校園足球政策基層執行的邏輯辨析與治理策略
——基于江蘇省Z縣及下轄F鎮的實證研究

邱 林，張廷安，浦義俊，宋 冰

（1.蘇州大學體育學院，江蘇蘇州 215000；2.北京體育大學教育學院，北京 100084；3.常熟理工學院體育部，江蘇常熟 215500；4.滁州學院體育學院，安徽滁州 239000）

我國基層政府政策執行難的問題已成為一種行政體制性頑疾，校園足球相關政策執行亦如此。2015年以來，為貫徹《中國足球改革發展總體方案》《關于加快發展青少年校園足球的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），教育部相繼下發《關于加強全國青少年校園足球改革試驗區、試點縣（區）工作的指導意見》等文件，大力推進基層校園足球發展，并取得長足進步。但是，在我國校園足球政策基層執行過程中依然存在基層組織建構缺失、各方主體利益博弈失衡、政策執行異化、形式主義等問題［1-2］，自上而下的政策無法跨越“最后一公里”障礙，政策執行較難達到預期目標。校園足球政策在基層執行中為何會出現“手球大課間”“形式足球課”等問題并逐步走向形式主義“泥潭”？為何會遭遇諸多困擾而難以執行并出現“選擇執行”與“象征執行”現象？這些行為表現產生的深層邏輯是什么，我們又當如何解決？鑒于此，筆者選取江蘇省全國校園足球試點縣Z縣及下轄F鎮為分析對象，通過實地調研獲取一手資料進行個案研究。從“需要、組織、制度”3個維度分析校園足球政策基層執行的復雜行為樣態，提煉政策基層執行的行為邏輯，挖掘行為失范的內在機理與成因，進而探尋校園足球政策基層執行困境的治理策略。

1 研究場域與分析框架

1.1 研究場域：面向基層的校園足球政策執行

場域概念及其理論體系由法國社會學家皮埃爾·布迪厄建立并提出。他認為：場域是位置間一個客觀關系構成的系統，這個位置是經過客觀限定的［3］。本文的研究場域集中于校園足球政策執行的末端位置——基層。根據研究需要，本文所討論的“基層”特指縣及其統轄下的鄉（鎮）、村以及在此范圍的政府機構、社會組織、企（事）單位等。選擇基層主要基于3點理由：①習近平總書記強調，發展振興足球事業關鍵是把路子走對，從娃娃抓起、從基層抓起。《中國足球改革發展總體方案》提出：“加強各項政策落實力度，推進政策有效執行。”作為校園足球政策執行末端領域，政策基層執行效果的好壞將直接影響校園足球事業整體質量，其重要戰略意義不言而喻。②截至2019年底，我國校園足球特色學校為27 059 所，其中縣域之下的特色學校為13 129所，占48.5%，涉及縣域1 448個，占全國總數的84.7%，縣域范圍內60%以上中小學是校園足球特色學校。③我國校園足球政策在基層執行中存在太多頑疾，已成為制約校園足球發展的重要影響因素。其不單影響政策執行效果，更影響校園足球政策執行的現實走向。選擇基層進行研究具有重要現實意義。

筆者以實地調查、深度訪談、問卷調查為主要實證研究方法。借助2018 年6—7 月、2019 年6—8 月的校園足球國家級骨干教師培訓、縣骨干教師培訓、縣長杯比賽等活動，在Z 縣及下轄F 鎮參與當地校園足球活動。對教育與體育系統校園足球相關領導及工作人員進行深度訪談，了解政策執行相關情況；對34所校園足球特色學校進行實地調研，發放問卷，并對學校負責人、教練員進行訪談，了解相關政策在學校的落實情況；借助校園足球競賽活動，對學生及家長進行訪談，了解目標群體對政策的認知程度。Z 縣為全國校園足球試點縣，隸屬于S 市，下轄8 個鎮，擁有校園足球特色學校34所，“滿天星訓練營”學校1所；F鎮為Z縣下轄校園足球重點發展鄉鎮，下轄15個行政村，擁有校園足球特色學校5 所。筆者選擇Z 縣及下轄F 鎮作為個案分析是因為：①在典型中體現普遍。Z 縣雖為全國校園足球試點縣，但其在校園足球發展中依然存在其他縣域政策執行時所遇到的共性問題。它是基層校園足球發展的縮影，從中可提煉出具有普遍性與同質性的基層政策執行問題，進而了解我國校園足球政策基層執行的行為邏輯。②在普遍中體現典型。Z 縣及F 鎮具有較長的校園足球發展歷程，在此過程中經歷了許多縣域校園足球未曾遇到的政策執行困境，從中可總結出一些具有代表性的經驗與教訓，為基層校園足球政策執行提供參考。

1.2 需要·組織·制度：行為邏輯的政策執行分析框架

政策執行分析框架是一些特定因素及其關系的邏輯呈現，內含某種理論路線與邏輯思維，它確定了一系列變量以及變量之間的相互關系［4］7。將“需要、組織、制度”作為校園足球政策基層執行分析框架的結構性要素，主要基于以下2點理由：

（1）理論依據。需要、組織、制度3 項關鍵要素所構成的整合性分析框架可以為描述、解釋、總結校園足球政策執行行為邏輯提供一個具備現實解釋力的分析理路。從本質上講，政策執行是在一定制度環境下多元需求主體參與的組織行為活動過程。在政策執行理論體系中，需要理論、組織理論、制度主義理論都已形成相對成熟的理論學派，有了較多的實證研究成果，并得到廣泛應用［5-7］。需要理論可以幫助我們了解政策執行主體的主觀意識與行為導向；組織理論能夠為我們提供一個探究我國行政體制下政策執行組織工作機制的理論視角；制度主義理論則告訴我們政策執行如何在不斷適應制度環境的條件下形成趨于穩定的現實走向。此外，Pressman與Wildavsky也在《執行：華盛頓的偉大政策期望是如何在奧克蘭失敗的》中提出：“政策目標的實現離不開政策執行主體的內在需要、行之有效的組織體系以及社會制度的激勵與規約。”概言之，以需要、組織、制度為分析視角的研究成果已形成了自成一體的理論解釋邏輯，并成為一種共識性的重要研究理路。

（2）內在聯系。需要、組織、制度是政策執行既有研究框架中的3個核心概念。它們相對獨立地形成了各自具有代表性的研究理路，但又呈現出整合發展的現代趨向，協同建構了剖析校園足球政策執行的關鍵維度。目前，我國校園足球政策執行研究，從需要的頂層利益、組織機構的設置、制度環境的規約等維度切入，已取得一定研究成果。但以丁煌等為代表的國內學者們認為：中國政策執行問題離不開政策執行主體、執行組織、外在環境的影響與制約，任何單一視角的切入都將無法深度把握政策執行背后的行為邏輯［8］。根據系統論對需要、組織、制度之間的互動關系的解釋，政策執行主體會不斷提出需要與支持，而政策執行系統會根據組織運行規則將這些需要轉化為政策輸出，并在組織機構內進行相應的權力分配。為解決執行中的“固有無能”，執行系統會在不斷適應外在制度環境中實現自身的平穩運行［4］37。這就勾勒出了政策執行3 個環節及其相互之間的互動架構，印證了三者之間固有的內在聯系。相應地，將需要、組織、制度三者引入校園足球政策執行研究，也就具備了邏輯上的適用性。

基于上述理由，這一分析框架的運行邏輯在于：校園足球政策基層執行的順利發起要基于政策執行主體的需要滿足，在既定的制度環境下依靠組織力量有計劃地實現政策目標。這也意味著，研究校園足球政策基層執行邏輯，必須合理把握需要滿足、組織執行、制度規引3 個邏輯環節，深入理解基層執行“因何（內生動因）—如何（關鍵因素）—為何（現實軌跡）”的過程。唯有如此，方可從校園足球政策基層執行的實踐案例中汲取、提煉出相應的行為邏輯。

2 “需要·組織·制度”框架下校園足球政策基層執行的邏輯辨析

2.1 需要：推進校園足球政策基層執行的內生動因

需要是政策執行主體一切行為的基本動力，政策執行組織與個體的需要決定了政策執行主體的行為目標與價值取向［9］。校園足球政策基層執行涉及政府官員、學校、教師等主體，各主體以各自特定的需要程度影響政策執行進程。

2.1.1 “政績最優”是政府官員的需要

2001年以來，國家施行“以縣為主”的義務教育管理體制，縣域以下校園足球政策執行主要依托于縣級教育部門，體育部門協助。作為我國行政體制權力配置的末端環節，縣域政府官員的職位是各項權力資源配置的基礎。在基層政府機構中，政績是決定職位晉升的核心指標之一［10］。因此，基層官員在政策執行中的內生邏輯為：“政績最優”成為基層政策執行主體的需要。這種“政績最優”分為2 種情況：①政策剛性執行，取得優異效果，獲取政績；②政策彈性執行，“控制執行成本”，通過政策選擇執行凸顯政績。受客觀條件制約與主觀意愿影響，第2 種情況較為普遍。2015年Z 縣校園足球工作領導小組辦公室成立，由縣教育局與文體廣電和旅游局抽調3 名兼職人員組成，承擔全縣8 個鄉鎮34 所校園足球特色學校的工作任務。在縣域教育系統中，校園足球政策相較其他剛性教育政策而言并未受到足夠重視。在人力緊缺的情況下，3 名工作人員在本部門工作任務完成之余，會選擇將主要精力投入向上級匯報的文案材料、數據統計以及競賽、培訓等活動的開閉幕式工作中，這使他們缺乏足夠精力關注校園足球各項政策在學校內部的落實情況。

Z縣校足辦常務副主任講：“縣教育系統體育工作人員編制少，每個人在本單位的工作任務是第一位的。我們的校園足球工作開展得也很順利，在去年的年終匯報材料中，特色學校、參與人數都有增長，市里很滿意。”Z縣校足辦工作人員講：“學校里的事情他們自己負責。我們的主要工作是把每年幾個大型的校園足球活動搞好，匯報材料寫好。”

這種“受限于客觀條件”但“過分追求主觀需要”的政績最優邏輯，極易將校園足球政策執行裹挾進形式主義“泥潭”，出現重“痕”不重“績”，留“績”不留“心”的政策選擇執行問題。政策執行重心也將轉移至足球操、百校聯賽等“面子工程”，以求在短期內實現量化數據的激增，形成向上級匯報的數據材料，從而凸顯政績。

2.1.2 “不出事”是特色學校的需要

校園足球特色學校是政策執行的關鍵主體，上承政府機構等政策制定與執行主體，下接教師、學生、家長等核心目標群體。政策在學校內部的落實情況直接決定校園足球的發展形態與成效。但自2015 年校園足球特色學校遴選工作開始，部分地市就出現“功利化一哄而上，審核過程并不嚴密”的問題，后期申報更是出現盲目追求數量指標的情況［11］。縣域之下的基層條件較為薄弱，特色學校普遍存在發展條件不成熟的專業短板。加之對傳統智育的強化，政策執行就出現了看似有理實則似是而非的發展邏輯。對Z 縣34所特色學校實地調研、問卷調查以及主要負責人訪談得知：縣域之下多數校園足球特色學校遵循一種“不出事”的行為邏輯。

“不出事”的行為邏輯形成原因為3點：①在“穩定壓倒一切”的背景下，“大事化小，小事化無”是學校解決事故的權宜之策。足球是急性創傷發生率較高的運動項目，實證研究結果顯示：由于學生自我保護能力差等，校園足球傷害問題呈現普遍化趨勢［12］。2017年11 月，F 鎮校園足球特色學校參加比賽，王某在比賽對抗中腹部受到嚴重撞擊，醫院確診為脾臟破裂。王某家長來校追責并索要20 萬元賠償，否則上告法院。經協商，學校賠款16.7 萬元。該校副校長表示：“如不妥協，家長一定‘大鬧’，必然給學校帶來巨大負面影響，學校聲譽很難挽回，只有盡快處理，才能將影響降至最低。”②我國校園足球運動傷害保障機制不健全，學校承擔責任大，需“規避風險”。對63 個校園足球傷害案例進行研究［13］發現：其中62個以學校為被告，79%的案例判決學校為過錯主要責任方，只有18個案件（29%）通過保險轉移賠償風險，其余全部由學校承擔。2015—2019 年，在Z 縣校足辦記錄在案的9起校園足球傷害事故中，7 起事故為學校過錯所致。因此，在學校過錯多發、保險分擔失衡、司法加重學校責任的背景下，“不出事”的邏輯就自然生成。③師資條件差難以創造優異成績，存在“不求有功，但求無過”心理。縣域特色學校與城區學校相比，最突出的專業短板在于師資匱乏。在Z 縣34 所校園足球特色學校中專職體育教師僅有126 人，具備足球專業背景的有13人（均為高校足球專業畢業生），其中持D級以上證書的有4 人。足球專業教師占10.3%，平均每校0.4人。9所學校由其他科目教師從事足球訓練工作。F 鎮某學校副校長說：“學校教師編制少，體育更少。學校足球訓練由三年級數學教師帶的。這種條件也難出成績，不出事就行。”

以上情況似乎形成一種悖論：國家政策要求“校園足球要‘教會、勤練、常賽’”，但作為政策執行主體的學校出現“校長怕風險，教師能力弱”的基層現狀，致使政策內容無法得到充分落實。因此，“不出事”邏輯成為縣域之下校園足球特色學校政策執行困境形成的重要原因。

2.1.3 “實效政策”是足球教師的需要

足球教師是校園足球政策執行主體，也是目標群體。《實施意見》提出“加大足球課學時比重，每周至少1 節足球課，提高教學質量”等深化足球教學改革措施，這些政策內容的落實需要足球教師的全力執行。但我國學校體育教師中，足球專業教師較為匱乏，對44 所布局城市特色學校的調研發現：平均每市約99.7個足球教師，足球專業教師占體育教師總人數的6.4%［14］。2017 年，教育部校園足球調研組對全國14 728 所特色學校進行網絡調查統計發現：足球教師為51 056 人，具備足球專業背景的為13 661 人，僅占足球教師的26.8%，每校不足1 人；被調查學校平均足球師生比為1∶243.3，城鄉足球師生比分別為1∶20 和1∶800；將足球競賽成績計入教師職稱晉升標準的學校為3 257 個，僅占22%。此外，筆者對100 名赴法中學足球教師進行調查發現：66%的足球教師從事課余訓練未得到任何補貼，47%認為日常工作量過大。有限的足球教師承擔著繁重的足球教學訓練任務，但政策對足球教師的利益需求并未得到真正重視。雖提出“建立教師從事足球教學的激勵機制，落實體育教師待遇”，但仍只關注如何“強化師資培訓，完善教學能力”，忽視了“工作業績納入職稱評比和課余訓練納入教學課時量”［15］這種核心利益訴求。

校園足球特色學校應具有獨特辦學風格，將足球融入辦學理念和指導思想，在“特”上下功夫，在教學、訓練，特別是解決足球教師問題方面體現“特”［16］。Z縣教育局為更好推進中小學足球教師隊伍現代化建設，充分考慮音體美教師教學實際，結合校園足球特色學校師資實際情況，在編制數量與結構比例方面提出“特色學校體育教師職稱評定在細則標準中要有適度傾斜”。2018年，F鎮某特色學校1名足球教師平均每周承擔18～20 節體育課和3 次足球課余訓練（不算作課時），每學期補助500 元，足球競賽一等獎可計入職稱評比分數；2019 年該校根據Z 縣教育局文件精神，對教師職稱評定細則進行修訂，制定了體育課余訓練工作量納入績效工資、競賽三等獎以上榮譽均有分數等條款，將特色學校作為培養優秀足球教師的主陣地。這種對足球教師利益需要的滿足，就是“建立教師從事足球教學的激勵機制”的具體體現。

2.2 組織：影響校園足球政策基層執行的關鍵因素

從組織理論的角度研究政策執行問題是學界普遍關注的焦點。近年來，政策學者逐漸認識到，縣域之下政策執行效果主要取決于組織體系［17］。縣、鄉（鎮）級政府作為政策執行的最重要基層行政單位，其本質還是一個組織，而政策執行就是一種組織行為。組織體系是否健全、合理，部門權責是否明晰，協作機制是否順暢，都會影響政策執行效率。2015年教育部聯合6 部委成立全國青少年校園足球工作領導小組，各地方政府也相應成立領導機構（圖1）。頂層設計的組織結構與權責劃分較為合理，各部委在國務院足球改革發展部際聯席會議制度下逐漸形成通力合作、運行順暢的工作機制。但在基層領域，部門間依然缺乏定期會商機制，存在權責劃分不明晰、不具體，協同推進動力不足等組織問題。

2.2.1 組織機構不健全，未能形成穩定順暢的協作機制

圖1 我國校園足球政策執行組織機構Figure 1 The organization chart of campus football policy implementation in China

校園足球政策執行需要教育、體育、財政等多部門的橫向協同，任何職能部門的缺失都可能造成政策執行梗阻。目前，校園足球省級組織機構往下通道初步建立，但僅到地市一級，縣（區）級多數未健全，政策傳達效力逐級衰減且專業性不強［18］，呈“倒金字塔”結構（圖1）。根據歸口管理原則，校園足球政策執行主要涉及教育與體育部門。對于發改、財政、新聞廣電等部門而言，此項工作并非剛性任務，也難以體現政績，且需要消耗部門資源并承擔一定責任與風險，付出多，收益小。在基層政策資源緊缺與監督考核機制缺失的情況下，為回應上級政府的政策要求，此類部門多會采用“象征性執行”予以敷衍。Z縣校足辦由教育局與廣電文體旅局2 家部門組成，其他部門并未真正參與。鄉鎮一級更是沒有相應組織機構，由副鎮長或中心校校長負責日常工作，許多政策內容無法正常落實。就場地建設而言，Z 縣34 所特色學校擁有足球場地48塊，26塊人造草皮球場中使用年限8年以上的有15 塊，達57%，天然草皮球場22 塊，多數維護不到位。從整體而言，場地數量尚可，但質量欠佳。2016年國家發改委下發《全國足球場地設施建設規劃（2016—2020年）》提出：全國修繕改造校園足球場地4萬塊，改建新建2 萬塊，對農村簡易足球場地進行改造。由于Z 縣校足辦缺少縣發改局、財政局、住建局等相關部門在項目招標、體育場地修建專項經費下撥、用地性質測量與建設標準等方面的實際參與，難以形成部門間會商協作機制，該項政策并未有效執行。2016 年以來，全縣修繕校園足球場地僅3 塊，其中1塊場地費用由學校自行承擔。

2.2.2 組織結構不合理，權力配置與信息反饋存在弊端

我國政權組織結構基本分為橫向的部門“條塊分割”網絡狀結構和縱向的中央、省、市、縣、鄉“從上往下”科層制系統性結構［19］。在橫向上，組織結構形式的真正實質在于權力配置［20］。從基層政府部門間事權與財權的關系看，我國校園足球政策基層執行主要依托教育與體育部門完成。但由于缺乏明確的制度性安排，體育部門未獲得足夠的決定權與話語權，在足球專業領域的技術優勢難以充分發揮，造成“教育部門全面主導，體育部門形式協助”。Z縣教育局控制校園足球專項資金，負責政策信息輸出以及足球專業領域的教學、訓練、競賽、培訓等活動的所有決定權，且不愿意“讓渡”任何相關事務的權力。體育部門在校園足球政策執行中的自身職能定位逐漸模糊。在縱向上，行政組織“職責同構”加重信息反饋失真與信息不對稱。我國縣域之下校園足球政策內容落實仍側重以強制為主的管制類政策工具，依托行政力量層層推進。在上級目標責任約束下，下級只能想方設法完成任務。2015 年Z 縣申報獲批全國校園足球特色學校11所，整體質量有所保障。后期為完成S 市的申報指標和年度考核任務，許多學校被“強行申報”，申報材料存在失真；2016 年S 市財政向Z 縣劃撥校園足球專項經費120萬元，并形成1∶1配套。然而，2017年市級財政下撥經費縮減至60 萬元，Z 縣配套比例也自行下調。在整體經費縮減的情況下，為完成上級任務，Z 縣及F 鎮充分行使自由裁量權，壓縮經費開支，出現“政策替代執行”，例如將主客場賽制調整為集中賽會制等。特色學校專項扶持經費由每校6萬元降至2萬元，許多學校參與積極性明顯降低。然而，這些情況在2017年向S市匯報的材料中并未體現。

2.3 制度：規引校園足球政策基層執行的現實軌跡

制度是對政策執行邏輯具有決定性影響的規則體系。一方面，政策執行在制度環境裹挾中進行，制度會影響政策的執行方式；另一方面，政策依附制度而執行，制度為政策執行提供人力、物力、財力等政策資源。政策執行過程始終受2 個制度維度規約：①行政體制下政治、經濟等正式制度的剛性控制；②以親緣、地緣等傳統文化為基礎的非正式制度的柔性內化。校園足球政策基層執行就是在這種復雜的“制度網”中運行并催生出不同的行為邏輯。

2.3.1 基層制度環境下的“共謀”

我國校園足球政策執行的理想設計圖景是在壓力型科層制下，上級政府通過運動式管理與數量化評價將政策任務逐級下放至基層，借助行政指令達到“上令下行”。但在基層實際工作中，由于監管與問責制度的不健全，存在一種“合理而不合規”的現象：在完成上級政策指令過程中，基層上下級之間出現“共謀”行為來應付政策落實與考核檢查，導致政策執行偏離初衷。例如：特色學校申報材料失真，依然獲批資格；特色學校缺課少課，隱瞞不報。2018 年Z 縣29所校園足球特色學校小學足球課開課率為79%。初中每周上1節足球課的學校不足60%；能夠滿足“每個班級參與比賽場次每年不少于10 場”的學校占72%，這與《全國青少年校園足球特色學校基本標準（試行）》存在一定差距。這些情況Z 縣校足辦并非不知情，Z縣校足辦工作人員講：“學校有學校的難處，也不好逼得太緊。總不能如實報上去，取消特色學校資格，這對我們也不好。有時候市里來檢查，我們還要幫著遮掩。”這里需要強調：“共謀”是基層政府所處制度環境的產物，在很多情況下是政策基層執行的一種“無奈表現”。

縣域之下校園足球政策的落實在很大程度上由人力、物力、財力等政策資源配給程度決定，但由于基層校園足球制度的不完善，上級部門并未做到權隨責走、費隨事轉。正如上文所述，S市向Z縣下撥專項經費逐年遞減，2017 年后主要由Z 縣財政自行解決。在經費短缺的情況下，校園足球特色學校面臨經費申請難、報銷難的困境，在校內校際比賽、教師外出培訓、場地器材購置維修等方面出現“缺辦少辦”情況。此外，受地緣傳統文化等非正式制度環境影響，在我國縣域之下的行政體系范疇內存在錯綜復雜的人際關系。校園足球政策執行作為鑲嵌在這種文化傳統中的人際行為，難免受到人情取向的鄉土邏輯與農村文化“捆綁”，成為“共謀”滋生的“溫床”。2019年Z 縣校足辦對全縣校園足球特色學校進行年終績效考核并將考核結果作為評定學校等級的1項重要指標。筆者作為考核人員參與其中，發現：考核過程摻雜了較為嚴重的“人情成分”，80%的學校被評為一等并上報市校足辦，這與實際考核結果不相一致。

2.3.2 權力集中制度下的“顯績”

從我國基層權力運行制度看，主要領導在政策資源調配、執行權力分配等方面擁有無可爭議的決策權［21］。因此，主要領導對待校園足球的認知與態度直接影響校園足球政策執行成效。調研發現：縣域黨政主要領導是否重視校園足球直接影響政府相關部門對待校園足球的行為策略；部門主要領導對校園足球的態度決定校園足球政策在系統內及部門間的執行方式；學校主要領導對校園足球的認知決定校園足球政策在校內的實踐形態。主要領導對待校園足球的態度則主要取決于政績考核體制與對校園足球價值、功能的認知。2015 年校園足球被提升至國家戰略高度，許多縣域主要領導認真落實并形成獨具地域特色的發展經驗，但部分縣域主要領導將其視為中央政策落實地方的一種“顯績”，功利主義跡象明顯，存在“重申報、輕建設”的問題。例如，2018年教育部對校園足球特色學校復核，取消8 所特色學校資格，責令29 所學校限期整改，其中26所為縣域特色學校。新華社撰文表示：在河北唐縣、貴州玉屏縣等地普遍存在“重創建、輕建設”問題，導致足球課和班級聯賽難以保證而被取消［22］。此外，一些部門、學校主要領導對校園足球的認知存在偏差，追求“短、平、快”的“面子工程”，致使基層學校出現“面子足球”“政績足球”的形象工程。例如，某地大力推廣的足球舞、手持足球操等。上述行為邏輯的出現，一方面是因為主要領導對校園足球政策目標存在認知缺陷，另一方面是因為缺乏校園足球政策執行的基層制度保障，未建立相應的監督與問責制度。政策監督與問責是政策有效執行的重要環節，校園足球政策基層執行異化現象的存在就是缺失常態化監督與剛性責任追究制度的體現。

3 校園足球政策基層執行的治理策略

公共政策執行是一個系統、完整的體系，是承擔公共政策執行任務的機構與人員所形成的組織體系以及規范公共政策執行活動的各種制度的總稱［23］。推進校園足球政策基層執行體系不斷完善必須站在戰略全局高度，從組織體系、基層制度等角度系統地加以考量，這也與在“需要、組織、制度”框架下校園足球政策基層執行失范內在機理與成因的分析理路相契合。鑒于此，可將以下3 個方面作為治理策略的著力點與突破口。

3.1 完善校園足球政策頂層設計，從戰略全局高度統籌基層執行體系建設

3.1.1 調整協同治理關系，實現頂層與基層合作共治

在我國政治體系運行的體制慣性影響下，校園足球政策執行主要采用“自上而下”或“自下而上”2種模式。基層實踐表明，校園足球政策基層執行的實踐創新已形成了一些具有試點推進價值的改革策略，但單一路徑下的基層創新是不夠的。自下而上的改革缺乏整體性與系統性，甚至會加劇一系列深層次的結構性問題，且受上層的種種制約而無法復制推廣，因此，作為一項系統性工程，必須進行宏觀的戰略頂層設計。現行的自上而下的頂層制度設計并未與基層實際需要和技術情境相契合。雖在學校布點、競賽組織、教練員培訓等政策落實方面聲勢斐然，但實效有限［2］，且對基層實際情況缺乏識別與回應，并未太多顧及基層差異與困難，頂層設計與基層執行之間尚未形成有效協同。因此，在系統的設計中，頂層與基層協同治理關系的調整應致力于對長遠性、現實性、適行性、差異性4 個方面的整體反思，平衡頂層決策與基層策略的沖突，構建合作共治的協同關系。筆者認為具體可從以下3 個深層關系上著力謀劃：（1）處理好頂層設計理念與基層現實情境的關系。校園足球頂層設計要綜合考慮政策與基層的契合程度、執行資源的稀缺程度、執行主體的特殊需要等要素。需建立以省級校足辦為樞紐的長效分層信息反饋渠道，及時掌握政策基層執行情境信息，使頂層不再是封閉性的制定主體，基層不再是機械性的執行主體。政策理念能夠得到基層執行主體的廣泛認同，兩者之間形成良性互動。（2）處理好頂層政策制定長遠性與基層執行能力適行性的關系。關于校園足球我國雖提出“八大體系”“七個抓手”等戰略布局，但未切實考慮基層執行主體“能力”與“執行力”問題，從而造成“政策壓力—執行能力”的失衡情境。我們需要在頂層政策制定中從健全基層執行組織體系、調整基層執行主體權力結構兩方面入手，全面提升基層執行主體的適行能力。

（3）處理好頂層政策制定統一性與基層政策執行差異性的關系。頂層政策制定注重政策內容的統一性，難以考慮所有地區的差異，這就造成政策內容與基層實際情況不能完全符合，甚至帶有微觀層次上的不合理性。這需要將因地制宜與自由裁量有機結合，為基層“合理變通”預留一定權力空間，即：校園足球基層執行主體可根據地區現實情境與實際需要調整不同政策方案的實現形式，并根據頂層政策精神制定符合地方實際的可操作政策措施；在不曲解政策目標的前提下，以局部性政策的合理變通實現全局性政策的有效執行。

3.1.2 推進治理重心下移，構建基層多元治理格局

在“治理重心下移”研究中最核心的概念是“資源”［24］。黨的十九屆三中全會明確指出：社會治理的重心在基層，要推動治理重心下移，盡可能把資源、服務放到基層。學界也普遍認為：資源尤其是政策資源是激發政策執行動力的重要變量［25］，而基層政策資源的匱乏已成為校園足球基層政策執行乏力的痛點。此外，治理中心下移不單是政策資源下沉，更需要提升基層執行的結構性功能，即發揮社會組織與市場機構的治理效能，實現政府部門、社會組織、市場機構的良性互動。因此，如何推進治理重心下移、構建基層多元治理格局已成為校園足球基層政策執行體系建設的重點領域與關鍵環節。

（1）推動政策資源下沉，激發基層執行活力。政策資源下沉有賴于政府的政策驅動，這需要在頂層設計中構建校園足球政策資源下沉機制，疏通下沉路徑。①以政策為依據，讓資源“下得動”。校園足球頂層政策制定應充分考慮基層執行資源短缺問題，在基層校足辦編制、特色學校足球教師招募方式、財政經費預算等方面進行專項政策研制，提出年度考核的量化指標作為基層部門任務達標的“規定動作”。②以需求為導向，讓資源“下得對”。要抓住財力這個關鍵，調整省市級校園足球專項經費預算，適度提升縣域校園足球經費下撥比例，并通過“基層專項基金”的形式彌補資金不足；要抓住專業人才這個重點，調整縣域特色學校體育教師專業結構，調劑適量事業編制用于配備足球教師，適當放寬學歷要求等招聘條件，并給予優厚的薪資待遇。③以試點縣為范例，讓資源“下得快”。以試點縣為政策設計突破口，發揮“特事特辦，先試先行”引領功能，疏通上級職能部門與基層校足辦的權責關系，將縣域校園足球專項經費預決算制度改革、試點縣域創建指標布局方式調整、教學訓練競賽體系構建等所需政策資源進行集中清整，由教育部牽頭研制縣域之下各專項領域政策資源下沉的實施細則。（2）引導基層社會組織與市場機構介入，構建多元主體合作共治模式。“十四五”期間社會發展6 大新目標明確提出“社會治理特別是基層治理水平明顯提升”，而基層治理主體構建則離不開政府部門、社會組織、市場機構的多元共治。誠然，我國基層校園足球發展對政府的體制性依賴依然是未來很長一段時間內難以克服的治理困局，但從長遠發展看，基層校園足球必將由“管理”轉為“治理”，在社會組織與市場機構的充分介入下，實現多元主體的合作共治。①市場機構可以引入社會資本，分擔基層校園足球專項資金壓力，彌補政府行為邏輯下資源利用的體制束縛。一方面，加大基層政策引導力度，為資本進入校園足球領域消除障礙。《實施意見》已明確提出“財政資金和社會資本多元投入，建立政府支持、市場參與、多方籌措的經費投入機制”，但基層政府部門缺乏相應的準入政策與引導措施。另一方面，激發市場活力，探索多種形式的公私合作機制。基層政府可利用實質權威為足球青訓等市場機構提供良好發展環境，市場機構則利用其優質專業資源提升校園足球服務質量。例如，鼓勵青訓機構師資進校園，以第三方購買服務方式提供賽事服務等。②體育社會組織的技術人才與專業資質可解決校園足球政策基層執行人力資源不足與專業認知不對稱的問題。一方面，重新定位體育組織的角色與功能。充分發揮足球行業協會的專業技術優勢，明確定位其在校園足球專業技術領域中的領航角色，彌補政策目標實現形式的認知缺陷。另一方面，加大體育組織的培育力度，提升承接公共服務能力。以校園足球師資培訓、競賽組織等項目為載體，以減免稅收、小額貸款等政策扶持為手段，推動體育組織內部治理結構的不斷完善。

3.2 推動校園足球基層組織體系改革，重塑部門間權力協作秩序

3.2.1 以“權威”與“激勵”為導向，健全基層組織機構

我國校園足球政策執行主要通過“校園足球工作領導小組”運行機制開展工作。從本質上講，這種運行機制是根據部門職能進行的組織體系再設計，用地方政府的“實質權威”代替職能部門的“正式權威”，完成部門間在政策執行中的合作共治。但在基層中發改、財政等相關部門的工作績效沒有相應的考核指標，工作成效難以準確識別與評估，無法形成顯性政績，部門參與動力不足，合作程度處于“渙散”狀態。因此，從組織激勵視角看，如何在“領導小組”機制下激勵相關部門進行實質性參與是健全校園足球基層政策執行組織體系的關鍵舉措。

（1）建立“實質權威”的強激勵機制，實現“部門捆綁”。發揮我國行政首長負責制的制度優勢，縣域校足辦應由縣域黨政主要領導兼任領導小組組長，各部門及鄉鎮主要領導兼任組員，借助主要領導的實質權威，通過視察、批示等形式加強對相關部門的監督，形成高強度的行政激勵。縣域黨政主要領導具有足夠的權威，可以激發相關部門重新調配部門資源參與校園足球，從而更好地發揮實質權威在基層政策執行的核心作用，推動協同部門的實質參與，將相關部門間渙散組織狀態下的“象征性協助”關系轉變為榮辱與共的“政績共同體”關系。

（2）建立部門考核機制，實施“選擇性激勵”。由縣政府頒布的《關于XX 縣加快發展校園足球的實施意見》明確“校園足球工作納入地區社會經濟發展規劃和部門績效考核體系”，作為主管官員晉升的影響因素。根據各部門在校園足球發展中的職能定位，對相關部門的工作業績進行準確識別與評估，制定有效激勵的獎懲措施，做到“賞罰分明”。研制考核指標體系，構建針對不同主體的評價標準。將短期評價與長期評價、隱績考核與顯績考核相結合，突出相關部門政策執行的重點目標和關鍵領域，借助考核壓力下的行政任務指令推動基層部門高效協作。

3.2.2 以“賦權”與“會商”為工具，調整基層組織結構

校園足球基層組織結構的不合理主要體現在權力配置方面［26］。目前，體育部門在校園足球政策基層執行中的“權”與“責”沒有明確界定，只在《實施意見》中提出“教育部門履行主管責任，體育部門發揮人才和資源優勢，加強技術指導、行業支持和相關服務”。這種概括性的指導意見沒有對體育部門進行明確“賦權”，且兩者之間一直存在職能重疊與權限模糊問題，政策執行中的沖突和競爭時有發生。因此，目前亟待解決如何使體育部門職能優勢得到充分發揮的問題，并與教育部門形成有效協作。

（1）依能賦權，合理分工。通過政策法規等形式，明確各部門的職責分工。重視權力配置的權能與效率，進行權力結構調整，“將權力配置給在該領域具備專業資源、最適合履行此項職能的部門”，利用部門專業優勢推進政策目標實現。一方面，縣政府應根據《教育部等6 部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》及上級文件，在本地校園足球政策中明確劃分教育與體育部門的權責，將權力配置具體化、可操作化。進一步細化部門責任內容，制定詳細的任務清單，克服以往因權責重疊而出現的矛盾。例如，參與體育系統競賽的學生不可以參與校園足球比賽，參加體育系統教練員培訓不被學校認定為繼續教育培訓等。另一方面，將涉及足球專業技術程度較深的課余訓練、師資培訓、校級競賽、人才選拔等權力讓渡于體育部門，通過權力杠桿激發體育部門專業優勢。

（2）定期會商，有效協作。定期會商可以有效降低校園足球政策執行中跨部門合作的部門利益沖突，加強信息共享，統一協調政策資源。在頂層設計層面，教育部已與中國足協建立了季度溝通例會制度下的定期會商機制，并形成多部門有效協作格局。但在基層地區，由于組織結構不完善，這種定期會商機制尚未形成。在發改、財政等部門尚未充分介入的客觀現實下，可優先建立教育與體育2 部門間雙向互動的定期會商機制，在逐步完善制度條件下，形成多部門間的定期會商。需要強調的是，基層校園足球會商應由縣政府辦發起，可降低橫向部門間的協調壓力，為制度化推行提供權威保障。

3.3 推進校園足球基層制度創新，對執行異化進行剛性約束

3.3.1 規范基層監督制度，約束政策執行失范行為

監督是提升政策內容落實質量的關鍵舉措。由于我國基層地區校園足球制度建設不完善，所以需要重點考慮基層監督的現實性與有效性。在現有條件下可通過以下途徑建立可操作的制度化基層監督機制：①提升監督意識，強化監督在校園足球政策執行中的重要作用。2015 年至今，中央改革辦2 次對校園足球進行督察，在充分肯定成績的同時提出：地方不同程度地存在“重規劃、輕督察”現象，“招數不硬、措施不實”問題依然突出。為強化制度建設，國家出臺《教育部等6 部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》等40 余項政策，但尚未出臺針對校園足球監督機制的專項制度文件。鑒于校園足球監督機制已成為政府及學界關注的重難點問題，建議教育部出臺《關于完善青少年校園足球監督機制的實施意見》，從專項制度建設層面強化基層監督意識。②拓展監督主體，完善監督方式，在以往“本體監督”基礎上，輔以“第三方權威、媒體輿論”等外部監督，構建多元共監機制。當前校園足球基層監督無法切實落地，與基層監督主體與方式單一存在密切關聯。應在全國校足辦統籌下，成立第三方性質的“專家監督組”，由地方校足辦工作人員、高校專家、中小學足球教師、足球媒體人等專業性較強的人員組成，以縣、區為單位派遣監督組成員，根據地方校足辦任務清單進行備案監督，對校園足球特色學校進行不定期巡查。這樣可以防止以往屬地管理原則下監督主體與對象之間產生上下級“共謀”使監督流于形式的問題，從制度設計上保證監督工作的獨立性與客觀性。③加強對地方與基層校足辦的監督管理，重點關注扶持資金等政策資源的設立、分配、使用情況。杜絕出現“許多經費沒有分配到學校，學校享受不到政策紅利”的情況，真正做到權隨責走、費隨事轉。

3.3.2 推動追責與容錯合力并舉，完善政策執行外部激勵

目前，我國校園足球領域缺乏剛性責任追究制度，政策執行主體存在不同程度的責任意識缺失，致使基層地區“共謀”“走過場”等失范現象反復發生。自校園足球活動開展至今，地方上的形式主義、功利主義行為并非少數。即使出現了校園足球特色學校“摘牌”等重大問題，也從未有任何部門或個人受到責任追究。只有建立剛性約束的責任追究制度，才能警醒執行主體責任意識，促使政策執行、落到實處。①拓展問責主體，完善同體追責，提升責任追究的權威性與公正性。從筆者所了解的校園足球基層問責案例中，多數只詢問過錯，不追究責任，體現“避重就輕”的行為邏輯。基層問責主體多為縣教育局，其與特色學校之間存在著復雜的共生關系。如果特色學校被嚴重追責，地方教育部門會有連帶責任。這種“同體問責”造成問責主體選擇息事寧人，導致追責形式化。因此，責任追究制度的構建，重點在于拓展問責主體，強化省級校足辦對縣校足辦及學校的監管與追責，堅決做到“真問真責”。同時，發揮新聞媒體、網絡輿論監督的傳播實效，借助社會對校園足球的高關注度，形成同體問責與異體問責有機結合，杜絕“只問不責、內部消化”現象。②明確問責對象，做到追責有依。其路徑是依據權責匹配原則，將政策執行各部門的權力清單與責任清單緊密結合，制定責任邊界清晰的認定標準。例如，校園足球特色學校申報材料審核問題歸責于校足辦，校園足球特色學校掛牌后在師資配備、足球課程開設等方面問題歸責于特色學校等，真正實現從無依據的主觀認定到有明確責任認定標準的客觀歸責。

此外，校園足球政策頂層壓力的層層加碼與基層執行主體能力薄弱之間的矛盾難以在短期內完全解決，更不可能簡單通過追責的方式“畢其功于一役”，否則會產生更為嚴重的“共謀”“顯績”等執行異化問題。因此，除完善追責制度外，還需考慮在基層政策執行系統內建立可操作的減壓系統，使“追責”與“容錯”有機結合。①建立執行共識。頂層政策壓力與基層執行能力失衡的背后是決策的全局合理性與執行的情境操作性之間的矛盾。校園足球頂層政策制定重點關注“校園足球全方位的發展圖景”，但難以顧及政策內容落實中的基層執行問題，而基層執行主體更加關心自身執行能力基礎上的可操作性問題。因此，在校園足球頂層政策制定過程中，應充分考慮基層執行主體的現實情境，聽取基層執行主體意見，建立正向的信息傳遞與反饋機制，使校園足球政策制定主體與基層執行主體間形成相互依存的“共識關系”。②構建政策執行的容錯機制。近年來，健全容錯機制已成為基層治理體系構建的一項重要內容。在校園足球政策基層執行過程中，需要將先行先試的失誤與明知故犯的違規、無明確限定的探索性過失與明令禁止的主觀錯誤進行區分，從制度的角度明確執行異化的錯誤邊界。在強調責任過失的同時，為校園足球基層政策執行的合理變通提供彈性空間，進而將“無序共謀”轉為制度化的“合理變通”。

4 結束語

我國校園足球政策基層執行過程充滿著復雜性和不確定性，只有充分認識基層行為邏輯的表現形式與根本成因，才能挖掘出校園足球行為失范的內在機理，提出精準的治理策略。筆者將校園足球政策基層執行阻滯成因聚焦于其背后的多重行為邏輯，借助“需要、組織、制度”三維分析框架，對江蘇省Z 縣及下轄F 鎮進行個案分析，以具有普遍性的案例深度剖析校園足球政策基層執行中的行為脈絡。不可否認，在黨中央高度重視校園足球改革的當下，政策基層執行問題已成為校園足球發展與改革的難題。如何從戰略全局高度統籌基層執行體系建設，推動校園足球基層組織體系改革，推進基層制度建設與創新，都將是未來校園足球攻堅的重點方向。簡言之，沒有基層校園足球的高質量發展，就不可能實現校園足球水平的全面提升。