地下空間的地籍管理與規(guī)劃問(wèn)題

孟春妍

[摘 要]當(dāng)前，我國(guó)城市人口與產(chǎn)業(yè)的聚集現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，導(dǎo)致目前城市的人地關(guān)系日漸緊張，由此產(chǎn)生了節(jié)約集約利用土地的需求。在這種需求的引導(dǎo)下，土地的立體化使用是未來(lái)土地利用的一大熱門(mén)方向。人們對(duì)土地的理解從二維逐漸過(guò)渡到三維層面，其中“地下空間”的土地利用越來(lái)越受重視。基于此，本文從地下空間的權(quán)利設(shè)置、三維地籍、地下空間規(guī)劃、我國(guó)地下空間發(fā)展現(xiàn)狀及今后的發(fā)展方向這幾個(gè)方面，對(duì)地下空間的地籍管理與規(guī)劃問(wèn)題進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞]地下空間;地籍管理;土地規(guī)劃;三維地籍

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2021.04.096

[中圖分類(lèi)號(hào)]G271;TP315[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2021）04-0-02

1 ? ? 地下空間的權(quán)利設(shè)置

當(dāng)前，我國(guó)的地下空間的開(kāi)發(fā)與利用正處于如火如荼的階段。近年來(lái)，盡管我國(guó)各大城市在地下空間的建設(shè)及規(guī)劃上已經(jīng)取得了一些成就，但若是與地面空間的開(kāi)發(fā)利用相比，地下空間的開(kāi)發(fā)還有很大的進(jìn)步空間，因此未來(lái)應(yīng)當(dāng)注重地下空間的管理與規(guī)劃問(wèn)題[1]。而要探究目前“地下空間”的地籍管理與規(guī)劃問(wèn)題，首先要弄清楚地下空間的權(quán)利設(shè)置問(wèn)題，明確地下空間權(quán)利性質(zhì)。因?yàn)榈丶芾淼闹匾獌?nèi)容之一就是權(quán)屬的管理，因此建立地下空間地籍，先要從權(quán)屬管理出發(fā)。

目前，土地利用逐漸從原來(lái)的地面利用轉(zhuǎn)向地面、地上、地下多維利用上，人們對(duì)于土地的理解也從原有的二維平面地面土地逐漸轉(zhuǎn)向三維的立體空間土地。1999年，美國(guó)布萊克法律詞典里就將法律意義上的土地定義為：“由地表、地上空間及地下空間三個(gè)部分所構(gòu)成的一個(gè)不可移動(dòng)和不可毀滅的三維立體空間，包括在此空間內(nèi)生長(zhǎng)的所有生物及永久地附著于此空間內(nèi)的所有物質(zhì)?！钡侥壳盀橹梗恋氐臋?quán)利體系已經(jīng)逐漸完善，發(fā)展成為立體的體系，即包含地表、地上及地下。

而地下空間的權(quán)利設(shè)置，可以參考《物權(quán)法》，從所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利幾個(gè)方面來(lái)考慮。

在所有權(quán)的問(wèn)題上，根據(jù)我國(guó)土地公有制的土地性質(zhì)和憲法的有關(guān)規(guī)定，城市土地的所有權(quán)是歸屬于國(guó)家所有的，而城市地下空間作為地下空間開(kāi)發(fā)的大頭和城市自然資源的一部分，所有權(quán)自然而然是歸國(guó)家所有的。

在使用權(quán)的方面，截至目前，我國(guó)大部分地下空間的使用都屬于建設(shè)用地的范圍，因此本文探討的重點(diǎn)也在此部分。《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！庇嘘P(guān)這條規(guī)定，人們可以這樣理解：在整個(gè)地下空間的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，地下空間作為一個(gè)獨(dú)立的客體，是可以獨(dú)立設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的。而對(duì)于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)置方式，參考王超領(lǐng)學(xué)者的研究，可以分為單建和結(jié)建兩種情況考慮：第一種情況是單獨(dú)建立的地下工程，這類(lèi)工程的地面與地下部分是分開(kāi)設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的;第二種情況是結(jié)建工程，這類(lèi)工程地面部分設(shè)立使用權(quán)，同時(shí)地下空間與地面同步，跟隨設(shè)立使用權(quán)[2]。

關(guān)于地下空間其他權(quán)利的設(shè)置，由于目前地役權(quán)等用地物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)這類(lèi)其他權(quán)利的研究正處于探索過(guò)程中，因此地下空間這些權(quán)利的設(shè)置需在探索取得進(jìn)展后才能解決。

2 ? ? 三維地籍

當(dāng)前，人們對(duì)于土地進(jìn)一步開(kāi)發(fā)的需求促進(jìn)了土地的三維利用，大大提升了土地的利用效率。但即便如此，由于過(guò)往的地籍還是以平面記錄為主，并沒(méi)有達(dá)到地下空間開(kāi)發(fā)后的地籍記錄的需求，所展現(xiàn)出來(lái)的內(nèi)容也大多以權(quán)利為中心。這種情況并不能很好地適應(yīng)三維利用中各個(gè)部分分別表達(dá)權(quán)利的要求，缺乏一定保障。因此，對(duì)于地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的地籍管理來(lái)說(shuō)，急需解決的就是屬性信息和空間信息缺乏記載的問(wèn)題。根據(jù)Stoter學(xué)者的觀點(diǎn)，一個(gè)現(xiàn)代地籍系統(tǒng)應(yīng)該能夠體現(xiàn)出這樣的原則：不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利始終授予人們享有立體空間的權(quán)利，而不僅僅是平面上的權(quán)利，否則土地的利用就無(wú)從談起。因此，為了更好地進(jìn)行確權(quán)和管理，許多國(guó)家正在努力探索三維地籍的使用[3]。

目前人們對(duì)三維地籍的需求正是為了解決在當(dāng)前的土地資源管理中二維地籍無(wú)法解決的問(wèn)題。三維地籍的使用，可以表達(dá)出地面、地上及地下三類(lèi)空間的分布與利用狀況，并記錄各個(gè)空間的拓?fù)湫畔?，為后續(xù)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用提供高效的信息[4]。

對(duì)于三維地籍的設(shè)立，本文認(rèn)為需要有法律和技術(shù)這兩個(gè)部分作為其基礎(chǔ)及支撐。法律是三維地籍設(shè)立的“許可證”，而技術(shù)則為三維地籍的設(shè)立提供了操作上的可能。而站在法律的角度上來(lái)看，目前，三維地籍最要緊的法律任務(wù)便是不動(dòng)產(chǎn)空間權(quán)的設(shè)立，而不動(dòng)產(chǎn)空間權(quán)包括不動(dòng)產(chǎn)空間初始的所有權(quán)、后續(xù)的空間開(kāi)發(fā)權(quán)以及利用權(quán)，這種立法方式對(duì)很多國(guó)家一些需要節(jié)約集約利用土地的城市中起到了重要的引導(dǎo)效果。技術(shù)層面上，如何快速、低成本地獲得準(zhǔn)確的三維數(shù)據(jù)并建立三維資料集，是目前需要突破的一個(gè)問(wèn)題。此外，如何將現(xiàn)有的二維地籍管理的資料合理、有效地運(yùn)用到三維模型中去，也是未來(lái)三維地籍發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重要研究?jī)?nèi)容。

3 ? ? 地下空間的規(guī)劃

地籍是規(guī)劃的基礎(chǔ)，在總結(jié)了相關(guān)學(xué)者的研究后，地下空間總體規(guī)劃通常歸納為以下4個(gè)方面內(nèi)容：①城市發(fā)展過(guò)程中社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)發(fā)展需求對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)要求的現(xiàn)狀分析;②地下空間的一些評(píng)估、需求預(yù)測(cè)及未來(lái)發(fā)展目標(biāo)等;③橫向平面形態(tài)、豎向立體結(jié)構(gòu)等開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的總體框架，以及一些地下道路系統(tǒng)、地下基礎(chǔ)設(shè)施工程等各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃內(nèi)容;④規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中涉及的一些機(jī)器規(guī)劃和保障性政策等[5]。

4 ? ? 我國(guó)地下空間的管理與規(guī)劃現(xiàn)狀

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，近30年來(lái)，我國(guó)在地下空間方面也取得了很大的進(jìn)步，對(duì)城市發(fā)展起到了拉動(dòng)性的作用，但仍然存在一些問(wèn)題。

缺乏統(tǒng)籌安排和全面規(guī)劃。各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用時(shí)間和程度都不同，沒(méi)有一個(gè)整體性的安排，這也是適成地下空間利用不合理的一個(gè)根本原因。

管理機(jī)構(gòu)條塊分割，形不成合力。目前，我國(guó)并沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)地下空間資源的開(kāi)發(fā)和利用。而隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，筆者相信這一情況會(huì)有所改善。

開(kāi)發(fā)利用缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和保障政策。目前，由于地下空間在立法和政策上缺乏相應(yīng)的保障，整個(gè)利用過(guò)程中都受到了很大的影響，管理過(guò)程中也會(huì)受到諸多限制。

一些城市管理者的思想較為陳舊，同時(shí)居民之間對(duì)地下空間的認(rèn)知也存在誤區(qū)。許多管理者對(duì)地下空間的利用缺乏整體性的意識(shí)，將其簡(jiǎn)單地看作是城市用地在立體空間上的擴(kuò)張，而不重視內(nèi)部的整體規(guī)劃與細(xì)化的安排。對(duì)于城市中的一般居民而言，其則普遍抱有地下空間環(huán)境惡劣、排風(fēng)系統(tǒng)不夠完善、昏暗無(wú)光、設(shè)備不完善等認(rèn)知，認(rèn)為地下空間的整體環(huán)境難以與地面空間進(jìn)行比較，這也會(huì)對(duì)地下空間的利用造成一定的影響[6]。

5 ? ? 地下空間未來(lái)的發(fā)展方向

交通體系的建設(shè)發(fā)展和汽車(chē)行業(yè)的高速進(jìn)步將會(huì)成為地下空間利用過(guò)程中的重要推手。當(dāng)前地鐵交通越來(lái)越發(fā)達(dá)，不少人都將是否修建地鐵當(dāng)作地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一個(gè)標(biāo)志，未來(lái)會(huì)有更多的城市參與到地鐵工程的建設(shè)中去。而隨著當(dāng)前家用汽車(chē)數(shù)量的增多，“停車(chē)難”的情況時(shí)有發(fā)生，地下車(chē)庫(kù)的需求越來(lái)越大，這也將加快地下空間的開(kāi)發(fā)進(jìn)程[7]。

國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視以及“精明增長(zhǎng)”的城市發(fā)展需求，都將成為開(kāi)發(fā)利用的引導(dǎo)方向。目前，國(guó)家和社會(huì)都愈發(fā)重視環(huán)境保護(hù)及生態(tài)安全方面的工作，增加綠地面積已經(jīng)成為一個(gè)大趨勢(shì)，這就必然使更多的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目及工程向地下轉(zhuǎn)移，因此地下空間的復(fù)合開(kāi)發(fā)應(yīng)受到重視。對(duì)于城市地下空間的規(guī)劃，其要與原有的地上建筑相結(jié)合;而對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，如何開(kāi)發(fā)利用地下空間，且保持原有的土地質(zhì)量，則是未來(lái)需要思考的一個(gè)大方向。

從整個(gè)社會(huì)層面講，地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用必將促使相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)的完善，也會(huì)帶動(dòng)相關(guān)科學(xué)技術(shù)及學(xué)科的發(fā)展，會(huì)有越來(lái)越多的優(yōu)秀人才投入到地下空間的開(kāi)發(fā)與建設(shè)中去。

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