志愿失靈視角下國際單項體育聯合會的治理困境與紓解之路

任振朋，王潤斌，任慧濤

摘要：近年來國際單項體育聯合會深陷治理困境，嚴重影響組織生存與發展。研究認為國際單項體育聯合會的治理困境主要體現在透明度缺失、民主赤字、制衡失效、誠信喪失以及團結失衡等方面。同時，借用薩拉蒙“志愿失靈理論”詳細探究國際單項體育聯合會深陷治理困境的成因，其中商業化是國際單項體育聯合會面臨治理困境的動因，資源壟斷與利益往來以及高度集權與排斥監管分別助推和催化了國際單項體育聯合會治理失靈。最后，從實施信息披露制度、規范行政程序、重構問責機制、維護體育誠信、提升代表參與等五個方面提出國際單項體育聯合會紓解治理困境的路徑。

關鍵詞：國際單項體育聯合會;治理困境;志愿失靈

中圖分類號：G811.1文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2021）06-0015-10

Dilemma of International Sports Federations from perspective of voluntary failure and way to solve the problem

REN Zhenpeng1，WANG Runbin1，REN Huitao2

1.School of Physical Education and Sport Science， Fujian Normal University，Fuzhou 350117，Fujian，China;2.School of Sports，Quanzhou Normal University，Quanzhou 362000，Fujian，China

Abstract：In recent years，International Sports Federations （IFs） have been mired in governance dilemma，which seriously affects the survival and development of the organizations. The research shows that the governance dilemma of IFs is mainly reflected in the lack of transparency， democratic deficit， lack of checks and balances，loss of integrity and unity imbalance.Using Salamon's Voluntary Failure theory，this paper analyzes that commercialization is the cause of governance failure of IFs， and that resource monopoly and interest exchange as well as highly centralized and exclusive supervision respectively help and catalyze the governance failure of IFs.Finally，the paper puts forward the path to relieve the governance dilemma of IFs from five aspects： implementing information disclosure system，standardizing administrative procedures， reconstructing accountability mechanism，maintaining sports integrity and enhancing representative participation.

Key words：International Sports Federation; governance dilemma;voluntary failure

2015年國際足聯丑聞全面爆發，同年國際田徑聯合會前主席迪亞克被指控受賄和洗錢，2020年麥卡倫獨立調查小組（McLaren Independent Investigation Team）全面揭發國際舉重聯合會治理丑聞……近年來，國際單項體育聯合會治理問題愈演愈烈，集中凸顯國際單項體育聯合會百余年來引以為榮的體育自治體系存在諸多弊端，嚴重損害國際單項體育聯合會的信譽和公信力。相應地，國際單項體育聯合會為回應國際輿論壓力，紛紛將“善治”作為組織改革和制度建設的核心議題，開啟組織“善治”改革征程。然而，國際單項體育聯合會意在重審的善治改革成效并不太理想，在國際社會上引發廣泛關注和巨大爭議。具體而言，國際單項體育聯合會在任期限制、權力制衡、問責機制、參與、性別平等、國家代表來源等方面存在不足，與嚴格意義上的善治標準還有很大的改進空間。基于此，綜合《奧林匹克和體育運動善治基本原則》（Basic Universal Principles of Good Governance of the Olympic and Sports Movement，以下簡稱《原則》）、《改善國際體育治理的基本指標》（Basic Indicators for Better Governance in International Sport，以下簡稱BIBGIS）、《體育治理觀察指數》（Sports Governance Observer，以下簡稱SGO）、《關鍵治理原則和基本指標》（Key Governance Principles and Basic Indicators，以下簡稱KGPBI）等國際體育領域具有代表性的體育善治原則和治理評價指標，通過總結、整理其所共同包含的透明度、民主程序、制衡機制、誠信、團結等體育善治要素，并以此為分析框架從宏觀上描繪當下國際單項體育聯合會的治理困境，借用“志愿失靈”理論深入剖析影響因素，提出國際單項體育聯合會紓解治理困境的路徑。

1國際單項體育聯合會治理困境的分析框架和理論工具

1.1國際單項體育聯合會治理相關指標概述

21世紀以來，善治成為許多國際體育組織和各國體育組織的關注的焦點，并開始紛紛實施以善治為目標的組織改革。2008年，國際奧委會制定《原則》詳細討論了奧林匹克和體育善治的具體內容，并將民主進程（Democratic Process）、誠信與道德標準（Integrity and Ethical Standards）、問責（Accountability）、透明與控制（Transparency and Control）、團結與發展（Solidarity and Development）、參與（Participation）等作為組織善治改革的重要要素和基本原則。2013年，瑞士學者讓-盧·夏普萊（Jean‐Loup Chappelet）和米凱爾·姆爾科尼奇（Michal Mrkonjic）制定了極具可操作性的國際體育組織治理評價工具——BIBGIS，將組織透明度（Organisational Transparency）、報告透明度（Reporting Transparency）、利益相關者代表（Stakeholders Representation）、民主程序（Democratic Process）、控制機制（Control Mechanisms）、體育誠信（Sport Integrity）、團結（Solidarity）等列為核心考評指標。

2015年，純粹運動（Play-the-Game）組織的阿諾特·赫拉爾特（Arnout Geeraert）教授制定SGO，認為可以從透明度（Transparency）、民主進程（Democratic Process）、制衡（Checks and Balances）和團結（Solidarity）四個維度來評價國際單項體育聯合會的善治狀況。根據評估結果分數相對較高的國際足聯卻在當年爆發震驚世界的丑聞，進而為更好體現和反應國際單項體育聯合會的治理實踐，2018年針對SGO的4個維度指標進行修改，用內部問責與控制（Internal Accountability and Control）和社會責任（Societal Responsibility）替換制衡和團結。2016年，夏季奧運會項目國際單項體育聯合會協會（Association of Summer Olympic International Federations Association，ASOIF）成立治理工作組（ASOIF Governance Task Force）制定了以透明（Transparency）、誠信（Integrity）、民主（Democracy）、體育發展與團結（Sports Development & Solidarity）控制機制（Control Mechanisms）為核心的KGPBI，以鼓勵和監督夏季奧運會項目的國際單項體育聯合會實施善治原則。

除此之外，國際政府組織（歐盟）、國際非政府組織（透明國際）、跨國公司（普華永道）、歐洲體育協會（歐足聯）、國家體育組織（澳大利亞體育委員會）等組織、機構相繼制定了一系列有關體育治理的基本原則和評價指標。鑒于國際單項體育聯合會數量繁多、規模相差懸殊以及受限于所在國家不同文化、政治、法律環境等因素影響，顯然制定一套被所有國際單項體育聯合會廣泛認可和接受的治理原則和標準，既缺乏理論上的可行性也缺乏實踐的可操作性。然而，《原則》、BIBGIS、SGO、KGPBI等國際體育領域慣用的體育治理（評價）指標或原則，通常都包含透明度、民主程序、制衡機制、團結、誠信等相同的要素。另外，通過梳理部分國際單項體育聯合會治理狀況評測結果，顯示各個指標得分相對一般，甚至偏低，組織整體治理狀況不容樂觀（詳見表1）。換言之，也恰恰表明國際單項體育聯合會在透明度、民主程序、制衡機制、誠信、團結等方面存在問題，進而屢屢出現利益沖突、權力斗爭等治理失靈現象。

1.2志愿失靈理論概述及適用

作為第三部門，非政府組織自產生之日起主要關注于政府無力解決、市場不愿涉足的灰色地帶，如慈善、環保、救助等領域;換言之，非政府組織所做的事是政府和企業不愿做、做不好或不常做的事。實踐中的非政府組織，既不像私人企業那樣過度的謀求個人經濟利益，又獨立于國家政府機構之外且擁有更高效的管理效率，同時對于社會公共目標和公益使命的追求，在一定程度上可以有效的彌補市場失靈和政府失靈。理論上，非政府組織并非完美，甚至存在諸多缺陷，尤其是在實現組織目標達成組織使命的過程中往往受到社會環境、經濟利益、政治制度、文化理念以及傳統習俗等多方面因素影響，如同市場和政府一樣可能發生失靈。顧名思義，非政府組織失靈（Non-Government Organization Failure），意指因組織行為偏離社會公益的宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為，給消費者、社會、生態帶來負效應。

20世紀80年代在政府改革浪潮中，西方各國的社會福利政策經歷了一次大規模的結構轉型，福利開支被大大削減，迫使非營利組織出現結構性變化與市場化的發展趨勢，然而市場化的非政府組織偏離組織非營利性屬性，變得越來越像商業組織，在追逐利潤的同時組織治理不善、效率低下、非專業性等失靈問題愈加凸顯。基于此，美國霍普金斯大學教授萊斯特·薩拉蒙（Lester M.Salamon）總結和歸納了非政府組織在提供公共服務實踐中所表現出組織固有的局限性，并將這種局限性（或是非政府組織失靈）稱為“志愿失靈”（Voluntary Failure），且主要體現在慈善供給不足（Philanthropic Insufficiency）、慈善的特殊主義（Philanthropic Particularism）、慈善組織的家長式作風（Philanthropic Paternalism）以及慈善的業余主義（Philanthropic Amateurism）等四個方面。

20世紀七八十年代，在經濟全球化和國際非政府商業化發展潮流下，國際奧委會為緩解財務壓力摒棄堅守八十余年的“業余主義”，開始實施商業化改革。借助奧運會、足球世界杯等重大國際體育賽事成功的商業化運作，國際奧委會和國際足聯等國際體育組織一躍成為國際非政府組織商業化運作的典范。然而，在經濟利益和體育公權力的誘惑下，國際體育自治體系的缺陷被無限放大。尤其是，國際體育組織在內部權力高度集中、缺乏制衡機制和問責制，外在寬松的法治環境以及國際社會和民族國家監管障礙的情況下，接連爆發賄選、洗錢、權錢交易等系列丑聞，深陷治理困境。相應的，“志愿失靈”理論正是薩拉蒙基于西方現代福利國家福利（財政）削減、非政府組織被迫市場化發展所暴露出非政府組織自身局限性而提出的。所以，“志愿失靈”理論適用于解讀當下國際奧委會、國際單項體育聯合會，源于商業化運作滋生大量治理問題而面臨的治理困境。

2國際單項體育聯合會面臨的治理困境

國際單項體育聯合會大范圍集中爆發的濫用權力、瀆職、貪污等系列問題，無限放大國際體育自治模式的缺陷，嚴重影響國際單項體育聯合會目標達成、內部機構正常運行、外部資源獲取、生存和發展的生態環境以及組織在國際社會的信譽和公信力，迫使組織面臨巨大的輿論壓力和生存危機，甚至動搖國際體育自治根基。結合前文國際單項體育聯合會慣用的治理原則和評估指標，從透明度缺失、民主赤字、制衡失效、誠信喪失以及團結失衡等五個維度具體闡述國際單項體育聯合會的治理困境。

2.1透明度缺失：暗箱操作與潛規則盛行

透明度作為善治的最基本要求和最高級目標之一，意味著公眾和媒體可以通過了解相關信息從而監督組織的運行，確保組織決策的科學化和民主化，有效監督和制約組織內部管理者的道德行為。實踐中，無論是政府或是非政府組織針對公眾、慈善機構面向捐贈者或是公司面向股東，實施透明化運作和信息公開本應是理所當然的，所以在使用過程中針對組織透明并沒有明確的概念和定義。至于體育組織，透明度通常被定義為程序和決策的清晰度，特別是在資源分配方面，重在強調組織需要透明的內容。

綜合表1針對國際單項體育聯合會組織治理狀況各項指標分數，相對于其他指標“透明度”的分值普遍相對較高。但是，問題關鍵在于國際單項體育聯合會普遍在涉及“權錢”等重要事項上，如依照國際標準進行審計的財務報告、官員薪金福利以及賽事舉辦和贊助招標等方面，時常采取不對外信息公開，尤其是在財務方面。如國際排球聯合會主席魯本·阿科斯塔（Ruben Acosta）在長達24年的任期中至少獲得了3 300萬美元的個人傭金，國際手球聯合會主席哈桑·穆斯塔法（Hassan Mustafa）在沒有收據的情況下報銷30多萬歐元差旅費。同樣，在組織層面如國際汽車聯合會的“組織透明度”評分為2.44分，處于中間水平，但是在“報告透明度”得分上只有1.00，根據I Trust Sport（2013）調查結果顯示該組織在財務信息、官員薪酬津貼以及組織相關活動報告等方面信息沒有對外公開。

透明度作為國際單項體育聯合會治理困境的根源所在，遠不止停留在財務方面，如2015年美國政府指控14位國際足聯官員在足球世界杯申辦過程中涉嫌詐騙、電話欺詐和洗錢交易等問題，進一步揭露國際單項體育聯合會內部在體育賽事主辦權遴選等重大決策程序上的不透明與不公開。實踐中，透明度既有積極的一面同時也可能存在信息會被誤讀、信息過載、以及會招致更多的指責、干擾管理效率等負面作用。恰然，這也成為部分國際單項體育聯合會時常拒絕信息公開的借口，直至丑聞被媒體曝光，充分暴露組織不透明問題的嚴重。2014年，時任國際足聯主席布拉特以“需要保護相關人員的隱私”為由，針對美國律師邁克爾·加西亞（Michael J. Garcia）提交有關2018年和2022年世界杯賄選的調查報告，進行有選擇性的公布，甚至扭曲部分事實。足可見，國際單項體育聯合會在透明度缺失方面問題之嚴重。

2.2民主赤字：代表性不足與程序民主化缺失

國際單項體育聯合會不同組織之間在“民主”相關規則方面存在差異，因而該指標也最難以評估。整體而言，國際單項體育聯合會治理狀況在“民主”方面的得分整體差異不大，分數相對一般。純粹體育組織的調查顯示，35家國際單項體育聯合會中大多數聯合會沒有規范的民主程序，沒有1家聯合會設定（至少）50、決策機構75會員參與的法定人數，其中有10家聯合會（29）雖有明確法定人數但人數設定在50以下。從側面反映出，國際單項體育聯合會業余性、封閉性治理體系的弊端逐漸凸顯，組織內部有關選舉、立法、決策等民主化程序以及委員代表等民主化參與等方面，廣受詬病和爭議。尤其，圍繞賽事申辦、商業贊助接連爆發丑聞，更加凸顯國際單項體育聯合會內部精英領導者的權力高度集中，以及組織領導和決策機構女性委員、運動員以及其他利益相關者代表性不足等民主赤字問題的嚴重性。

一方面，國際單項體育聯合會的主席（秘書長）是通過“一成員協會一票”（One Federation—One Vote）的選舉機制產生，而這種形式上的“民主選舉”為組織當權者獨裁、連任以及壟斷權力提供諸多便利。比如，雖然布拉特領導下的國際足聯發生諸多丑聞，但他的一系列改革使非洲或拉美國家的足球事業發展受益，而某些受益國家正是為爭辦世界杯而對國際足聯官員行賄的，結果布拉特仍然依據“民意”順利當選主席。另一方面，國際單項體育聯合會在很長一段時間缺失主席任職限制，因此主席任職年限普遍較長，極易滋生權力壟斷、獨裁統治。2017年ASOIF治理工作組針對28個夏季奧運會項目的單項體育聯合會調查評估顯示，只有15家聯合會針對主席（秘書長）任期進行相關限制規定。實踐層面，如國際無舵雪橇聯合會和世界跆拳道聯合會的2位主席分別任職37年和29年，而國際舉重聯合會前主席塔馬斯·阿讓（Tamas Ajan）實際掌控國際舉聯長達44年。另外，民主程序不僅指組織在治理過程中所遵循的制度規范，通常還體現在可以幫助多元化治理主體參與決策的設計與執行，從而有助于提高組織工作效率和組織內部管理者的責任感，如研究表明女性加入委員會或董事會能夠提高組織的績效。長久以來，國際單項體育聯合會決策層中一直存在人員性別比例失衡問題。2019年I Trust Sport的調查評估顯示55家國際單項體育聯合會的董事會主要由男性主導，只有兩家聯合會的董事會中女性占多數，其他聯合會女性比例均未超過40。所以，整體而言女性在國際單項體育聯合會執委會等決策層中擔任的職務與男性相比差距極大，所能獲得的體育資源明顯少于男性， 致使女性參與決策不夠， 喪失部分話語權。

2.3制衡失效：權力運作與逃避監管固化獨裁統治

純粹體育組織針對35家國際單項體育聯合會治理狀況的評估結果顯示，各個維度的得分都非常的一般、甚至是較差，而特別讓人擔憂的是各聯合會在“制衡”維度普遍表現不好，得分大致為中等偏下;具體調查結果顯示只有5家聯合會（14）有健全的道德委員會，6家聯合會（17）有合格的利益沖突規則，同時也有7家聯合會（20）完全沒有利益沖突相關規則.....綜合當下國際單項體育聯合會善治評價體系，制衡機制一級指標下的二級指標也主要集中在內部監督機構是否存在，以及能否獨立發揮監督作用，尤其是針對最高領導人的權力行使監督。而恰然，現實中國際單項體育聯合會并沒有形成權力分立的理念和構建成熟的制衡機制，而重點主要集中在組織內部處罰、問責以及監督機構沒有與決策機構和行政機構分開，監督機構缺乏獨立性，特別是行政官員們通常被排除在處罰和問責機構外。

國際單項體育聯合會通常按照傳統非營利組織的領導決策方式進行制定，突出理事會制度與秘書長的職責。然而，在實際執行過程中往往會出現“內部人控制問題”，即獨立于所有者（外部人）的經理人員掌握著組織的實際控制權，在組織運行中充分體現自身利益，甚至與下屬“合謀”架空所有者的控制與監督，以謀取各自利益;如國際足聯前主席布拉特上任之初，就組建了由“隱形”秘書長熱杰羅姆·尚帕涅（Jerome Champagne）領導與秘書處職能相同且具有挑戰意味的班子，試圖削弱秘書長權力、架空秘書長魯菲南（Michel Zen Ruffinen），以高度集權掌控國際足聯的所有事務。另一方面，以國際足聯為代表的國際單項體育聯合會為推進組織和行業道德建設，成立具有司法監督與裁決權的道德委員會。然而道德委員的獨立性與監督有效性一直飽受外界質疑。理論上，國際足聯道德委員會針對國際足聯所有人員（包括主席）的道德行為問題有權進行調查與裁決，然而道德委員會隸屬于執委會領導，實質上是執委會的“影子機構”，在基本建制上缺乏實質的獨立性，所以對管理高層及其施加權力影響的道德事件缺乏道德審查效力，對道德行為的治理效果大打折扣。

2.4誠信喪失：道德滑坡和精英自治異化

誠信，作為國際單項體育聯合會善治評價指標，主要考察國際體育聯合會為組織自身以及利益相關者針對維護體育誠信所采取的舉措，具體包括制定道德行為準則和利益沖突原則、針對體育誠信問題的調查與外界合作、實施誠信教育、確保成員遵守《世界反興奮劑條例》（The World Anti-Doping Code）和《奧林匹克運動反對操縱體育比賽條例》（Olympic Movement Code on the Prevention of the Manipulation of Competitions）等具體內容。在傳統觀念里腐敗多發生在經濟、政治領域，較少和體育發生關聯，然而近年來圍繞國際體育有關操縱比賽、興奮劑等丑聞從未中斷。其中，國際單項體育聯合會內部管理人員因缺乏對體育核心倫理價值的尊重出現道德危機和誠信缺失，屢屢發生的治理失靈問題尤為嚴重。

公司治理實踐中，針對董事長、經理等公司高層領導人的提名選舉，往往需要成立由外部獨立專家組成的提名委員會，按照一定的道德倫理和誠信標準，針對候選人進行專業的道德和誠信審查，以排除候選人在未來任職時存在非道德的動機。然而，調查顯示35家國際單項體育聯合會中只有4家（11）設有提名委員會來執行誠信和專業性審查，另外依照選舉程序，聯合會應該及時公布候選人信息以便了解參與競選的候選人情況，19家聯合會（54）在選舉開始前一個月之內才公布參與競選的候選人信息，32家聯合會普遍（91）在選舉開始前兩個月之內方才公布參與競選的候選人信息。顯而易見，國際單項體育聯合會針對選舉人的道德審查情況并不理想，及時按照程序通過信息公開接受外界針對候選人的監督，但往往也是徒有形式。相對而言，國際奧委會在成立之初，顧拜旦依據“自我遴選”原則挑選委員會時，要求“所有委員或幾乎大部分的委員至少都是體育家”，嚴格審查委員的教育背景、道德情況以確保委員具有高尚的道德認知和工作操守，減少“道德風險”。然而，過去一個世紀國際體育伴隨去業余化、政治化和商業化高速發展，體育本身所蘊含的社會、經濟功能逐漸被挖掘，運動員、教練員以及體育管理者為實現自我精神追求和物質利益最大化，不惜通過濫用興奮劑、操控比賽等方式背離體育誠信、破壞體育公平公正的核心倫理價值。

2.5團結不足：盲目排外和極力打壓利益相關者

團結，作為奧林匹克運動精神與價值之一，同樣也是體育善治的基本要素，主要考察國際單項體育聯合會在領導國際體育發展實踐中是否團結組織內外各利益相關者協同合作，共同促進國際體育平衡、協調發展。團結作為國際體育組織生存和發展的基礎，時常與民主、參與相輔相成，既關系國際體育自治體系當下所面臨時代危機的消弭，同時也是國際奧委會為核心國際單項體育聯合會為主體消解國際體育碎片化治理的重要舉措。依照ASOIF治理工作（2017）組針對28個夏季奧運會項目的單項體育聯合會調查評估顯示，大多數聯合會在團結（和發展）指標分數偏低，總體平均分為1.9，具體而言其中12家（42）聯合會得分在1分以下，8家（29）聯合會得分在1～2分之間。足可見，國際單項體育聯合會主導的國際體育治理體系的團結文化氛圍與環境并不理想，甚至一部分國際單項體育聯合會獨裁蠻橫、霸道排外的“家長式”作風，進一步加劇國際體育治理體系的“團結”危機。

另外，傳統國際體育治理模式一般為“國際—洲際—國家—草根”四級治理體系，其金字塔式、垂直化以及非民主化的治理弊端在促進國際體育發展過程中愈加明顯，某些問題甚至已經嚴重威脅國際體育發展。1999年，歐洲議會在《赫爾辛基體育報告》提出“歐洲體育模式”，即由俱樂部、地區組織、國家組織以及歐洲國際間組織至下而上組成的金字塔式的歐洲體育組織結構，具有嚴格的等級制度。同時，歐盟委員會承認并明確這一結構的縱向特征和等級性，以及最高層到底層每一層級組織的權威性，并解釋國家和歐洲的體育組織擁有“壟斷”地位，通過行使監管權力保持組織的地位。相對于歐洲體育發展模式，歐洲層面的體育組織受到歐盟監管，而國際單項體育聯合會的外在監管環境寬松很多，甚至無人監管。因而，處于金字塔尖的國際單項體育聯合會，慣以家長式的管理風格，從上至下行政式的管理態勢壟斷管理相關國際體育事務，并憑借國際體育自主體系在國際社會層面、國際體育系統內部極力排斥民族國家、政府組織的司法監管以及打壓利益相關者參與決策。

3國際單項體育聯合會深陷治理困境的成因

3.1慈善的業余主義與供給不足：商業化是國際單項體育聯合會面臨治理困境的動因

志愿性和非營利性作為非政府組織的基本特征，意在強調非政府組織的活動和服務是通過志愿者自愿提供的，組織不能以營利為目的，主要依靠社會捐贈保障組織的正常運轉。長此以往，伴隨非政府組織服務對象不斷增多所需的經費也不斷增加，組織的財務開支與募款資源之間的差距逐漸擴大出現財政危機，即被稱為“慈善的供給不足”。與此同時，非政府組織的志愿特征重在強調由義工、志愿者提供公共服務，即使提供薪資也毫無競爭力，難以吸引受過專業訓練的人士加入，從而影響公共服務質量，所以相對于專業公司和職業組織而表現出“業余主義”。非政府組織自身的志愿性和非營利性特征，既是組織生存與發展的內在驅動力，同時也源于二者的相互作用，在實踐中所表現出的慈善業余主義與供給不足在一定程度上也制約著組織的發展。尤其是，在國際單項體育聯合會歷史演變發展過程中體現得淋漓盡致。

國際奧委會成立之初，顧拜旦借鑒亨利賽舟會的管理模式，以“自我遴選”為核心的“精英治理”方式挑選社會精英、貴族、紳士等上層人士作為國際奧委會委員。其中“精英委員”不但以自愿服務和不計回報參與組織管理，還通過經濟物質捐助保障組織自治和獨立。與此同時，顧拜旦通過倡導“業余主義”保障奧林匹克運動的純潔性，不僅強調包括運動員不得以參與奧運會獲得經濟報酬，同樣也蘊含著“自愿服務”的國際奧委會委員以及組織不得實施商業化運作。然而，奧林匹克運動全球化發展，奧運會在國際社會影響力不斷擴大，賽事超大規模發展、辦賽成本大幅度提升，國際奧委會出現嚴重的財政危機，組織生存與發展面臨嚴重的“慈善供給不足”問題。時任國際奧委會主席薩馬蘭奇順應國際非政府組織商業化發展潮流，在1984年洛杉磯奧運會實施奧運會贊助計劃，開辟奧運商業化發展先河，相繼國際單項體育聯合會紛紛借鑒開啟國際體育商業化發展潮流。進而，無論是國際奧委會還是國際單項體育聯合會，通過商業化發展獲得大量經濟利益，克服因慈善業余主義與供給不足等問題。

非政府組織因強調“由義工、志愿者提供公共服務”而表現出的“業余主義”，既是組織的缺陷和導致失靈的原因之一，但從另一方面也恰恰反映出“自愿、慈善精神和公益性價值取向”是非政府組織生存之本與發展之基。商業化為國際單項體育聯合會提供了很好發展前景，但是如果沒有良好的治理結構以及有效的監管機制，組織依照市場化機制在追求經濟利益同時，也面臨著背離公益宗旨和慈善精神，喪失價值理念的風險。相應的，遵循“自愿服務”而建立的非政府、非營利屬性的國際單項體育聯合會，其組織內部無論是制度建設還是機構設置都相對滯后，無法滿足和匹配國際體育商業化發展模式。尤其是，國際單項體育聯合會以類似于“跨國公司”在全球開展體育商業化業務時，缺乏像跨國公司那樣透明的財務審計制度。進而，商業化發展對于國際單項體育聯合會也產生權力濫用、興奮劑等諸多棘手問題，特別是商業化為組織內部管理者提供了內在動機和外在機會，直至導致國際單項體育聯合會爆發諸多丑聞。

一方面，國際單項體育聯合會商業化發展組織規模不斷擴大，為保障組織日常運營，經濟、管理、金融等各個領域的專業人員參與組織管理。相應的，國際單項體育聯合會大量吸納的雇員，作為“理性經濟人”相較于組織初創時期的“精英委員”責任感較低，在面對大量金錢誘惑時更容易出現道德風險。另一方面，商業化為國際單項體育聯合會發生尋租腐敗提供諸多便利條件。如國際足聯憑借對國際足球賽事的壟斷管理和國際社會監管缺失等，圍繞執照分配（世界杯舉辦權授予和賽事轉播權以及市場開發權的拍賣）、管理職務授予（組織管理職務選舉）和收入分配（官員收入、待遇以及收入分配）等事項，通過賄賂、非法承諾、違規操作等非生產性的尋租方式進行設租、抽租，獲取超額利潤。

3.2慈善的特殊主義：資源壟斷與利益往來助推國際單項體育聯合會治理失靈

非政府組織所關注的對象大多是特殊群體，如殘疾人、兒童、難民等。一方面，受組織能力以及信仰、宗派或民族傾向，這種關注可能帶來資源重復和浪費，并易于形成局部性的利益集團，而忽略了那些真正需要幫助的群體;另一方面，不同的非政府組織獲取資源的能力不一樣，現有的組織可能無法覆蓋所有處于需要狀態的亞群體，從而不得不忽視部分群體，留下嚴重的服務缺口。簡言之，非政府組織在提供服務時因無法兼顧所有需要服務的對象，進而在提供服務的過程中往往受志愿者的個人主觀因素與捐助者的意愿影響，選擇特定的對象進行服務，表現出慈善的特殊主義。久而久之，非政府組織內部的志愿者在提供服務、分配使用捐助物資時嚴重依賴主觀意愿和個人偏好，甚至背離組織宗旨和使命。繼而，在實踐中既不能第一時間將捐助提供給真正需要的群體而造成資源浪費，同時也可能因道德危機將捐助物資占為己有。

國際單項體育聯合會“慈善的特殊主義”主要體現在組織內部管理者在重大賽事申辦、商業贊助和門票銷售過程中，利用組織便利僭越“公權力”與“特殊群體”（賽事申辦城市、贊助商）發生利益往來，以公徇私。換言之，國際單項體育聯合會應面向所有賽事申辦城市、贊助商（所有服務對象）提供公平的競爭環境，但是源于獲得個人最大利益部分官員在投票環節有意選擇特定對象（服務的特殊群體），從而發生利益往來。如國際舉重聯合會前主席阿讓非常善于通過現金賄賂選票以謀求連任，麥克拉倫獨立調查報告指出在2013年莫斯科和2017年曼谷主席選舉大會期間，阿讓為獲得選票行賄相關會員代表分別花費405 000美元和218 000美元。而對于這種雙贏的局面，充分揭示國際單項體育聯合會自身存在“慈善特殊主義”的先天缺陷。

另外，國際單項體育聯合會內部普遍缺乏“利益沖突原則”。“利益沖突原則”主要指利益沖突信息公開、披露和處理等制度，在某種情況下，利益沖突相關方還需進行強制回避，而國際單項體育聯合會恰恰在某些諸如組織成員可能從賽事組織的選擇、商業協議或向會員國協會分配基金中獲益等高風險領域時常發生利益沖突。如部分職業化和商業化發展水平相對較低的國際單項體育聯合會時常通過接受外界贊助或捐贈維持組織運行，二者之間形成“慈善特殊主義”的關系，進而在缺乏必要“利益沖突原則”的前提下二者因為利益往來時常滋生權錢交易滋生尋租腐敗。如2013年美國反興奮劑機構在調查自行車運動員蘭斯·阿姆斯特朗（Lance Armstrong）服用興奮劑問題時指責國際自行車聯盟嚴重違反“利益沖突原則”接受阿姆斯特朗兩筆分別為2.5萬美元和10萬美元的捐款，同時前者在2009年違規批復讓后者提前復出參加環澳大利亞國際自行車賽。

3.3慈善的家長式作風：高度集權與排斥監管催化國際單項體育聯合會治理失靈

捐助作為非政府組織收入的主要來源，捐助者在非政府組織的日常運作和決策中具有一定的影響力和話語權。實踐中，捐助者猶如“霸道”的家長往往在不征求大多人意見的情況下，擅自決定著提供什么樣的服務，并依據自身偏好選擇服務對象和服務方式，同時也極力排斥和打壓公眾的監督。非政府組織慈善的家長式作風與特殊主義二者相輔相成：一方面，捐助者依據個人喜好直接造成服務對象的特殊性;另一方面，特殊的服務對象因受到特定的服務，使二者之間發生一定的利益關系，反過來更加擁護和進一步鞏固捐助者壟斷地位，強化其蠻橫的家長式作風。隨著“志愿失靈”理論發展和延伸，尤其是針對商業化發展時期私人慈善捐款不再是非政府組織獲得資源的主要途徑，“捐助者”的概念內涵也不斷擴大。如，該理論在解釋政府失靈時，將政府視作“捐助者”并根據自己的偏好提供服務類型，而真正需要服務的群體因弱勢地位而難以對資源運用擁有發言權，導致提供較多被富人所喜愛的公共服務，而弱勢群體真正需要的公共服務卻供給不足。相應地，慈善的家長式作風在解讀國際單項體育聯合會治理問題時，可理解為組織中掌握最多資源者對于組織的運作與決策具有最大影響力，對如何使用資源擁有較大的發言權，決定著組織要提供什么服務，為誰服務，如何服務，而且不用去征求大多數人的意見，也不必對公眾負責和接受公眾的監督。所以，商業化發展階段的國際單項體育聯合會對于獲得除保障組織必要生存與發展之外的財產如何處理，家長式作風往往會進一步異化為組織內部主席或秘書長為代表的高官以公謀私將公共財物據為己有，滋生貪污丑聞。

國際單項體育聯合會的“家長式”作風主要體現在以下三個方面。其一，在國際社會層面，強勢打壓和排斥外界干預和監管。國際單項體育聯合會沿襲國際奧委會“逆向代表制”，時常以參賽權為由極力排斥和打壓民族國家對于體育事務和組織運營的干預，從而不斷提升和鞏固組織在國際社會和體育領域的政治話語權。國際足聯在阿蘭維熱和布拉特兩任獨裁主席的管理下，時常以取消參賽權和賽事主辦權等制裁方式與試圖挑戰其自治體系的國家權力進行博弈，如1997年阿蘭維熱發出“如果巴西政府要追究巴西足協的問題，國際足聯將開除巴西的會員國資格”震驚世界的通牒。其二，在國際體育領域，外界監管受限助化獨裁統治。從“委托代理”理論的視角，國際單項體育聯合會作為“代理人”憑借專業技術和大型國際體育賽事，在代理掌管國際體育事務過程中逐漸形成“強代理，弱委托”的局面。在代理實踐中，又因利益不一致、信息不對稱、契約不完全等因素，長期助化國際體育組織的“獨裁”管理，并不斷提升和鞏固組織的權威和壟斷地位。久而久之，國際單項體育聯合會的高官在缺乏外界有效監督、監管的前提下很容易形成蠻橫、霸道的家長式管理風格。其三，在組織內部，高層管理者通過集權固化“強人政治”。國際單項體育聯合會以家長式的強硬管理風格在對外處理體育事務的同時，組織內部以主席為代表的高層領導者同樣通過各種制度建設和組織設置不斷強化（主席）權力高度集中。如國際足聯前主席布拉特非常善于將自己的親信安排在執委會或核心專業委員會等重要部門中，以便在決策中形成有利于自己的投票結果。同樣，阿讓在擔任國際舉重聯合會主席期間時常通過獨裁手段在違背章程的情況下直接掌控秘書處并獨攬財務大權，甚至對組織內部工作人員采取恐嚇、報復等極端手段以實現自己權威統治。

4國際單項體育聯合會紓解治理困境的路徑

4.1實施信息披露制度，提高國際單項體育聯合會透明化運作

自治，作為國際單項體育聯合會組織最大的制度效能，同樣也暴露和擴大了組織潛在的失靈缺陷。其根本原因在于國際單項體育聯合會長期守拙“精英自治”，組織運行信息不公開、不對稱，忽視利益相關者和國際社會的監督，從而產生“志愿失靈”。實踐中，無論是政府、政府組織還是企業，在信息不對稱的情況下通常采取兼具成本少、透明度高，又能發揮組織善治最大收益等特征的信息披露制度，從而實現利益相關者獲取組織內部運行與管理的知情權以及監督權。其中，信息披露制度最常用方式是信息與報告公開，如政府實施的“陽光執政”“公開政務”。鑒于國際單項體育聯合會的失靈問題主要集中在財產收入及分配、商業贊助與開發、大型賽事申辦等領域，提高國際單項體育聯合會透明化運作必須遵循國際慣例和善治理念，建立并實施信息披露制度，主動執行信息與報告公開。一方面，通過構建資金控制體制，采取收入支出分開管理機制，成立財政委員會負責預算和年度財務賬目等措施規范公務信息，尤其財務公開制度。另一方面，各國際單項體育聯合會及時更新和公布會員大會的會議議程和備忘錄，委員會成員和高級管理人員的基本資料、聯系方式、薪金以及年度活動、財務、治理、重大賽事報告和常設委員會的相關報告等相關信息。從而，通過實施信息披露制度實現國際單項體育聯合會透明化運作，同時也讓利益相關者以及外界的媒體、公眾更及時、更精準、更均等地獲取相關的信息內容以進行有效監督。

4.2規范行政程序，促進決策民主化遏制權力集中

國際單項體育聯合會在日常運行過程中以執行委員會為代表的執行機構很大程度上缺乏代表民主程序的立法機構。特別是在組織內部主席、秘書長等高層管理者提名、選舉方面存在嚴重的程序不規范問題。對于商業化發展時期的國際非政府組織而言，在組織治理結構和運營管理上借鑒現代公司治理模式，引入董事會治理模式，規范決策和選舉程序以及建立完善的、獨立的監督體系，是組織規避慈善的家長式作風，防止組織志愿失靈的最優策略。進而，國家單項體育聯合會內部管理破除“任人唯親”式的人事任命潛規則，切實貫徹法制理念樹立法治思維，堅持履行程序正義，嚴格遵守規范的行政程序，從而有效預防權力壟斷，根治屢禁不止的治理失靈現象。另外，國際奧委會以及國際單項體育聯合會守拙的“精英自治”理念過度強化以主席、秘書長為代表的“一把手”權威，漸行漸之遺留下獨裁統治、權力壟斷的禍患。進而，國際單項體育聯合會在完善和規范行政程序的基礎上，針對管理者的選聘任用、提名推薦必要實行嚴格的審查、篩選機制，增加道德審查防范道德風險，引入并落實“一把手”主席或秘書長等高管的任期限制，遏制權力壟斷。與此同時，改善和彌補國際單項體育聯合會作為“代理人”先天“契約不完全”的制度缺陷，依托組織自治體系在制度建設上嚴格落實“責任制”，明確各層級管理者職權范圍，做到“依責任而作為，依規則行事”，踐行廉政建設的領導（主席、秘書長）責任制度，通過責任連帶迫使領導（主席、秘書長）加強對組織的管理，從而使組織成為一個能承擔集體責任的有機整體。

4.3重構問責機制，強化國際法規制提升懲治力度與效度

目前，國際社會針對國際非政府組織的問責主要依據國內法，而受限于大部分國際單項體育聯合會所在國瑞士特殊的法制體系，進而依照“強化外界監督倒逼組織重視內部問責”的邏輯，需從以下幾方面重構國際單項體育聯合會的問責機制。其一，國際（地區）條約如《聯合國反腐敗公約》（United Nations Convention against Corruption），歐洲委員會《反腐敗刑法公約》（Criminal Law Convention on Corruption）、《歐洲理事會關于操縱體育比賽的公約》（Council of Europe Convention on the Manipulation of Sports Competitions）等規制文本擴大范圍并適用于國際單項體育聯合會，并憑借自身的“法制”權威和強制力在尊重國際體育自治基礎之上加強國際單項體育聯合會的問責與監督。與此同時，發揮國際奧委會在國際體育領域的領導權威以及國際體育仲裁院、世界反興奮劑機構等監管作用，效仿《世界反興奮劑條例》制定專屬于體育領域具有“國際法”屬性的規制文本，以監測國際單項體育聯合會運行狀況和治理狀態。其二，國際單項體育聯合會作為兼具非營利性、和商業化的“混合組織”必然效仿現代大型跨國公司彌補組織內部問責缺失，重構并不斷完善組織問責制度。一方面，完善紀律、處罰準則以及加大懲罰力度，特別是針對重大違紀違規以及犯罪問題，通過歸屬國司法機構、國際司法組織實施法律制裁。另一方面，增加紀律委員會、審計委員會獨立性，在實現權力分治與制衡的同時強化問責的信度和懲罰的效度。

4.4維護體育誠信，加強道德行為約束機制建設

非政府組織領導者，經常被視為道德高尚的精神領袖，不以一己之私和個人偏好作為慈善領域選擇的唯一而是嚴于律己，順應時勢，不斷調整資源供給以滿足多樣化的慈善需求，從而避免慈善的特殊主義。21世紀國際體育發展面臨著嚴重的誠信危機，其中最為嚴重的體育誠信問題在于國際單項體育聯合會的管理者喪失體育職業道德素養，公然違背體育誠信價值觀，踐踏體育倫理與道德紅線。應堅守和維護體育誠信，加強國際單項體育聯合會內部道德行為約束機制建設，重振國際單項體育聯合會的領導力與號召力。一方面，督促國際單項體育聯合會成立提名委員會，增加提名和被選舉人員的專業素養和道德行為篩選，從源頭上減少道德風險。借鑒公司治理經驗，組建由獨立的、外部專家參與，嚴格按照體育職業遴選標準以及道德倫理標準，通過嚴格審查大大降低國際單項體育聯合會管理者未來投機和不道德行為。另一方面，制定并嚴格實施“利益沖突原則”。“利益沖突原則”主要是對相關決議進行通告和披露，在某些情況下還要進行強制性否決，在國際單項體育聯合會中利益沖突可能發生在諸如賽事申辦、贊助招標、門票銷售等蘊含大量“權、錢”的決策事項上。進而，國際單項體育聯合會應堅持實施“利益沖突原則”發揮道德約束的最大功效，在提供或接收禮品、款待等方面進一步細化、量化和規范流程。同時，在涉及諸如賽事申辦、商業贊助、獎金分配等涉及權力和金錢的敏感地帶，堅決堅守并堅持“利益沖突原則”防止組織內部既得利益者在利益的誘惑下假公濟私發生不道德甚至犯罪行為。

4.5提升代表參與，團結多元化主體共建治理新格局

隨著奧林匹克治理體系不斷完善，國際單項體育聯合會在身陷信譽危機以及多元主體參與共治訴求的強大壓力下，促進國際單項體育聯合會治理體系與治理能力新發展，必將落實貫徹“共享、協同、共治”的全球治理價值理念，采取多項舉措實現多方利益相關者協同參與共治。其一，對內充分認識運動員在國際體育治理體系中核心主體的價值定位，賦予運動員參與重大事項“議事參政”的決策權能。如世錦賽、世界杯等國際體育賽事舉辦地的遴選，廣泛聽取運動員有關訓練環境、參賽體驗的相關建議。同時注重女性運動員在推進國際體育發展的角色和促進作用，賦予更多女性運動員發展機會，積極鼓勵進入國際單項體育聯合會管理層。其二，提升諸如會員國協會、政府和市場主體、私營組織和機構等外部利益相關者的參與性，針對體育發展、性別平等、種族歧視、青少年體育發展、體育犯罪、興奮劑濫用、體育安全等重大議題上廣開言路、集思廣益，維護國際體育核心價值理念，傳達國際單項體育聯合會使命與愿景，共同促進國際體育可持續健康發展。同時，團結更多的國際友人參與指導與監督，廣泛接受國際社會大眾、媒體的輿論批評與指導，積極正視、審查、反省組織治理現狀與格局，不斷修正與完善，從而促進組織邁向更為深刻、更高要求的善治狀態。

5結語

國際體育商業化發展以來，源于非政府組織諸多先天缺陷，國際單項體育聯合會面臨透明度缺失、民主赤字、制衡失效、誠信喪失、團結失衡等治理困境，治理危機愈演愈深。無論是國際足聯還是國際舉重聯合會，并不是第一個爆發丑聞的國際單項體育聯合會，同樣應該也不是最后一個。2020年以來新冠肺炎疫情全球肆虐，國際體育賽事開展遭遇嚴重威脅，國際單項體育聯合會的生存和發展更是面臨巨大挑戰。進而，如何進一步深化善治改革彌補組織缺陷，如何維護組織在國際社會和體育領域的權威以及公信力、號召力，如何協調處理組織獨立性、自治性以及國際社會的外在監督等等一系列事關組織生存發展的重大課題，都需每一個國際單項體育聯合會的精英管理者去認真思考。

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