從審計(jì)視角淺析基層央行預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

■王婷

一、研究背景

1.黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)間軸線。

2003 年，黨的十六屆三中全會(huì)決定建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，我國(guó)開始對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行探索。

2013 年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出要?jiǎng)?chuàng)新績(jī)效考核機(jī)制的理念。2015 年新預(yù)算法首次將預(yù)算績(jī)效管理以法律形式確立，預(yù)算績(jī)效管理框架基本建立。財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》 等系列文件，并開始推進(jìn)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效自評(píng)等工作，逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。

2017 年，黨的十九大報(bào)告中提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”；2018 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，同年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)〉的通知》，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理做出了具體的規(guī)劃部署，細(xì)化了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)內(nèi)容和任務(wù)要求，從頂層設(shè)計(jì)的角度對(duì)預(yù)算績(jī)效的持續(xù)推進(jìn)和組織實(shí)施進(jìn)行了引導(dǎo)和規(guī)范，自此，我國(guó)的預(yù)算管理工作全面鋪開。

2.人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作的發(fā)展?fàn)顩r。

一直以來(lái)，人民銀行在加強(qiáng)預(yù)算管理方面，把提升資金的使用效益作為重要目標(biāo)，轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部相關(guān)文件《會(huì)計(jì)司轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部〈關(guān)于開展2018 年中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控工作的通知〉》，并結(jié)合人民銀行實(shí)際，提出具體要求和實(shí)施細(xì)則，在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型工作規(guī)劃、年度支出規(guī)劃和預(yù)算編制、會(huì)計(jì)年終決算等文件中對(duì)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的工作方向和具體措施進(jìn)一步明確。對(duì)項(xiàng)目支出設(shè)立績(jī)效目標(biāo)和開展績(jī)效自評(píng)，并有選擇性的對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目開展績(jī)效自評(píng)。2019年總行印發(fā)了《中國(guó)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理辦法（試行）》 的通知，2020 年6 月人行南昌中支印發(fā)了《江西省人民銀行預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施細(xì)則（試行）》的通知，在全省范圍內(nèi)，構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。

3.人民銀行預(yù)算績(jī)效管理的審計(jì)探究。

近些年，人民銀行內(nèi)審部門開展了系列績(jī)效審計(jì)探索和實(shí)踐，不斷拓展績(jī)效審計(jì)，將績(jī)效理念融入審計(jì)工作。2019 年《中共中國(guó)人民銀行委員會(huì)深化人民銀行內(nèi)審工作指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀黨［2019］40 號(hào)）提出，要深化預(yù)算績(jī)效審計(jì)，對(duì)績(jī)效管理政策、制度落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，促進(jìn)績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，提升預(yù)算管理效率效果。2020年，在預(yù)算管理審計(jì)方案中提出加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督的要求，要求關(guān)注現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理工作要求落實(shí)情況，揭示預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理，執(zhí)行偏離績(jī)效目標(biāo)，執(zhí)行進(jìn)度不均衡，預(yù)算支出浪費(fèi)，資金長(zhǎng)期閑置，績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未有效應(yīng)用等問(wèn)題，2021年預(yù)算績(jī)效審計(jì)要求，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算資源配置，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署以及人民銀行履職的保障能力，實(shí)現(xiàn)有限資源有效匹配，并在內(nèi)審司組織的各類培訓(xùn)中明確預(yù)算績(jī)效審計(jì)作為常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目，是今后審計(jì)的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

二、實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理的意義

有效的預(yù)算績(jī)效管理，能夠有力夯實(shí)基層央行績(jī)效主體責(zé)任，推動(dòng)履職效能提升，存在以下幾方面優(yōu)勢(shì)。

1.實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有助于提升預(yù)算管理水平。把績(jī)效管理思維融入到預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建有目標(biāo)的預(yù)算編制體系，監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，應(yīng)用預(yù)算的評(píng)價(jià)結(jié)果，能夠有效的幫助全體員工樹立績(jī)效意識(shí)，提高管理效率。另一方面，開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，有效幫基層行找準(zhǔn)預(yù)算方向，解決預(yù)算編制與執(zhí)行不匹配問(wèn)題，促進(jìn)預(yù)算管理工作高效開展。

2.實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有助于提高預(yù)算分配科學(xué)性。對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、資金使用合規(guī)性等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算資金分配的重要參考依據(jù)，能夠提升預(yù)算分配科學(xué)性，使得預(yù)算支出更加規(guī)范有效。

3.實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有助于提高基層行履職能力。將預(yù)算項(xiàng)目從成本、產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益等多方面綜合評(píng)價(jià)，并與下年度預(yù)算資金安排、單位考評(píng)掛鉤，使基層行對(duì)預(yù)算資金的使用方式轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算資金的使用效益，能夠有效提升履職能力。另一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)公開，使得社會(huì)公眾參與到監(jiān)督中，提高公信力，樹立良好的社會(huì)形象。

三、預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

1.全面績(jī)效管理意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。部分單位忽視了績(jī)效管理的重要性，存在重支出輕績(jī)效現(xiàn)象，未充分貫徹執(zhí)行全面績(jī)效管理相關(guān)政策，未形成全員績(jī)效管理的氛圍。如檢查發(fā)現(xiàn)，部分基層行預(yù)算績(jī)效管理工作開展較為緩慢，績(jī)效管理相關(guān)制度不健全，各職能部門之間不能有效的各司其職，協(xié)同配合，存在由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門代替其他部門開展績(jī)效管理工作情況；上級(jí)主管部門未能有效發(fā)揮對(duì)下轄各單位預(yù)算績(jī)效管理工作指導(dǎo)、監(jiān)督作用，編制規(guī)劃時(shí)，替代下級(jí)機(jī)構(gòu)編報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，不能真實(shí)反映出本級(jí)及下級(jí)機(jī)構(gòu)預(yù)算情況。

2.全面績(jī)效管理過(guò)程有待進(jìn)一步完善。目前，各級(jí)行全面預(yù)算管理工作屬于起步階段，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則需要逐步完善。存在：預(yù)算編制與核批數(shù)相差較大。從基層行近幾年的預(yù)算編制數(shù)和預(yù)算核批數(shù)看，很難匹配一致，這和預(yù)算編制的科學(xué)性存在一定的關(guān)系，但是也和人民銀行預(yù)算體制相關(guān)，越到基層，預(yù)算的可分配性越被動(dòng)，使得部分預(yù)算編制流于形式，打擊了預(yù)算編制人員的積極性，影響了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，預(yù)算安排缺乏主動(dòng)性；預(yù)算的執(zhí)行力度不夠。各項(xiàng)目指標(biāo)分配時(shí)缺乏科學(xué)依據(jù)，分配的隨意性較大，而預(yù)算分配缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，容易導(dǎo)致各部門預(yù)算執(zhí)行力度參差不起；預(yù)算績(jī)效管理不全面。目前各基層行只針對(duì)項(xiàng)目支出開展績(jī)效管理工作，與整體績(jī)效管理的目標(biāo)相差較大，未將人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等納入預(yù)算績(jī)效管理中。

3.績(jī)效管理評(píng)估及指標(biāo)設(shè)定有待提高。績(jī)效目標(biāo)管理包涵貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等能夠體現(xiàn)人民銀行主要業(yè)務(wù)及職能特點(diǎn)的項(xiàng)目支出，以自評(píng)為主，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)或者責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致指標(biāo)的科學(xué)性較低，有的行制定的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)不可量化，給后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)帶來(lái)困難；有的行制定的績(jī)效目標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，不利于績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。檢查中發(fā)現(xiàn)，部分單位在做事前績(jī)效評(píng)估時(shí)，對(duì)立項(xiàng)必要性、實(shí)施方案可行性、支出內(nèi)容合理性等方面未能進(jìn)行客觀、公正的績(jī)效評(píng)估，如編制網(wǎng)絡(luò)租賃費(fèi)事前績(jī)效評(píng)估時(shí)，方案中的網(wǎng)絡(luò)線路與實(shí)際不符；部分單位在填報(bào)事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告時(shí)，未剔除掉業(yè)務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列支部分，導(dǎo)致填報(bào)的預(yù)算金額大于實(shí)際執(zhí)行數(shù)；編制電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)時(shí)，部分行未進(jìn)行調(diào)研而直接沿用上年的采購(gòu)數(shù)據(jù)等；部分行在績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定指標(biāo)選取、評(píng)價(jià)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等缺少具體的說(shuō)明以及與基層行工作實(shí)際情況部分脫節(jié)，如有些績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)注重投入資金、完成數(shù)量等數(shù)量指標(biāo)，滿意度等指標(biāo)缺少來(lái)源依據(jù)；部門預(yù)算績(jī)效指標(biāo)未充分考慮各級(jí)行的差異，如安全防衛(wèi)費(fèi)中“押運(yùn)”相關(guān)指標(biāo)，某些單位并沒(méi)有該業(yè)務(wù)；上述各類問(wèn)題直接影響了績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行。

4.全面績(jī)效評(píng)價(jià)在廣度和深度上有欠缺。預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)在年度預(yù)算執(zhí)行終了和項(xiàng)目實(shí)施期結(jié)束后進(jìn)行，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為優(yōu)、良、中和差四檔。檢查中發(fā)現(xiàn)，由于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度的預(yù)算指標(biāo)掛鉤，部分行在做績(jī)效自評(píng)時(shí)，選擇追求“滿分制”，自評(píng)結(jié)果無(wú)法做到客觀準(zhǔn)確、分值合理，如部分項(xiàng)目資金通過(guò)調(diào)賬或串科目使用，但是在項(xiàng)目執(zhí)行數(shù)依然100%，影響了項(xiàng)目績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確性，這些帶有主觀設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)值與實(shí)際的偏差會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用難以體現(xiàn)。

5.全面預(yù)算績(jī)效專業(yè)化水平有待提升。預(yù)算績(jī)效管理工作是一項(xiàng)全行性工作，需要會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門及相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)作配合下完成。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、績(jī)效監(jiān)控、評(píng)價(jià)由相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，工作的要求決定經(jīng)辦人員既要懂業(yè)務(wù)、又要懂財(cái)務(wù)。目前各基層行預(yù)算績(jī)效管理工作由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員兼任，普遍存在人員數(shù)量不足、對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作了解不深、專業(yè)性不強(qiáng)等情況，對(duì)預(yù)算績(jī)效工作開展帶來(lái)了較大難度。

四、完善預(yù)算績(jī)效管理的改進(jìn)建議

1.提升全面績(jī)效管理意識(shí)。一是組織各級(jí)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)文件和會(huì)議精神，提升領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)。二是充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組作用，從預(yù)算編制、執(zhí)行、分析預(yù)測(cè)、績(jī)效管理以及監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)入手，牽頭抓總，強(qiáng)化過(guò)緊日子和預(yù)算績(jī)效管理工作的宣傳政策，上下聯(lián)動(dòng)，凝心聚力，強(qiáng)化會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門與各支行的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，形成分工明確、互相協(xié)調(diào)、責(zé)任清晰的預(yù)算績(jī)效管理鏈條，確保支行及各業(yè)務(wù)部門積極參與到績(jī)效管理中，形成全員預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)。

2.完善全面預(yù)算績(jī)效管理工作。一是積極推動(dòng)全面績(jī)效管理實(shí)施細(xì)則的完善，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)上，不斷實(shí)踐，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施對(duì)象由以預(yù)算為主，向重大政策、重大項(xiàng)目和單位（部門）整體預(yù)算拓展。二是改進(jìn)編制方法，制定和完善公用經(jīng)費(fèi)以及發(fā)行貨幣費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)和方法，減少預(yù)算編制流程、預(yù)算編制方法等主觀性與隨意性，提升預(yù)算的科學(xué)性及有效性。三是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)測(cè)、分析和管理，增加績(jī)效監(jiān)控頻次，明確會(huì)計(jì)部門與業(yè)務(wù)部門的職責(zé)分工，促使業(yè)務(wù)部門主動(dòng)參與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，促進(jìn)預(yù)算指標(biāo)的均衡、合理、合規(guī)使用。四是將預(yù)算績(jī)效與部門預(yù)算掛鉤，把當(dāng)年的部門預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算規(guī)模的重點(diǎn)參考。五是開展績(jī)效考核制度，更加細(xì)致的劃分工作計(jì)劃，讓績(jī)效預(yù)算更快的融入日常管理中。

3.加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效評(píng)估和指標(biāo)設(shè)定科學(xué)性。建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)機(jī)制，要求相關(guān)部門依據(jù)預(yù)算項(xiàng)目背景、資金支出情況綜合分析，確定預(yù)算工作開展的大致方向和內(nèi)容，結(jié)合項(xiàng)目不同的特點(diǎn)創(chuàng)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)現(xiàn)有的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行完善，進(jìn)行定量及定性分析，遵循可比性、科學(xué)性原則，降低評(píng)價(jià)的難度，使得評(píng)價(jià)更加客觀準(zhǔn)確。發(fā)揮群策群力，績(jī)效管理部門與業(yè)務(wù)部門一同分析、交流，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)綜合評(píng)定，以定量化方式確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。

4.提升全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的廣度和深度。一是提高預(yù)算績(jī)效自評(píng)規(guī)范化水平。會(huì)計(jì)部門應(yīng)有效履行自評(píng)情況的審核工作，提高績(jī)效自評(píng)真實(shí)性與客觀性，準(zhǔn)確反映績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)結(jié)果，保證預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)提高預(yù)算資金使用效益的促進(jìn)作用。二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公示制度，加大對(duì)重大績(jī)效責(zé)任問(wèn)責(zé)力度，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)控和執(zhí)行監(jiān)控，確保預(yù)算資金合理利用，均衡開支。

5.強(qiáng)化全面預(yù)算績(jī)效人才培養(yǎng)模式。一是通過(guò)內(nèi)外部培訓(xùn)相結(jié)合的方式提升人員預(yù)算績(jī)效管理的業(yè)務(wù)水平，培訓(xùn)內(nèi)容不僅要講理論，更要注重加大業(yè)務(wù)實(shí)踐的培訓(xùn)力度，并且將預(yù)算績(jī)效理念以及職業(yè)道德等納入培訓(xùn)內(nèi)容，進(jìn)行全方位、立體式的培訓(xùn)。二是加大人才引進(jìn)力度，在每年招錄人員時(shí)，有計(jì)劃有選擇性的引進(jìn)專業(yè)化高素質(zhì)的復(fù)核型人才，為預(yù)算績(jī)效業(yè)務(wù)的開展提供不竭動(dòng)力。

6.加強(qiáng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)。探索建立審計(jì)結(jié)果與預(yù)算安排和預(yù)算績(jī)效管理掛鉤機(jī)制，把審計(jì)結(jié)果作為優(yōu)化年度審計(jì)預(yù)算安排的重要參考，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的與預(yù)算安排相關(guān)的重點(diǎn)問(wèn)題，在編制相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效評(píng)估時(shí)，按照審計(jì)整改要求給予落實(shí)。