深化完善科研院所分類改革加快打造國家戰略科技力量

◎ 全國政協委員、農業農村部副部長 張桃林

“十四五”是全面建設社會主義現代化國家開局起步的重要時期，必須從統籌“兩個大局”出發，深入實施創新驅動發展戰略，更好引領高質量發展、構建新發展格局。而要在關鍵核心技術攻關上取得突破性進展，推動科技發展邁上新臺階，就迫切需要在科技體制機制上進行更深層次改革。科研院所是國家戰略科技力量的重要載體，其分類改革是科技體制機制改革的重要組成部分。持續深化完善科研院所分類改革，對于準確把握新發展階段不同類型科研院所的功能定位和核心使命，進一步提升科研院所發展活力和創新能力，加快實現科技自立自強，具有十分重要的意義。

自20 世紀末以來，我國科研院所分類改革大致歷經了兩個階段。第一階段（1999—2011）主要是圍繞科技體制改革特別是深化科研機構管理體制改革，對科研機構按照轉為非營利科研機構、企業、行業事業單位和并入大學4 類進行改革。第二階段（2011 年至今）主要是貫徹落實中央關于分類推進事業單位改革的總體部署，堅持技術開發類科研機構企業化轉制方向，加快推進公益類科研院所分類改革。其中，中央級科研機構改革主要包括3 項改革試點。一是事業單位分類改革試點，將從事公益服務事業單位劃分為公益一類和公益二類。二是“綠色通道”試點，探索建立分類支持的科研院所管理機制，擴大科研主體經費使用自主權，簡化科研項目經費預算編制流程。三是績效評價改革試點，結合科研事業單位職責定位，將中央級科研事業單位分為基礎前沿研究、公益性研究、應用技術研發3 類。總的看，通過分類改革，科研院所學科布局得到優化，運行機制逐步完善，自主創新能力不斷提升。

但也要清醒看到，隨著改革深化和發展階段變化，一些深層次問題日益凸顯，主要表現在以下幾個方面：一是與分類原則相契合的院所定位不夠準確。科研院所分類改革的初衷是把需要政府支持的公益類研究機構和應當面向市場開發的應用類研究機構分開，分別采取相應的支持和管理方式。但在實際操作中，部分科研院所存在簡單“一刀切”或者按比例來確定非營利科研院所數量的情況。比如，農業農村部所屬的中國農業科學院、中國水產科學研究院、中國熱帶農業科學院的一些研究所主要承擔公益研究職能，但被劃為擬轉企科研機構后，在財政保障、人才引進、科研條件支持等各方面都受到較大影響，嚴重制約了其公益性職能的履行。二是與分類原則相匹配的財政支持水平明顯偏低。近年來，國家財政在科研方面投入不斷增加，科研院所“找打仗錢”的壓力大為減輕，但基本人員經費、工資待遇不足的問題比較突出，“有錢打仗、無錢養兵”現象較為普遍，導致科研團隊既要做研究又要搞創收，而且國家財政對公益性研究課題支持強度不夠、投入不持續，競爭性項目比例過高，影響了科研人員精力和正常科研秩序。相比較而言，發達國家對國家級公益性科研機構穩定保障投入一般占總經費80%以上。三是與分類原則相配套的待遇保障政策還不完善。一些鼓勵科研人員離崗創業、兼職兼薪和技術入股等“放活”政策和深化“放管服”改革的配套政策難以落地，“中梗阻”現象依然存在。一些單位仍然簡單套用黨政領導干部管理辦法，管理科研院所學術領導人員和專業人才。有些設立在地方的中央級科研機構，其職工養老、醫療等社會保障還不能與當地社保系統有效銜接，影響了科研人員離崗創業階段的基本社會保障。四是與分類原則相適應的現代科研院所管理制度尚不健全。以推行聘用制和崗位管理為重點的人事制度改革、以體現能力和業績為重點的收入分配制度改革、以加強管理和提高效益為重點的科研管理制度改革尚未完全到位。同時，中央級和省市級地方科研院所在基礎研究、應用基礎研究、技術研發上定位與分工不明確，存在“上下一般粗”現象，導致創新鏈布局不合理，分散、重復、封閉、低效等問題突出。針對我國科研院所分類改革中存在的突出問題，借鑒國際科研管理有益經驗，提出以下建議：

（一）科學界定科研院所性質類別。堅持科研院所分類改革的方向和原則，對于目前主要承擔基礎研究、應用基礎研究、前沿高新技術研究、共性關鍵技術研究以及重大技術集成與示范等公益性職能任務的擬轉企科研院所，應體現其公益性質，按公益類科研機構運行和管理，同時建立以財政支持為主、社會參與為輔的持續穩定運行機制。對以技術開發類為主的科研機構，要堅持企業化轉制方向，建立市場導向的技術創新和成果轉化機制。此外，還要強化不同類型科研機構之間的分工協作與聯合攻關。

（二）建立現代科研院所管理制度。一是完善章程管理。進一步推動科研院所制定章程，科學確定不同類型單位的職能定位和權利責任邊界。主管部門不干預章程賦予科研院所管理權限的具體事務。二是強化績效評價。推進科研機構績效評價改革，建立健全以科研機構主體定位和核心使命為依據，以不同科技活動類型為基礎，以科技創新度、發展貢獻度、產業關聯度為導向的分類評價體系。三是推進改革集成。遴選一批條件較好的科研院所開展現代科研院所制度建設改革試點，系統集成相關改革政策，探索建立法人治理結構完善、機構自主權有效保障的機制模式，提升科研機構自主創新能力和支撐服務能力。

（三）完善改革配套政策體系。一是加強財政支持。進一步改善財政資金投入結構，增加科研院所人員費用和基本公用經費，著力解決“有錢打仗、無錢養兵”問題。財政投入應全額支持基礎研究、原始創新及公益性科技活動，充分保障公益類尤其是公益一類科研機構人員經費和項目經費需求。同時，激發企業創新主體作用，通過財政獎補等形式，引導企業開展研發活動，促進產學研深度融合、創新要素自由流動。二是完善收入分配制度。加快制定出臺高層次人才年薪制、協議工資、項目工資和及時獎勵制度等細化政策，設置合理的不同層次人才薪酬制度，做到不以“帽子”論英雄，既激勵高層次領軍人才，也保障普通科技人才基本待遇。三是統籌社會保障管理。完善離退休科研人員待遇政策，對分類改革前的離退休人員，無論是非營利科研機構，還是擬轉企科研機構，均按統一標準保障其離退休待遇。同時，加快推動科研院所進入地方社會保障體系。

（四）激發科研人員創新活力。一是加強政策銜接落地。針對科研人員離崗創業、兼職兼薪和技術入股等政策落實中的堵點、難點問題，相關改革牽頭部門要及時加強與紀檢監察、組織人事、審計等部門的改革協調，消除理解分歧，統一政策口徑，增強改革共識，形成改革合力，讓“松綁”“放活”政策盡快落實。二是推行科研負面清單制度。改革牽頭部門要全面總結擴大科研院所自主權、激發科研人員創新活力等政策落實方面存在的共性問題，研究推動以中央名義出臺全國統一的科研活動負面清單，堅持科研制度規定“無禁止、皆可為”的原則，明確各地不得層層加碼，切實讓科研院所、科技人員最大限度享受改革紅利。三是深化科技成果產權改革。建立健全科技成果所有權改革的制度框架，賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權，充分調動科技人員積極性，促進科技成果轉移轉化。