，強化評審工作的權威性，為評審工作提供制度支撐。

二是為評審組履職提供保障條件。為評審組前期介入預算編制工作提供便利條件。第一，加強對評審組成員的培訓，主要是明確項目績效目標，項目審查的方式、口徑和內容等，對于專業(yè)性較強的項目，可以提供背景參考和學習資料等，增強評審的針對性。第二，提前向評審組成員呈送項目預算申報表。評審組成員可以有針對性地對資金量大，社會關注度高，事關改革、民生的重點項目進行深入了解和論證，對項目績效目標、實施依據(jù)和投入產出等進行審查，提升審查質量。第三，有針對性地遴選評審專家成員，根據(jù)項目預算申報內容，有針對性地邀請有相關專業(yè)背景的專家成員參與評審。

三是加快推進項目支出定額標準體系建設。在參考中央項目支出定額標準體系的基礎上，結合近幾年評審工作實際，積累評審數(shù)據(jù)，運用信息化技術分析數(shù)據(jù)，與行業(yè)主管部門共同制定財政項目分類支出標準和定額，嚴謹開展市場調研，并邀請專家、群眾反復論證數(shù)據(jù)標準，避免出現(xiàn)同一類項目在不同單位預算資金申報單價偏差過大的情況。同時，在運用過程中，要跟蹤反饋標準實施效果，建立動態(tài)調整機制。

四是加強結果運用。第一，要扎實做好績效評價工作，加大績效評價信息的公開化和透明度，確保績效評價結果的準確性。第二，切實將評審結果、績效評價結果和審計結果與預算安排掛鉤，建立約束機制。對預算單位項目申報不規(guī)范、績效評價結果不好、審計查出問題較多的單位，在下一年度評審時不予安排或者減少安排，以此提高單位對預算編制工作的重視，牢固樹立預算單位的績效意識。

五是加快信息化建設。借助信息手段可以大幅提升工作效率，提高評審工作的科學性、精準性和公正性。針對“信息孤島”現(xiàn)象，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算手段，采集預算編制、分配、下達、指標調劑、調整和執(zhí)行等預算數(shù)據(jù)，對預算支出項目的中長期規(guī)劃和預算單位使用資金的情況作出判斷，為做好評審工作提供科學決策。

對預算管理工作的建議。

一是加強項目立項的研判。加強專項項目預算與政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展報告以及審計報告的銜接，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際和資金使用實際，科學研判項目立項。政府職能部門要加強與上級部門的溝通交流，提前了解下一年度上級部門工作計劃，預測需本級配套建設項目等剛性支出預算，并及時申報，避免年中預算調整過于頻繁。建好用好項目庫，規(guī)范項目立項過程、明確項目績效目標，開展項目立項可行性、必要性分析，避免相同功能的項目在不同部門之間重復立項，同時建立項目評估和退出機制，提高預算編制的科學性和準確性。

二是加強財政部門對政府部門間項目預算的統(tǒng)籌權。針對專項資金多頭管理、相對分散的問題，應建立政府統(tǒng)一領導，財政部門具體統(tǒng)籌，各部門按照職責分工，加強溝通協(xié)調、密切配合的財政專項資金統(tǒng)籌使用、調配機制，努力實現(xiàn)集中財力辦大事的目標。對常規(guī)性、有支出標準的項目，應直接編入基層支出基數(shù)，由基層自行編報，減少部門代編預算項目。部門要增強“二次分配”的透明度，建立部門間以及部門與基層間溝通協(xié)調機制，減少因信息不對稱導致的資金與項目匹配不合理的情況，發(fā)揮財政資金的最大效益。

三是硬化預算執(zhí)行約束。嚴格執(zhí)行人大審議通過的預算草案，減少年中預算追加和預算調整變動事項。對于年中預算追加和預算調整項目，在報同級人大常委會會議審批時，應將調整項目明細一并報批，對于資金變動較大的項目，人大常委會可按照預算法、重慶市預算審查監(jiān)督條例的相關規(guī)定，要求本級政府責成審計部門進行專項審計。密切關注預算執(zhí)行進度，可定期通報項目預算支出進度，督促單位將資金及時撥付到位，讓財政資金更快、更好地發(fā)揮作用。

四是主動接受人大、審計和社會監(jiān)督。積極主動融入人大的預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，及時上傳更新財政數(shù)據(jù)，進一步推進預決算公開，借助人大、審計和公眾監(jiān)督力量，推動預算編制科學化精細化民主化，強化預算硬約束，不斷提升財政治理能力現(xiàn)代化水平。

（作者單位：重慶市沙坪壩區(qū)人大常委會）