半農半牧區基本農田利用現狀及應對策略

永海 包玉珍

摘要 以半農半牧區典型區域內蒙古巴林右旗為研究區，基于農牧戶與基層干部的實地訪談第一手資料，對基本農田的建設、擴大以及耕作利用等情況進行了分析。結果發現，因居住位置狹窄或缺少資金導致部分農牧戶的基本農田面積小;旱地農田生產僅依靠種植國家補貼性作物維持;因生態移民項目移居導致居住地與農田距離拉遠;林地沒有補貼;草場與耕地補貼相比差距較大，導致耕地面積擴大;農業面源污染等6個問題，并對基本農田的有效利用與高標準化建設提出了應對策略。

關鍵詞 基本農田;高標準化建設;半農半牧區;巴林右旗

中圖分類號 F301.2? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2021）04-0204-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.04.055

Status Quo and Countermeasures of Basic Farmland Utilization in Semi-agricultural and Semi-pastoral Areas—Taking Balin Right Banner in Inner Mongolia as an Example

YONG Hai， BAO Yu-zhen

（Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongdia 010010）

Abstract The paper took Balin Right Banner， Inner Mongolia， a typical semi-agricultural and semi-pastoral area， as the object of study， and analyzed the construction， expansion and cultivation of its basic farmland based on first-hand information collected through field interviews with farmers， herdsmen and grassroots leaders. The results showed the following six problems： the basic farmland area of some farmers and herdsmen is too small due to the narrow living location or lack of funds; dry farmland production is maintained only by the cultivation of state-subsidized crops; the living place is far away from the farmland due to the ecological migration project; woodland is not subsidized; the gap between grassland and farmland subsidy is large， resulting in the expansion of cultivated land area; agricultural non-point source is polluted. Based on such problems， the authors put forward some countermeasures about the effective utilization of basic farmland and the? high standardized construction.

Key words Basic farmland;High standardized construction;Semi-agricultural and semi-pastoral areas;Balin Right Banner

基金項目 2019年度內蒙古自治區留學人員創新創業啟動支持項目“日本農業農村的現狀及整治方向對我國鄉村振興戰略的啟示”。

作者簡介 永海（1982—），男，內蒙古赤峰人，助理研究員，博士，從事農村牧區發展研究。

收稿日期 2020-06-11;修回日期 2020-07-08

2019年3月5日，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時指出，要貫徹新發展理念，統籌好經濟發展和生態環境保護建設的關系，努力探索出一條符合戰略定位、體現內蒙古特色，以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子。要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現本地優勢和特色。因此，內蒙古在發展導向上有必要體現本地區特色和優勢，進一步有效利用有限的基本農田以及保護紅線。

近年來，關于內蒙古自治區基本農田建設與保護研究的文獻很多。王友鳳等[1-3]討論了內蒙古自治區基本農田建設、保護與有效利用問題。白雪紅等[4-5]探討了半農半牧區土地流轉問題。盡管關于內蒙古自治區半農半牧區基本農田建設、利用與保護、土地流轉等研究不少，而基于本地區特色與優勢條件、弱點等的系統討論并不深入。尤其是有關內蒙古東部半農半牧區農牧戶的土地承包特征（田塊的形狀、面積、位置）、在村人口與青壯年外出務工情況、影響耕地流轉因素等基于本地區特色與優勢的系統研究幾乎處于空白狀態。

筆者通過與農牧戶和基層干部的實地訪談，調研半農半牧區典型區域基本農田利用現狀，分析內蒙古自治區東部半農半牧區基本農田的建設與保護、利用過程中存在問題，并提出有益的應對策略。

1 調研區域概況

巴林右旗地處內蒙古自治區東部，赤峰市北部，位于118°15′～120°05′E、43°12′～44°27′N。全旗轄9個蘇木（鄉）鎮、2個街道。2017年末，該旗戶籍人口181 930人，其中農牧業人口129 667人（40 316戶）。表1顯示[6]，巴林右旗土地總面積為102.56萬hm2，其中農牧戶的草場面積為84.71萬hm2，占土地總面積的82.6 %。農牧業戶均草場面積為20.01 hm2，人均面積為6.53 hm2。2019年全旗農作物總播種面積約12萬hm2（其中，水澆地約5.33萬hm2），占土地總面積的11.7 %。農牧業戶均耕地面積2.98 hm2，人均面積0.93 hm2。

2 巴林右旗半農半牧嘎查的基本農田利用現狀

據作者觀察，目前內蒙古東部半農半牧嘎查（村）的基本農田幾乎都在村落住宅的周圍，面積一般在1～3.33 hm2，它起源于“草庫倫”。草庫倫也叫“小草庫倫”（small fenced pasture）。 據巴林右旗志記載，“1982年春，巴彥塔拉公社阿拉坦德力格等4戶牧民自籌資金400元，借貸1 000元，圍封草庫倫8.73 hm2，創右旗村民聯戶圍封草庫倫之開端”[7]。

總之，始于20世紀80年代末建設的小草庫倫因有打草場、防風固沙、飼養種羊或病羊等特殊家畜、種植農作物等4個功能，加上網圍欄被飛來的枯草和沙土淹沒情況下逐漸擴大而變為目前農牧民自身利益最大化的基本農田。關于該內容作者已另有研究[8]。

2.1 A嘎查二組的基本農田建設

在本旗A嘎查二組（村民小組）的實地調研中了解到，草庫倫建設始于1989年，3戶牧民以鐵絲網圍欄圍封了自家附近的草牧場，其面積為1 hm2，形狀為100 m×100 m的正方形，一角有機井。由于“小草庫倫”的很多益處，拉網圍欄圍封的農牧戶也逐漸多了起來，同時面積也有了逐步擴大的趨勢。隨后，1995年嘎查委員會制定了一項小草庫倫建設的面積規則，其內容為“每戶人口1～2人的小草庫倫面積為0.67 hm2;每戶人口3～4人的小草庫倫面積為1.33 hm2;每戶人口為5人以上的小草庫倫面積為2 hm2”。但隨著時間推移，居住位置寬闊或資金充足家庭的小草庫倫自然擴大起來了;反之，居住位置狹窄或缺少資金家庭的小草庫倫無地方擴大。到了1999年，該村的居住區附近圍滿了小草庫倫。于是，出于公平性的考慮，A嘎查委會對上述規則的面積不足或新婚家庭按規則重新分配了小草庫倫。根據2013年的中央一號文件，該嘎查的農地已確權登記，據相關規定本嘎查的農地確權面積為每人1.67 hm2。因此，部分牧戶由于小草庫倫面積大于規定的面積導致未能整塊確權。據調查了解，截至2019年，A嘎查二組的基本農田確權總面積約593 hm2，其中413 hm2（約70%）左右具有灌溉條件。該組80%的農牧戶基本農田面積在1.33～10 hm2，最小為0.67 hm2，最大為17.33 hm2。

2.2 A嘎查二組基本農田的生產狀況

經過近30年的建設，大部分草庫倫已實施了土地平整作業。近年來，隨著打井技術、噴灌、微灌、膜下灌等節水灌溉設備的現代化以及國家基本農田建設項目的支持，部分地下水位較高的平原地區農牧戶的小草庫倫已具備了基本農田耕作條件。

有灌溉條件的水澆地主要種植玉米、向日葵、谷子等農作物。灌溉農地租賃價格一般在3 900～4 500元/hm2，無論自己種還是出租農地，其收入比較穩定。主要作物的種植成本費用、補貼、產量、價格以及收入狀況見表2。

低山丘陵地的作物仍然不具備灌溉條件，主要種植耐旱性作物綠豆和谷子，或者種植補貼金額多的大豆。旱地租賃價格一般在750～1 200元/（hm2·a）。之前750～900元/（hm2·a），因種植大豆有高額的生產者補貼導致旱地租賃價格上漲了。旱地租賃價格也隨著春季降水量變化有很大的波動，因此春季旱地的租賃價格與秋季的收獲都很不穩定。2017—2019年巴林右旗主要旱地作物的種植成本費用、補貼、產量、價格以及收入等見表2。

3 半農半牧區基本農田的建設中存在的問題

3.1 因居住位置狹窄或貧困導致基本農田面積小

部分農牧戶因居住位置狹窄或缺少資金購買鐵絲網圍欄導致小草庫倫的面積小。而后來確權的基本農田面積也小，因此無法投資大量資金打井或安裝灌溉設備。在調查中發現，A嘎查二組仍有約180 hm2（約30%）的基本農田不具備灌溉條件。158戶中仍有40余戶的基本農田是非常零碎的小塊（平均僅1 hm2）、不便于機械化作業。另外，根據相關資料[9]發現，內蒙古自治區高標準農田項目的條件都傾向于連片大塊的農田，這一點對持有小面積基本農田，并且收入比貧困線略高或在貧困線附近徘徊的農牧戶不利。

3.2 因生態移民項目居住地與農田距離遠，導致老齡化農牧民營農不便

因實施生態移民項目移居后，居住地與農田距離拉遠，或老齡化自身行動不便等原因導致營農不便。2005—2006年，A嘎查二組大部分牧戶移到了兩處聚集居住。雖然水、電、路、網絡等基礎設施已完善，但大部分農牧戶住宅與基本農田的距離由原來零距離變為1～2 km。由于青壯年或男性人口的外出務工，耕作距離遠對留村老齡化或婦女農牧民帶來不便，導致他們產生棄耕的想法。

3.3 旱地農田產量低，僅靠種植國家補貼性作物維持

在水源不足的低山丘陵地建設的旱地農田，由于無法灌溉導致產量低下。只有種植綠豆、谷子等耐旱作物以及國家補貼性作物大豆才能盈利。例如，近3年在A嘎查二組旱地種植的綠豆、谷子的收入在1 365～5 535元/hm2，除去土地租金750～1 200元/hm2，盈利在165～4 335元/hm2。也就是說算自己勞動成本的話，盈利很可能是接近于零或負數。因此，近幾年旱地一般都種植有3 000元/hm2生產者補貼的作物大豆。從表2看，若除去各種國家補貼3 540元/hm2，種植大豆的盈利幾乎是負的。

3.4 大部分植樹項目地未納入公益林生態效益補償區域，仍然在按草畜平衡區標準補償

對防護林、退耕還林等各種植樹項目林地沒有實施公益林生態效益補償辦法。2002年開始，在A嘎查二組實施種植防護林、經濟林（文冠果）、退耕還林等植樹項目地有近2 000 hm2，只有147 hm2左右的退耕還林地項目地發放了連續13年的補貼，其他林地幾乎都在按草畜平衡區補償標準發放補償金。因此，部分牧民總想在林間耕種農作物，前些年也出現了不少違規種植作物的現象。

3.5 草原生態補償標準與耕地補貼相比差距較大，導致部分牧民想盡辦法把草場變成耕地

該旗農牧民人均草牧場面積相比純牧業地區小，因此，農牧民從草原生態補償政策落實中可得到補助資金為禁牧區平均每人 1 248 元、草畜平衡區平均每人 319 元[10]。在A嘎查二組，人均草牧場面積9.47 hm2。在該嘎查實施草畜平衡區的49.875元/（hm2·a）補償標準，平均472元/（人·a）。顯然，這樣低的補償金額無法與540～3 540元/（hm2·a）的耕地補貼比較。

3.6 仍然存在農業面源污染問題

調研發現，基本農田利用過程中仍然存在農業面源污染問題，尤其是舊地膜的回收工作。據了解，2018年全旗實施膜下滴灌種植面積29 000 hm2，隨著灌溉技術的發展，膜下滴灌種植面積也在不斷擴大。因此，2019年實施了《巴林右旗2018年旱作農業和廢舊地膜回收利用示范縣項目》，購置廢舊地膜回收撿拾機70臺，廢舊地膜加工再利用工作。

4 有效利用基本農田的應對策略

4.1 加大對半農半牧區基本農田的資金投入

國家或地方政府應當對半農半牧區基本農田的高標準化建設給予更多的關注，如投入更多的資金，對土地平整或購買灌溉設備、修建田間道路等進行鼓勵與支持。例如，以低息或無息的專項貸資金款鼓勵常年租賃經營或經營權流轉等方式有效利用小面積的基本農田;把部分農牧戶小塊零碎的、無營農繼承人的、或形狀不整齊的農田整合為大塊的、形狀整齊的、適合老齡化農牧民，便于機械化作業的農田，提高基本農田的有效利用率以及高標準化建設，確保國家糧食安全。

4.2 充分利用本地區特征，以此實現“以農養牧”

應當充分利用本地區特征，以發展優質牧草來推進畜牧業發展。例如，制止在完全不具備灌溉可能性的旱地播種糧食作物，實施退牧還草政策，并鼓勵人工牧草種植。在巴林右旗，實施第一輪（2011—2015年）草原生態補獎時，有過“生產資料綜合補貼為每年每戶800元”這一項，但在新一輪（2016—2020年）草原生態補獎方案中取消這一項。下一輪方案的議案中，應當考慮恢復類似于這種鼓勵這種“以農養牧”性策略。

4.3 將林地納入公益林生態效益補償范圍

應當以國土三調數據為基準，對林地進行重新確權。并在國家生態服務價值的相關規定的框架下，考慮納入公益林生態效益補償實施辦法、或類似于草原特殊功能區[450元/（hm2·a）]生態補償，至少按草原禁牧區[135元/（hm2·a）]的生態補償標準給予支持。

4.4 借鑒先行成功經驗，縮小耕地與草場的補償差距來阻止草原開墾

應借鑒典型草原區的錫林郭勒盟正藍旗、荒漠草原區的阿拉善盟阿拉善左旗等地區以人口為補貼對象的草原生態補償辦法先行經驗，縮小耕地補貼與草場生態補償差距的方法是有效阻止草原開墾的路徑，因此這是今后值得探索的研究方向。

4.5 對農業面源污染問題進一步加強監管

政府應當進一步帶動，積極指導農牧民進行殘膜清理和撿拾。加大資金與技術的投入，繼續回收廢舊地膜再利用。進一步加強監管，嚴厲打擊生產和使用不合格地膜的行為，推廣使用符合國家標準的地膜。

參考文獻

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